财政基本法：一场权力的博弈

柴雯

3月9日，十二届全国人大三次会议新闻中心举行“立法法修改与立法工作”记者会。新《预算法》中尤为值得关注的一点是人大在预算权配置中地位的提升。图/新华 图片编辑/董洁旭

近半年时间里，关于“财政基本法”相关内容的专题研讨会已经举办不下三次。尽管该研讨会是由学术界发起的，但参与者不乏财政部、国家税务总局、国务院法制办等政府部门官员。

研讨会呼吁由全国人大常委会预算工作委员会组织起草财政基本法，减少部门立法的负面影响。在立法进程上，2015年应将财政基本法列入立法计划。

“目前在公共经济领域还缺乏一个统揽全局的基本性法规，能将政府财政活动的方方面面以法律形式加以规范。”研讨会的参与者、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪向《中国新闻周刊》表示，现有的财税法规还存在一些空白点，因此设立一部财政基本法很有必要。

政府VS人大

尽管“依法理财”“依法治税”提了很多年，但仍然存在一些不足。蒋洪向《中国新闻周刊》表示，首先体现在立法方面的不足，法律上还存在很多空白，法律的约束性和权威性不高。其次，新立的法律在很多方面还不完善，比如新预算法提出预算公开，却并没有明确公开的内容。这方面的空白，为社会公众监督公共财政带来了困难。

在蒋洪看来，预算透明本来是规范政府的一个有力条文，但人大却在公开内容上“留白”，这就相当于在法律上“放水”。此外，一些立法精神也没有体现出来。比如预算支出应该法定，没有经人大审批就不能支出。但现在的问题是，审批后的预算仍可改变内容，甚至可以追加。

“人大将大部分权力甩给了政府，从而削弱了自己的权力，这无异于‘自宫！”身为全国政协委员的蒋洪显得有些失望。

“其实，人大将立法权交给政府实属无奈。” 国家税务总局原副局长、联办财经研究院院长许善达告诉《中国新闻周刊》。他回忆了上世纪90年代税收基本法从提出到“流产”的全过程。

据许善达回忆，当年，税收基本法和增值税法一同被列入立法计划并且明确由全国人大负责起草，但全国人大经过调研发现，这两部法律的专业性强，涵盖面广，法律条文的起草既需要懂得理论，又需要熟悉实践，光靠人大的人力资源无法完成如此庞大的立法计划。考虑再三，决定全国人大把起草职责仍交由国务院及相关部门负责草拟法律草案，再提交全国人大审议通过。后来增值税法由于启动了增值税改革，其立法任务只能等待增值税改革基本完成之后才能进行，而税收基本法在研究过程中由于对其必要性、紧迫性及主要内容尚未形成共识，就中止了。

今年全国“两会”期间，修改后的《立法法》正式通过，社会各界对人大收回立法权的呼声日益高涨，《房地产税》立法职责已经归属全国人大。

但许善达认为，一方面，改革的过程需要时间。当前税收制度的基本要素尚在改革过程中，税法由全国人大起草还是有一定的困难，比如增值税、消费税。立法权的职责分工在实践中要充分考虑改革的进程，不能束缚住改革的手脚。另一方面，人力资源的问题依然困扰全国人大，目前的三个税法都是由国务院起草提交全国人大审议通过的，《房地产税》明确是由全国人大负责起草，但是可以肯定困难很大。

除了人大和政府的博弈外，中央和地方的博弈也不容小觑。“从依法治税角度，很多基本原则还没确定。地方政府收费算不算依法治税？地方政府是否有权力发布收费条文？”许善达反问并提出大胆的假设，“新预算法已经将地方政府隐性的债务变成了显性的债务，那么将来的预算法或财政基本法能否将隐性的税（费）变成显性的税？”

“此外，出于审计的独立性考虑，是否能将审计署的主管部门由国务院变为全国人大？这些，都是需要财政基本法解决的问题。”许善达说。

财税法治

去年12月份，财政部部长楼继伟曾在媒体撰文提出，应制定财政基本法和税收基本法。“财政部对财政基本法是支持的。”一位财政部官员向《中国新闻周刊》透露，“虽然预算法在我国财税法中的地位十分重要，但它毕竟只是一部程序法，无论怎么修改，都不可能解决所有的问题，尤其是实体问题，必须借助于其他财税法律制度的建设。”因此，从长期看，需要研究制定财政基本法或者政府间财政关系法，以解决财权的纵向配置、每级预算的收支范围如何划分等实体问题。

尽管我国已有《预算法》《税收征管法》等程序法，还有《个人所得税法》等实体法，但都不能涵盖一些基本原则。

许善达举例称，比如一个法律条文公布后在实际执行中对一个税务事件存在对法律条文的两种解释，一种对纳税人有利，一种对政府有利，究竟应该依据哪种解释来处理？对于这个问题，当前会遵循一个基本原则：政府的行政部门和法院应按照对纳税人有利的方向去解释法律条文，并依据此解释处理实际税收事宜。如果政府认为应该按照对政府有利的解释处理，只能按照立法程序修改条文，将其明确为对政府有利的表述，在完成立法之后的行政和司法行为中按照新表述执行。“像这样的基本原则，就需要纳入到基本法中予以明确。”

然而，我国是否需要专门设立这么一部法律？对此，许善达认为应根据我国国情来定。当前，很多国家并没有名为“财政基本法”的法律制度，但是有关财政领域重要的基本制度，大多都是在宪法当中有专门的章节规定财政问题。而在我国学术界，对于财政基本法究竟应以什么形式呈现尚没有定论。

在许善达看来，一般可以采取两种形式，一是单独设立一个财政基本法，融入《预算法》的一部分内容和一些税收基本原则性的内容，在财政基本法下面设有预算法和税收基本法;二是充实《预算法》，把财政基本法要解决的问题在《预算法》里明确，同时设立税收基本法。“首先应解决的是法律框架问题，在此基础上，再来讨论具体的法律条文和几个法律的分工。”

蒋洪则认为，财政基本法应该包含财政活动的方方面面。从现有的法律来看，《税法》是“收”的法律，《预算法》是“支”的法律。从“收”的角度，《税法》并没有包含非税收入部分，无法涵盖财政收入的全部内容。而从“支”的角度，《预算法》包含了“四本账”（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和全国社会保险基金预算）的活动，但并非全部。比如国有资本收益只有小部分纳入国有资本经营预算，账外的收益如何使用却没有规定。

“财政基本法应该覆盖所有的‘收和所有的‘支。除此之外，还应对国有资产的处置和公共债务进行明确规定。即涵盖收入、支出、资产、负债的所有规则。”蒋洪说。对于该法律的出台，蒋洪却显得并不是那么乐观，“毕竟新预算法刚修订通过并开始实施，立法节奏不会那么快，但尽早考虑这一问题，使财政立法取得更多共识还是有必要的”。

许善达则向《中国新闻周刊》描绘了一个完善的财税法律体系：最顶层应是财政基本法，第二层是税收基本法和《预算法》，第三层包含程序性税收法律如《税收征管法》和若干实体性税收法律，比如增值税法、消费税法、企业所得税法，等等，也包括国库法、转移支付法等相关法律。

“从长远来看，我们需要财政基本法，因此学术界目前的研讨十分重要，势必会引起有关方面的注意，并最终促使法律的出台。但还有很长一段路要走。”许善达说。