立案登记制能否改变“立案难”

滑璇

4月15日，最高人民法院印发了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（下称“《意见》”），将现行的立案审查制改为立案登记制。这意味着5月1日以后，法院将不再在立案环节进行实质审查。只要起诉符合形式要件要求，法院就要接收材料，登记立案。

与许多涉及司法改革的文件不同，这份2000余字的《意见》并非简单地以最高法名义对外发布，而是由中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过，规格很高。

在北京市天同律师事务所主任合伙人蒋勇看来，《意见》之所以被推到这个高度，一方面是高层担心改革执行不到位、阳奉阴违;另一方面，也是中央“意识到了法院工作的难题绝不仅仅源自法院本身”，仅凭法院系统内部发文恐不足以推动改革进行。

权衡“立”弊

在立案登记制实施前，法院的惯常做法是立案审查。高法的一位负责人曾向媒体表示，立案审查时，法院要先对当事人的诉讼要件进行审查，之后才能决定是否受理。而审查的内容包括“主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等”。

除去检察机关提起公诉的刑事案件外，在民事诉讼、行政诉讼中，这些看似简单的法律术语，往往耗费法院的大量精力。“比如，原告、被告是不是适格，案件是否属于法院管辖、是否属于接收材料的法院管辖，案件是否属于一事不再理、是否超过了起诉期限，民事案件是不是订立了仲裁协议……这些都要审查。”清华大学法学院教授张卫平告诉《中国新闻周刊》，尽管民事诉讼法、行政诉讼法都做出了接收起诉状后，7日内决定是否立案的规定，“但想把这些内容都搞清楚，有时7天之内确实无法完成。”

与此同时，法律之外的另一种“审查”，也在无声无息地进行。“有些涉及人数众多的案件，容易引发群体性事件;有些案子属于历史遗留问题，只靠法律、不靠政策很难解决;在一些案件里，实体法律还不健全，法院的审理、裁判很有难度，”清华大学法学院教授王亚新说，对于这些略显敏感的案件是否可以受理，有时法院自己也拿不准，要多方权衡、左思右想。

此外，在地方政府仍然把控法院人财物的现实环境下，行政诉讼中类似的“敏感”地带会比民事诉讼更加宽泛。“从法院的角度考虑，与其在审判过程中骑虎难下，还不如干脆关起门来，拒绝受理立案。”北京大学法学院副院长王锡锌告诉《中国新闻周刊》，比如一些涉及征地拆迁的案子，就这样被挡在了法院门外。

而在一些涉及大型环境污染、食品安全案件里，对受害人的救济很可能通过地方、甚至中央的政策统一实现。王锡锌说：“如果法院先行做出的判决与政府后来出台的政策相悖，就会让司法陷入一种不确定的状态。”所以针对这些案件，法院立案时也会格外谨慎。

多年以来，法律之外的利益考量，让法院在“立”与“不立”间纠结万分。更多的时候，“不立”成为行政诉讼的最终命运。据《中国法律年鉴》统计，2003年至2012年，全国法院一审案件数量从514万件上升到753万件，增加了200余万件，但行政案件数量的增幅还不到5万件，至2012年时也只有13万余件。十年间，行政诉讼案件所占比例一直在1.7%到1.8%附近徘徊。而据2014年行政诉讼法修订时权威部门透露的信息，中国每年涉及行政争议的信访案件高达400万件至600万件，数量远超十余万件的行政诉讼。

“其实这就像问题出现时，大家是进门谈还是站在门口谈。”张卫平说，如果要保障公民诉权，法院就应该把人请进去;但很多时候司法制度、司法权威在这方面受到限制，“所以法院还是希望人们别进屋，就站在门口谈。”

废止“土政策”

然而，《意见》的出台，即将终结这样的局面。

中国政法大学研究生院副院长解志勇认为，立案登记制改革后，审查环节得以简化，案件一旦在法院登记就意味着获得受理。解志勇说，“这将在很大程度上缩小法院立案时回旋的空间和时间。”

与此同时，《意见》多次强调了法院对起诉情况的书面记录和书面答复。比如，接收诉状后，法院须出具书面凭证;即便决定不予立案，也须向当事人出具书面文件。如果当事人的起诉、申请等不符合形式要求，法院要“以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限”。如果在指定期限内没有补正，法院要退回诉状并记录在册。当事人坚持起诉、自诉的，法院须裁决不予受理或者不予立案;经补正仍不符合形式要件的，法院也要做出相应裁决。

“之所以做出这样的规定，是因为实践中很多当事人得不到不予立案的明确答复。”王亚新说，法院经常采取不收材料、不予答复、不出具法律文书的“三不政策”。而《意见》多次强调书面凭证，就是要让起诉行为、不予立案决定在法律层面留下痕迹，以便当事人今后寻求救济。

此外，《意见》还特别提到“禁止在法律规定之外设定受理条件，全面清理和废止不符合法律规定的立案‘土政策”。而这些“土政策”的目标，正是将法院不敢受理、不愿受理的案件挡在门外。

立案登记制改革后，审查环节得以简化，案件一旦在法院登记就意味着获得受理。图/

2004年12月，山西省高级人民法院曾下发《关于审理采矿权纠纷案件若干问题的通知》，要求对涉及采矿权纠纷的案件暂缓立案、暂缓审理、暂缓执行。2005年11月，河南省高级人民法院也下发了《关于当前审理煤矿纠纷案件若干问题的指导意见》，其中明确写道“未取得采矿许可证擅自采矿引起的各种纠纷，人民法院不予受理”。

有些地方法院以推动纠纷多样化解决为借口，一次次要求民事案件当事人先调解再起诉。等到人民调解、行业调解、法院的窗口式调解一串程序走下来，案子已经被拖延了三五个月。

在行政诉讼中，业务庭与立案庭间相互推诿，也是拖延、阻碍立案的另一种“土办法”。据解志勇介绍，约10年前，有些省份将行政诉讼的立案工作分出立案庭，转交行政庭单独处理。最高法发现问题后，重新强调所有案件须由立案庭统一负责。“但在转换过程中，一些法院的立案庭推托工作尚未交接完毕，行政庭又说自己不再行使立案职能，很多原告就这样被踢来踢去，无法立案。”解志勇说。

然而5月1日后，曾经的托辞都不再是法院不立案的理由。《意见》以列举的方式规定了四种不予立案的情形，在案由方面，仅有“涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的”案件，才不予登记立案。解志勇认为，这几种情形非常明确、指向性很强，“所以它很难被扩大解释成一个‘筐，把那些法院不愿受理的案件囊括进来。”

王亚新表示，这些规定与诉讼法中的条文含义基本相同，原是法院立案时的应有之义。“如今只是这些内容重新整合、大力强调，就是为了督促法院严格依法办事。”

敢立还要敢审

尽管如此，对于立案登记后能否做到“有案必立、有诉必理”，多位受访学者均表示尚待观察。

一位法学专家向《中国新闻周刊》表示，《意见》中的“登记”与“立案”究竟是否同一概念，法院的解释空间很大。尤其是在重大疑难案件、政治敏感案件中，法院对诉状进行形式审查时，依然掌握着一定的自由裁量权，立案登记能在多大程度上发挥作用尚属未知。

清华大学的张卫平认为，要想真正根治立案难，修改诉讼法、降低法定起诉条件比立案登记更为重要。“其实原告只要说清谁是被告、什么是诉讼请求，这就够了。”张卫平说，只要满足了上述两点，法院就应当立案。对起诉的“不予受理”，张卫平认为应该取消，“如果出现当事人不适格、超过诉讼时效等问题，民事、行政等业务庭驳回起诉就可以了。”

值得注意的是，一旦法院的立案门槛大幅降低，“驳回起诉”很有可能成为司法道路上的下一个“拦路虎”。对此，王锡锌表示，驳回起诉并不代表法院是在拒绝裁判，“因为驳回起诉本身已经是司法权进行的一种裁判，而且当事人可以针对驳回起诉裁定进行上诉”。不过，鉴于立案登记后可能出现的案件基数上涨、受理门槛降低，届时法院驳回起诉的数量出现一定幅度的增长，也是正常现象。

据专家分析，与民事案件相比，立案登记后行政案件的增长比例将会更高。解志勇预计，三五年内，中国的行政诉讼数量很可能从目前的十四五万件增长到四五十万件。在这个爆炸式增长的过程中，势单力薄的司法机关如何面对强势政府，成为中国司法改革将要面对的另一重考验。在王锡锌看来，行政机关对司法机关的压力属于司法体制的结构性问题，并不取决于案件数量的多少。要想消除这种法院外部行政化影响，仅靠立案登记远远不够。

多位受访学者向《中国新闻周刊》表达了类似观点。他们认为，立案登记制在不同法院的实施效果可能大为不同，而这种差距很大程度上取决于一个地方的政治和司法生态。王锡锌说，“立案登记也好、司法改革也罢，很多问题不是法院单方可以解决的，很多时候还要看地方的主要领导是不是以法治思维办事。”

而在整个司法改革中，立案登记只是最初的一步，它要让纠纷进入法院、进入司法程序。而对于立案登记后大量涌入的“硬骨头”，法院要“敢立还得敢审，敢判还得敢执行”，否则，蒋勇认为“立案难”可能又会改头换面继续存在。