关于上海市科研经费管理改革的亮点分析

王笑肖

【摘 要】为了更加合理有效地管理上海财政科技投入，配合国家做好“十二五”期间科研经费管理改革，提高科研经费的使用效益，更好地实施十八大提出的创新驱动转型发展战略，上海市财政局与上海市科委共同制订了《上海市科研计划专项经费管理办法》。从2003的课题制管理办法到2013年的专项经费管理办法，进一步明确了科研经费在预算、执行、验收各环节的操作规范，强调了法人责任，并且大胆创新增加了科研单位的预算调整权限，具有重大意义。

【关键词】科研；经费；创新；调整

一、问题提出

在社会舆论越来越关注科研经费的今天，如何规范使用财政资金，最大限度发挥财政经费的作用，推动科技事业发展，不断是政府部门关注的问题，也是科技工作人员和广大纳税人关注的焦点。如何用好钱，把有限的经费花在刀刃上，更要出成果，推动我国的科技事业发展，是一个需要我们去认真探索的问题。

2003年科委推出了课题制管理办法，在一定程度在规范了科研经费的在课题上的使用，利用课题预算、中期检查、财务验收等环节，设置了劳务费、设备费、材料费、会议费、差旅费、管理费六大科目，使广大科技工作者在课题申请及执行过程中有章可循，有法可依。但是经过近10年的实践，课题制管理办法中的种种矛盾日益凸显。主要集中在以下两个方面：

1.劳务费比例限制。原办法中的劳务费比例为课题财政经费的的20%，虽然相比国家的科研项目“零劳务费”的做法已经是一个重大的突破，但是结合上海的实际情况，人力资源成本极高，特别是科技人才几乎是科研过程中最重要的资源，仍然有许多科研单位反映20%的劳务费远不够课题组的开支。

2.预算调整报批繁琐。原办法中规定的除了有比例限制的劳务费、管理费不得调增以外，其他所有科目的调整超过10%的，都要经过科委的批准后才能认可。由于科研项目的不确定性，预算往往很难估计准确，特别涉及到实验室项目，实验几次才能成功更是无法估算，由此所耗费的材料也很难在预算中做到准确的计算。科研设备的更新换代也非常快，在课题执行过程中根据实际情况更换设备型号也是合理的需求，但是较为繁琐和频繁的报批手续往往成为了课题组预算执行中的难题。

二、理论模型

渐进决策模型是由林德布洛姆提出的，该模型把公共政策看作是一个政治过程，在这个过程中，自利的决策者的讨价还价和妥协起着主导的作用，最终达到的决策在实践中便具有十分的可行性。

渐进决策模式强调了连续性，把一系列的决策看成一个整体，通过一点一滴的变化，最终达到改革的真正目的。在保持改革步伐的同时，起到了稳定社会的作用，避免大手笔改革造成的动荡。从马克思主义观点来看，渐进决策实际也是一个从量变到质变过程的佐证，逐步实现质的飞跃。此外，更是理论联系实际，不断与时俱进的良好运用。

渐进决策模型可以分为简单渐进分析、断续渐进分析、策略分析。简单渐进分析指对与现状有差距的各种可供选择的政策方案，择其一而予以简化和重点性的策略研究。这种分析只能构成复杂的策略分析的组成部分，其结果必然造成“渐进政治”，即那种在实际的政治行为中只做局部的或点滴调整的政治。断续渐进分析指每一项政策制定之前，在社会上已达成基本的共识，政策制定只能根据情况变化所产生的边际差距，在有限的可行性方案中，分析其后果，并重新检查资料，片断性地、连续地和修补性地调适目标。策略分析指针对复杂问题，直接经过深思熟虑后选择策略，它实际上是简化了的科学分析方法，是由简单的渐进发展而来的，它将断续渐进方法纳入自身之中，将它作为一种主要方法。此外，在林德布洛姆看来，试错法、计算决策法、突破瓶颈法等也是策略分析常用的方法。

三、展开分析与论证

在科研经费管理改革的这十年中，科研人员反应的突出矛盾在这次新的经费管理办法中有亮眼的突破，这正是渐进决策模型的体现。在保持大方向和基本框架不变的前提下，部分解决原来的不合理处，结合积累的实践经验，提出新的管理方式，既避免了大范围变动可能会引起的不确定性，又能不断完善管理体系，达到经费监管的真正目的。

1.针对科研单位认为劳务费不足的诉求，新办法修订中除保持上海特色的劳务费外，还跟国家政策接轨，在间接费中增加了5%的绩效支出，科研承担单位可以据此落实科研人员激励政策，制定绩效发放管理办法，规范使用好绩效支出，调动科研人员积极性，充分体现科技工作者的劳动价值。

2.新的管理办法修订的另外一个重要原则就是进一步提高承担单位经费使用的自主权。在十二条第二款中指出：“项目（课题）总预算不变，调整直接费用中除设备费外的其他科目预算，项目（课题）责任人根据实施过程中科研活动的实际需要提出申请，由承担单位法定代表人或其授权的相关负责人负责审批，市科委在项目验收时予以确认。直接费用中的差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费和间接费用预算不予调增，如需调减可按上述程序调剂用于项目（课题）其他方面支出。”这一变化直接赋予了科研单位在一定范围内调整预算的权力，强调法人责任制的前提下，让课题组能更加灵活地按照课题进展的实际情况来调整预算开支，让每一分钱都用在刀刃上，发挥出最大的作用。

新办法中以上两点的显著变化，赋予了科研承担单位和科研人员更大的自主权，为科研工作营造更加宽松的政策环境，这对于广大科研工作者来说是利好的消息。相关主管部门逐步创新突破的做法也完全符合渐进决策模型的渐变调试、稳中求变的原则。改革不可能一步到位，只能是在结合现状的基础上，不断发现问题解决问题，不断修正我们的制度体系，循序渐进地达成最终的改革目标。

科研经费改革的后续还有很多事情可以做，比如：

1.完善一个体系：完善科研专项经费管理体系

（1）形成专项经费管理制度框架。围绕“事前评估、事中检查、事后监督”的总体思路，按照继承、发展、创新、完善的原则和要求，基本形成符合科研计划经费使用特点和规律的、多层次的科研经费管理制度体系基本框架，为后续经费管理和监管工作提供制度支撑。endprint

（2）探索专项经费的分类管理模式。科技创新任务来源既有科学技术自身发展的需求，也有产业结构调整和转型升级的需求，还有社会民生可持续发展的需求；科技创新覆盖创新全链条，包括基础研究、应用开发、技术创新、产业化和商业模式创新等创新活动各个环节，创新主体不仅是高校、科研院所，还有企业、园区和中介服务机构，不仅仅是科学家，还有各类企业家和各类科技服务人才；科技创新任务要具体落实到项目、基地、人才和政策、环境等方面。创新任务不同，专项经费的使用需求也不尽相同。

（3）加强宣传培训工作。组建专业化的师资队伍，统一培训材料，统一解释口径，在全市范围内分片开展宣传培训工作，力争实现在研项目全覆盖，让科研单位和广大科研人员熟悉政策，理解政策，更好地执行政策。同时，要加强对项目管理人员、经费管理专家、社会审计机构的宣传培训。对于新立项的，尤其是首次承担科委科研计划项目（课题）的负责人，各单位都应当组织对其进行专门的经费管理培训。

（4）完善科研信用管理制度。建立覆盖项目申请、评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录制度，探索对各类参与主体进行信用评级，按信用评级对项目（课题）承担单位分类管理，对信用高的单位让其更多发挥自我管理的作用，对信用低的单位加强外部监督。探索建立“黑名单”制度，将严重不良信用记录者记入黑名单，阶段性或永久性取消其科研专项经费资助项目的申请资格或参与项目管理的资格。

2.探索一种方式：探索项目专项资金后补助管理方式

为进一步推动科技和经济结合，充分发挥财政科技经费的引导作用，激发企业参与科技创新的积极性，加快建立以企业为主体的技术创新体系，财政部于11月接连发布了《国家科技计划及专项资金后补助管理规定》（财教[2013]433号）、《民口科技重大专项后补助项目（课题）资金管理办法》（财教[2013]443号），在科技部归口管理的国家科技计划及专项和国家科技重大专项中实施后补助的资助方式。上海也可以根据科技创新工作开展的实际需要，加快研究制定符合上海科技创新实际的后补助项目管理模式。

四、结论

所有的科技工作者都要珍惜眼下这良好的发展环境，对科技心存敬畏，对人民的爱护和尊重心存敬畏，对纳税人的劳动奉献心存敬畏，为早日建成创新型城市努力奋斗，让科技更好的为人民服务。这次的经费管理改革也是日趋完善的科研经费管理体系中的重要一步，具有重大的意义。

参考文献：

[1] 程娟娟.渐进决策理论对我国社会发展与改革的启示.青年与社会（下），2013年第3期

[2] 胡仙丹.渐进决策理论：借鉴、反思及审视.集体经济，2011年3月endprint