“民告官”2.0时代：仅仅立案还不够

李腾

新《行政诉讼法》施行三个月，民告官案激增、行政机关负责人出庭应诉率增加、信访数量降低。然而，这是否能解决中国的行政诉讼一直以来存在的多个问题，尚需拭目以待

2015年7月7日，广东省湛江经济技术开发区人民法院内，雷州市市长吴国雄出庭与雷州市世考村村民代表当庭对质。这是广东省首位市长出庭应诉的案件。

围绕983亩受争议的林地面积，这起纠纷从1965年开始，已延续了50年，多级政府多次调解均以失败告终。2015年2月，村民将雷州市政府告上法庭，5月1日新《行政诉讼法》正式实施后，村民又以在行政复议过程中维持雷州市政府的土地确权处理决定为由，将雷州市政府的上级机关湛江市政府作为共同被告，告上法庭。

7月20日，湛江经济技术开发区人民法院做出一审判决：撤销被告雷州市人民政府的处理决定，撤销湛江市人民政府的复议决定。村民胜诉。村民代表陈延有领取判决书时说：“我不敢相信，几十年了，我们能打赢这场官司。”

这起案件被湛江经济技术开发区人民法院置顶在官网上，作为新版《行政诉讼法》实施后该院审理的典型案例。

5月1日，新版《行政诉讼法》正式实施后，全国各地“民告官”案件大量增加，破解了历时多年的“民告官”立案难问题。

最高增长400%

2015年无疑是中国“民告官”2.0时代。

为破解中国“民告官”一直以来存在的立案难、审理难、执行难三大难题，第十二届全国人大第十一次会议于2014年11月1日表决通过了修订后的《行政诉讼法》，在立案、调解、案件受理范围、应诉等方面，均做出了修改。

变化最大的是改立案审查制为立案登记制。只要符合起诉条件的，便当场予以立案;当场不能判断是否符合起诉条件的，也要收下诉状，并在7日内予以书面答复，若不予立案，需阐明理由。

《中国新闻周刊》梳理各地政府官方网站所公布的数据发现，进入2015年，尤其是5月1日新法实施之后，行政诉讼案件激增。

比如，据湖南省政府法制办公室官网透露，2015年上半年，全省共新发生行政诉讼案件2062件，同比增长80%。而据湖南省高级人民法院向媒体透露，新行诉法正式实施后两周，每天新增行诉案件近90件，同比增长143.12%;据甘肃省高级人民法院官网，5月份全省新发生行政诉讼案件171件，同比增长175.8%;据北京市法制办行政复议处对《中国新闻周刊》透露，2015年上半年，北京市政府被起诉127次，其中5月之后就占了124次。

各省会城市的数据变化最为显著。

杭州市法制办公布的数据显示，2015年上半年，杭州市发生行政诉讼案件1016件，同比增长77%，五六两个月新发生诉讼案件600件，其中市政府被告60次，同比增长180%。

据广州市法制办官网，广州市政府上半年被告94次，同比增长154%，其中五六两月被告52次，同比增长333%。

南昌市政府法制办公室向《中国新闻周刊》透露，南昌市政府仅五六两月间被告19次，而去年全年只有10次。

在《中国新闻周刊》的不完全统计中，省会城市被告次数最多的是南京市。据南京市中级人民法院公布的数据，南京市政府上半年共被告697次，同比增长83.21%，而同期该法院刑事和民事的增长率分别只有36%和33%。

地级市政府的被诉案件虽然绝对数量仍然不多，但增长率很惊人。

洛阳市政府法制办公布的数据显示，2015年1月至5月，洛阳市政府被告34次，同比增长200%;厦门市法制局则公告说，厦门市政府于2015年1月至7月被告16次，同比增长300%;江门市中级人民法院的统计显示，2015年5月至7月，江门的行政诉讼案件同比增长高达400%。

另一个显著变化则是，中级人民法院的行诉案件受理数增长显著。中国政法大学教授解志勇向《中国新闻周刊》指出，这是为了防止基层法院与基层政府“官官相护”，新法规定，诉讼基层政府，公民可越过基层人民法院直接向中级人民法院递交诉状。

解志勇近期刚刚完成对山东和浙江两省的调研。他对《中国新闻周刊》透露，“山东和浙江两省各中级人民法院的行政案件数量同比增长3到5倍，基层法院行政案件数量变化不大。”

行诉案件增加的同时，信访数量降低。2015年7月23日，国家信访局局长舒晓琴在全国信访工作制度改革交流推进会上表示，2015年上半年全国信访总量下降18%，到国家信访局上访的数量下降超过20%。舒晓琴在会上表示，“我当时担心5月份后可能会有些反弹，现在看情况还是不错。”

清华大学法学院教授何海波认为，这也是修改行诉法的目的之一。他对《中国新闻周刊》说：“行政诉讼和信访就像两个水龙头，诉讼的阀门开大了，信访的水就少了。”

应诉率指标化

行政诉讼案件猛增的同时，“告官不见官”现象也有所缓解。不少省市法制办公开了市级政府机关的应诉数据。如，南京市人社局负责人上半年应诉率达82%;合肥市直属部门负责人应诉率达86.6%;乐清市法院5月至7月共审理行政诉讼案件14件，共有15名市政府各行政机关负责人出庭应诉，应诉率高达100%。

相比之下，此前全国行政诉讼案件的政府应诉率还不到10%。例如，据广州市法制办统计，2014年该市发生行政诉讼案件3072件，但市各级行政机关负责人出庭只有70次，应诉率只有2%;据成都中级人民法院统计，该市2014年共发生行政诉讼案件1992件，但各级行政机关负责人出庭次数仅有122次，应诉率仅为6%。

然而，亦有业界人士指出，全国绝大部分省市已将行政机关负责人出庭应诉率纳入绩效考核，这是机关负责人应诉率增长的重要原因。

不过，梳理各地对行政机关负责人应诉的规定可发现，各地现有规定对于行政机关负责人的应诉率规定差别很大。

例如，青海省法制办规定，行政机关负责人出庭应诉率应达到35%;广州市人民政府办公厅的规定：5件以上出庭不得少于2件，20件以上不得少于3件，100件以上不得少于4件;此外，广东、河北、湖南、山东等多个省市，都为行政机关负责人出庭应诉加设了具体条件，如每年发生的第一起行政诉讼案件、对执法活动产生重大影响的案件等，行政机关负责人需出庭应诉。

但北京市高级人民法院原常务副院长王振清对《中国新闻周刊》表示，虽然在现有国情下，的确应该鼓励行政负责人出庭应诉，但法律没有规定必须由谁来应诉。“下指标是一种形式主义的做法。”他说，“关心案情不一定非要通过坐在法庭里才能体现。”

王振清透露，曾有北京市领导向他表示，愿意出庭应诉，如果政府违法，法庭可以作为监督的舞台;如果政府没有违法，也可以将法庭作为宣传法制的舞台。但王振清认为，行政负责人出庭未必是最好的选择。“负责人未必比下属更清楚案情，若非法律系出身，诉讼水平不高，还会降低司法审理过程的专业性，甚至说错话。”王振清对《中国新闻周刊》说。

一难解决了，还有两难

值得注意的是，行政诉讼案件的政府败诉率，也成为行政负责人的绩效指标之一。

以青海省为例，青海省法制办2014年规定：若行政诉讼中政府败诉，将对行政负责人的绩效分数扣分，每件扣0.2至2分，进入2015年后，一律扣2分;若被省级以上新闻媒体曝光未正确履行职责或者不作为，也要扣2分。相反，若应诉率达到35%，每增加5%，加0.5分。也就是说，每增加5%的应诉率，也不及败诉一件所扣除的分数多。

何海波对《中国新闻周刊》分析说，中国的行政诉讼历来有三难，立案难、审判难和胜诉难。立案难解决后，下一步应着重关注另外“两难”能否解决。“最近几年，民告官胜诉率只有8%左右，以前是案子被法院挡在门外，今后需要关注的是立案了法院怎么判。”

来自法院的信息并不乐观。

北京市丰台区人民法院一位不愿透露姓名的资深法官对《中国新闻周刊》表示，由于新法允许法院对行政案件进行调解，“未来会有相当比例的案情通过调解来解决。”

这位法官透露，由于历史原因，在各级人民法院，行政庭的人员配备在各庭中是最少的，骤然增多的行政诉讼案件为法院带来很大压力。“通过调解方式，一方面可以减轻法院压力，另一方面也有助于修复官民关系。”

王振清认同这一判断，但他特别指出，即便采取调解方式，“政府做的是对是错一定要讲清楚，否则造成的社会影响更坏，我们在这方面的教训很大”。

多位法院人士亦向《中国新闻周刊》透露，在新行诉法规定下，法院还面临着执行难题。比如，新法赋予法院权力，可以裁定行政规范性文件否违法，但现实中，法院裁定文件违法后，也无法强迫政府作出修改，只能依靠后者自觉修改或撤销。

此外，新法规定，法院可以拘留拒不执行法院判决的行政机关直接责任人，但在现实中，很多机关负责人是人大代表，拘留人大代表需要经过人大常委会批准，法院无法单方面决定。

何海波对此总结道：这意味着地方法院与地方政府之间的关系等深层次问题，还有待解决。

在调研中，解志勇教授还发现新行诉法实施后的其他问题。比如，大量增加的行政诉讼案件，导致政府对法律顾问的需求大量增加。不过，他又同时发现，一些地方政府没有专门的法律顾问，便直接与律师事务所合作，在律师资源有限的地区，经常出现原告与被告的当事律师均为同一家律所律师，这是违反中国律师协会的相关规定的。

广东财经大学教授涂四益则向《中国新闻周刊》指出，从他为民众代理行政诉讼的经验来看，新行诉法后，政府虽然开始重视应诉率等问题，但应诉逻辑却没有显著变化。

涂四益正在代理一个行政诉讼。2013年12月，安徽省政府做出行政命令，要求全省烟花爆竹生产企业2014年底前整体退出。24家烟花企业由此状告省政府违法。涂四益为烟花企业代理，并于2015年4月一审胜诉。

涂四益透露说，安徽省政府一审应诉，由省法制办工作人员代理，败诉后，政府方面转而聘请了一位大牌教授，作为二审代理律师。

“其实政府更应该考虑的，不是换个头衔更大的律师，而应是检讨自己哪些工作没做好。”涂四益说。

（实习生丁英健对本文亦有贡献）