论法外特权的主要表现与防治对策

摘要：法外特权导致腐败，破坏社会和谐发展，其主要表现为寻租行为、公共权力异化、干预司法审判、等级化和潜规则等。祛除法外特权需在权力制约、权力规范、开放式监督、惩戒力度四个方面进行防治，让权力运行在法治的轨道上，依法行政，使公共权力真正做到为民众服务，达到实现公共利益的最大目标。

关键词：法律；特权；防治

中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：

特权主要是指个人或者群体所具有超越政治经济法律规则的自由选择权力。在政治上特权的个人或群体具有优先的决策权利，在经济上特权者具有优先的分配权利，而在法律上则表现为特权者优先的审判权，进而不受法律的约束，可以根据利益需求任意修改法律、驾驭法律。特权的实质违背了社会公平的原则，人们诟病特权也主要在于其造成的政治、经济和法律上的不公平，使得资源分配不合理，社会发展失去了均衡。特权的产生有深层次的历史原因，但是重要的还是与人的需求或者确切的说与人性有关，而且超越法律控制的特权恰是人性自私自利即坏一面的表现。如果一个法治社会的法律是符合人性的，这里的人性有善的一面也有恶的一面，而且这个法治社会的法律能够遏制或改变人性中恶的一面，引导和发扬人性中善的一面，这样的法律就是良好的法律。良好的法律不仅仅是民众意志的集合，在民众意志之上还应符合人类共通的道德，民众的意志即使代表多数也要服从共通的道德，而这种共通的道德正是符合人性的，指引人类社会改变恶引导善。一个社会的法律能够做到易恶导善，这样的法律就和道德达到统一，这样的法律即是良法。在建立和执行良法的法治社会，无论政治、经济、文化、宗教等都在法律的约束下行动，如果某个个体或集团拥有了一下三种资格中的任何一种：①免受法律管束；②被赋予法律所未禁止的某种事物以专属权利；[1]1③唯有占有和享有的权利，没有相应的义务。此时就产生了特权。良法就遭到破坏，社会不公平就会如水晕一样无限扩散，社会的稳定与发展受到威胁。具有以上三种特权中的任何一种的个人或集团，就成为了凌驾社会和法律之上的特权者或特权集团。

当然，无论任何一个国家的法律都特别制定了一些大众或国家公民不能普遍享有的权利，某一个人例如国家元首、污点证人或某一个群体例如灾民、老年人、少数民族等等享有的特殊权利并由此执行的法律体现出的权力影响，也是一种特权，但是这种特权仍旧受到法律的约束，仍然有法律的禁区，并且相应地承担法律规定的义务，而不是无偿享有该种特权。因此，本文所讨论的特权是超出法律的特权，即是具有了三种资格中任何一种的法外特权。

一、法外特权的种种表现

法外特权一旦产生，特权者和特权集团就利用掌握的公共权力攫取公共资源，损坏公共利益，使得行政系统严重腐败。其主要表现是：第一，寻租行为，寻租是指人们凭借公共权力保护进行的寻求财富转移而创造的非生产性活动，其本质在于获得更大的利润，[2]318如有的政府部门通过设置一些收费项目，来为本部门谋求好处；有的官员利用手中的权力为个人捞取好处，有的企业贿赂官员为本企业得到项目、特许权或其他稀缺的经济资源；由于政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要出发为某些利益集团服务，特殊的利益集团为了谋求政府保护，逃避市场竞争，实现高额垄断利润，往往进行各种寻租活动，于是便产生了政府寻租行为。在封闭的官僚制中，在合理的外衣下，官员直接使用权力进行资源分配，使得个人或集团以小于市场竞争的成本获得巨大收益，这些受益者又通过巨大收益继续为官员提供“租金”。这样就形成了循环往复地牢固地官员与利益体的权钱交易关系。因为寻租的隐蔽性，信息的不透明，使监督失败，导致政府部门权力滥用、行贿受贿等腐败现象和社会资源的巨大浪费。

第二，公共权力异化。公共权力源于人民的信任和委托，公共权力的主要目的是为了维护和增长公共利益，根本目的是为了实现为人民服务。但是，公共权力不可能由全体人民行使，必须通过选举和考试等方式交给某个个人或集体来具体使用。掌握了公共权力的官员具有了双重身份，一个是公职赋予的权利和权力，一个是普通公民的资格。在执行法律时，官员使用权力偏离了实现公共利益目标，开始为自己或集团的利益考虑并谋取私利时，公共权力发生了异化。其异化主要体现在三个方面：①介入市场。某些个人或小集团凭借手中所掌握的权力， 介入市场以谋取私利。其中主要包括凭借权力， 通过计划和市场两种价格， 在流通领域倒买倒卖；以权力介入股票、期货、房地产市场等等现象。②直接获取利益。官员凭借职业权力控制着某种物力、财力、人力以至技术力量的分配、调拨或使用，运用此种权力吃、拿、卡、要， 谋取私利，还包括凭借权力私分或私用公共钱、物， 和向下属或机关、企业、人员、群众直接索要钱、物等；在工程建设领域中的立项审批、招标投标、工程监理和验收、建材及设备采购等重要环节，巧立名目，假借促销费、宣传费、赞助费、劳务费、佣金等名义，以“馈赠”、“回扣”等形式给付对方单位或个人财物等；③荫庇亲友谋利。主要包括就业、任职、职务升迁以及上学、留学上的荫庇， 经济利益上的荫庇， 以及对违法犯罪者的荫庇等。[3]

第三，干预司法审判。当权力进入司法程序，影响司法审判时，特权对社会法律的破坏作用是致命的。官僚体制中，等级森严，权力的运行遵循下级服从上级的规则，依照长官决策办事具有正当性。然而，在法律体系中，法律面前人人平等，法律审判依据程序进行，体现的是公平公正的原则，以使人民信服。官僚体制中的行政规则挪进司法系统，以权力决定审判的程序和结果，以权压法，就干扰了司法公正。除此之外，就司法系统本身而言也具有一定的权力和相应的资源控制，受到司法追究的人通过人情关系的游说，逃避或减轻法律制裁，使得司法公正不能实现，这就是所谓的关说。司法体系由于特权的侵入产生了腐败。由于法律审判失去了公允，法律偏袒了那些有权者、有势者、有利者、有情者，产生了严重的司法不信任。这种不信任直接引起民众对公共权力的不信任，而对公共权力的不信任，导致人们在维护个人权益时，不再走法律途径，这就为上访、个体暴力、群体性事件的发生产生了温床。

第四，特权等级化。权力分配形成森严的官僚体制，一定的权力支配一定的资源。当寻租行为和公共权力异化时，特权在该体系中进行类似的分配，从底层到高层，官员的特权一级大过一级，权力越大的官员特权越大，拥有的支配资源越多，而处于底层的官员为了获得较大和更大的特权，就必须在既有的权力基础上进行公共权力的私有化，通过买卖关系达到高官厚禄的目的。在追求特权过程中，公务员忘记了手中掌握的公权力是为人民服务的，在追逐攀爬中，是特权等级化激励了公务员晋升的精神，官员与民众的距离也就越来越远。官员成为上级官员的仆人，为上级官员服务，而非人民的仆人。特权的等级化使官员迷失自我，这个行政系统面对群众问题时装聋作哑，严重与群众脱离，失去执政的基石。

第五，潜规则。当寻租行为、公共权力异化、以权力干预司法审判、特权等级化在行政系统成为一种司空见惯、熟视无睹的常态，并长此以往，毫无避讳时，那些违背法律的行为和规则固化成潜规则。这种潜规则形成了一种“隐形特权”，具体的表现在：①公款消费无度化：公款用于修建豪华办公楼、旅游、吃喝或支付个人待客、交通、通讯乃至健身、按摩等费用；在福利、医疗、住房、用车等多方面的个人生活项目上享受额外照顾等等。②代际继承。[4]领导干部依靠既得的权力和地位，掌握着丰富的政治资本和组织资本，通过这些资本与社会其他资本进行交换，从而为后代子女在教育、就业、经商、从政等方面享有更多的机会和优势。④行政扭曲。隐形特权造就了许多行政惯例，如“对人不对事”“熟人不好办事”、“上有政策，下有对策”、“家长制、一言堂”，“平衡关系”、“带病提拔”等等。这些惯例扭曲了行政决策的本来意义，从而使公权力进入私人或者小集团的囊中，使行政执行偏离正道。

二、法外特权的防治

法外特权的产生根本在于权力本身的诱惑。一个偏僻部门的底层官员被赋予微小的公共权利时，权力同责任对等，责任同任务对等，完成任务与配备的资源对等，微小的权力对应微少的资源。被授予微小权力的官员为完成任务支配资源的权利也是微小的。但是，随着职位的晋升或变更，权力增长变化，可能调配资源的权利扩张了，较大权力带来较大的资源利益诱惑。这种诱惑在外界的怂恿下，鼓动着官员违背道德和法律，满足个人或集团理性最大化的需求，形成了专属个人或集团的法外势力范围。权力本身是法外特权产生的内因。权力如果仅仅执行在纯粹的官僚制中，服从上级决策，依照规章办事，在封闭的体系中循规蹈矩，并不会产生法外特权，但是，官僚系统总是在和外界进行着交换，它的封闭性恰恰造成了官员法外特权的可能性，外界环境通过物质、金钱、情感关系等方式创造条件进入封闭严格的官僚体系中，创造外部条件为权力运动法外资源。故而，法外特权是在权力和外界诱因的相互作用下产生。

因此，祛除法外特权，需围绕着权力使用问题，从对特权的制约、规范、监督和对特权行为的惩罚出发，防治法外特权的危害。

第一，建立权力制约机制。消除特权的权力制约机制不同于西方的三权分立，这里的权力制约机制包含了四个内容：以权力制约权力、以道德制约权力、以权利制约权力[5]、舆论制约权力。以权力制约权力就是建立一种内部的合理分权机制。领导干部权力过分集中，容易产生特权和腐败。分权制约就要让权力的公共服务性回归本位，通过分事分权、分岗设权、分级授权、防止权力越位、缺位、错位，上级、下级、平级之间互相监督，从而把法外特权消除在权力制约中；以道德制约权力，其实是从主观上深入开展学习，学习依法执政，执政为民的根本思想，通过主观改造转化为大众行为，以大众行为的客观性塑造执法精神，由主观道德到客观伦理来约束特权出现；以权利制约权力是指政府之外的民众都有权利对公务员的行为进行批评、揭发、举报，并对公共权力侵害公民的行为进行依法地抗拒，用合法权利制约特权；用舆论制约权力，使权力犹如玻璃缸中的金鱼，时刻被大众媒体关注，只要权力的行使被透明化，大众能够通过媒体知晓权力运作的情况，法外特权就难以产生。

第二，规范权力运用。首先要科学限权，明确权力的界限，即职位或岗位的权限，通过建立健全决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的机制防止公权力变为法外特权；[6]其次适度放权，为防止公共权力部门化、部门权力利益化，要深化行政管理体制改革，限制政府部门对市场的干预，减少对项目建设的审批程序，将市场能够解决和提供的公共物品与服务，交给市场完成。这样，就能够避免政府部门或领导干部个人通过法外特权干预市场。最后公开晒权，法外特权置于阳光下之后，其腐朽的特征就会暴露，对社会的危害就会一目了然。因此，要建立透明的行政体系，公开政府部门的政务的同时，还要对公务员个人的财产收入情况进行适度公开，用阳光的力量祛除特权病菌。

第三，建立开放式监督机制。经济发展需要开放、政治制度需要开放，对于法外特权的监督也要开放，这种开放是采取多元渠道多功能的方式对特权进行监督。针对法外特权的隐蔽性，仅仅依赖政府监督是有限的，依赖政府和社会监督也是有限的，因此，要建立广泛的群众基础，让政府、企业、第三部门、公民个人、民间组织、大众媒体、互联网等共同参与对法外特权的监督，吸收一切能够制约法外特权的力量，形成多中心的方式，采取多中心开放式监督机制，让特权无所遁形。

第四，加大惩处力度。法外特权脱离了法律的管束，甚至企图用特权力量将法外行为纳入合法体系中，之所以如此，因为法律对特权的威慑力减弱了，惩处不严是法外特权思想和现象存在的症结。特权游离于法度之外，有的暂时缺乏具体的定性定量标准，使得法外特权无所顾忌；有的即使受到惩处，但是由于处罚力度较弱，让搞法外特权的人心存侥幸，怙恶不悛。所以，要以法律为准则，明确法外特权的界限，对于越界者决不能姑息养奸，需用法律的权威和神圣涤荡法外特权造成的乌烟瘴气，腐朽堕落，以使公共权力回归本位，真正为民所用。

三、结语

把权力关进笼子，其实质就是消除法外特权，构建笼子主体结构就是法律。只有把特权限制在法律的范围内，对一切法外特权进行严厉惩处，才能真正维护法律权威，使民众信服法律的作用。一个良好的法治社会，人性的善的一面将会被发掘，对社会进步起到积极的作用，而人性恶的一面将会被遏制，甚至被改造，向着有利于社会和谐的方向发展。法外特权是人性恶一面的体现，所以必须将其关进笼子。祛除法外特权，公共权力在法制的轨道上运行，才能预防腐败，提高行政效率，实现公共利益，促进社会的进步。

参考文献：

[1]（法）西耶斯.论特权 第三等级是什么？[M].北京：商务印书馆，1990.

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[3]李守庸，彭敬文.特权论纲[J].武汉大学学报（社会科学版），2001（11）.

[4]谭建.论领导干部特权现象的表现及防治[J].理论学刊，2008（7）.

[5]侯建.三种权力制约机制及其比较[J].复旦学报（社会科学版），2001（3）.

[6]王宏安.反特权从实现“三个公平”入手[N].中国纪检监察报，2013-5-4.

作者简介：王志刚（1978-），男，河北正定人，硕士，重庆文理学院教师，主要研究方向为公共政策、政府管理。

（责任编辑：李直）