加快推进安徽城乡一体化统筹发展对策研究

【摘 要】工业化、城镇化、农业现代化是安徽实施“三化强省”的重要战略，自改革开放以来，安徽就如何加快城镇化，推进城乡科学统筹发展，进行了一系列阶段的改革探索与实践，取得了一定的成绩，尤其“十一五”以来，安徽城镇化步伐加快，小城镇发展成为推进安徽城镇化，促进城乡一体化发展的重要途径。成功的经验给我们带来很多的启发，存在的问题也给人们产生很多思考。关键在于人们在今后的工作中如何进一步克服制约安徽小城镇发展的不利因素进一步加快建设小城镇推进城乡一体化发展。

【关键词】小城镇；城乡统筹；一体化；安徽

积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化的质量。通过城镇化发展，拉动经济社会发展，最终实现全面建成小康社会的目标。近年来安徽始终把加速推进小城镇建设与加快城乡一体化发展放在重要位置，取得了显著成效。

一 、安徽省城镇化发展现状

1.安徽省小城镇建设持续发展

安徽省地域分布因长江、淮河穿省而过，大自然将安徽分割为皖南、皖中、皖北三大区域，城镇类型、产业发展具有浓郁的区域特色，全省地理环境复杂多样，有广阔的淮北平原、贫瘠的皖西大别山区、富饶的长江沿岸和风光秀丽的江南丘陵。小城镇在安徽农村发展也可分为城关镇、建制镇（中心镇）、集镇三层次。建制镇从1984年的152个发展到2013年末全省正式建设行政镇916个，户籍人口超过10万人的镇已达48个，20万人口以上的镇2个。2013年全省小城镇年平均财政收入超3000万元，其中超1亿元的镇34个，超2亿元的镇2个，超3亿元的镇2个，最高的的镇年平均财政收入超过8亿元。进入“十二五”，安徽省通过选择相关市县试点深化农村改革，结合县域经济发展，实施民生工程，开展新农村建设以及小城镇发展改革试点，采取政策支持、项目引导、优化发展环境、打造载体平台等一系列措施，中心城市带动作用显著提升，试点镇的基础设施配套水平、城镇功能承载能力、镇容镇貌管理措施和综合经济实力、社会事业发展等方面有了很大飞跃，集聚功能和辐射与带动农村发展能力不断增强。全省城镇化率由2010年43.2%提升到2013年47.86%。

2.安徽省城镇化建设发展格局特征凸显

经过改革开放三十多年的城镇化和小城镇建设发展不断探索，安徽基本实现了“一圈一带一群”的省域城镇化格局。合肥省会经济圈联动发展成效凸出，在全省的经济总量占比与首位度明显提高，对周边地区的辐射带动能力不断增强，成为成为全省经济发展的“龙头老大”；皖江城市带城镇化率持续提高，芜湖市加速建设现代化滨江城市；皖北城市群加快溶入“中原经济圈”；淮南、淮北、马鞍山、铜陵等资源型城市转型步伐加快，逐步成为新型综合性城市。黄山市以建设国际旅游文化示范区为载体，成为著名的风景旅游城市和世界级旅游目的地。到2013年末，全省城镇人口100万以上的城市已达4个，50万至100万人口的城市有5个，成为安徽崛起的脊梁。

3.城镇化建设促进了安徽城乡一体化协调发展

近年来安徽加快城镇化进程，充分发挥比较优势，统筹区域发展，促进了安徽城乡区域一体化协调发展。

城镇化进程加快推进。适时实施巢湖行政区划调整，合肥、芜湖、马鞍山等中心城市集聚发展能力得到大幅提升，合肥经济首位度达24%、经济总量在全国省会城市位次提升至第15位。合淮同城化、芜马同城化、铜池一体化加快推进，城市轨道交通和快速路网建设快速发展，城市综合承载力明显增强。

皖江加快建设，促进区域特色发展。推进皖江示范区建设，加快承接产业转移步伐，江南、江北集中区建设扎实推进，开发园区加快转型升级，皖江示范区国家级开发区达12家。皖北振兴发展提速。开展合肥、芜湖、马鞍山等市县与皖北三市六县结对合作，谋划建设阜阳合肥、亳州芜湖、宿州马鞍山现代产业园区，皖北地区发展活力和动力增强。皖南皖西加快发展。省委省政府出台促进大别山革命老区发展20条扶持政策，开展黄山市国家服务业综合改革试点，加快皖南国际旅游文化示范区建设，促进皖南和大别山区科学发展。合肥经济圈一体化发展加快。高层对接，经济圈会商机制日臻完善。在轨道交通、区号统一、直购电和引大别山优质水源等方面的交流合作，开展新区划范围内的总体规划修编工作，城市互动融合发展态势逐渐形成。

全省城镇化进程加快推进，城乡一体化水平不断提高。截止到2013年末城镇参加基本养老保险人数811.3万人，城乡居民养老保险参保人数3308.7万人，城镇基本医疗保险参保1665.9万人，新型农村合作医疗参合率98.7%，到2013年末78.2万城市居民享受政府最低生活保障，216.1万农村居民享受政府最低生活保障，43.6万农村五保户享受政府供养。全年救助城市医疗困难群众49.9万人次，救助农村医疗困难群众266.8万人次。

社会保障体系日益健全。扩大社会保障覆盖面，城乡居民养老保险试点县（市、区）达到67个。推进保障房建设，开工建设各类保障性住房42.9万套。全民基本医保制度建设全面推进，参保（合）率稳定在95%以上，保障水平不断提高。实施11项免费基本公共卫生服务项目，完成了农村卫生服务体系民生工程。到2013年末全省有各类提供住宿的社会服务机构2465个，床位27.4万张，收养各类人员19.6万人。有各类社区服务设施5540个，其中社区服务中心1053个，社区服务站2578个。

二、安徽城镇化发展存在主要问题分析

尽管安徽把建设城镇化作为推动城乡一体化发展的重要位置，但是与发达省份比较仍存发展速度不快、后劲不足，在扩大农村消费、吸纳就业、积聚产业、支撑县域经济、辐射带动现代农业发展等方面有待强化；在谋求全省综合加快发展速度、拓展发展空间、增强辐射带动功能上，依然存在一些瓶颈的制约。

1.中心城市的辐射和带动力有待进一步增强

虽然区划调整后增强了合肥的首位度，但是合肥经济总量仅为南京的59.2%、武汉的53.8%，皖北地区还处于加快发展启动阶段，经济总量仅相当于江苏苏北地区的40.4%，发展的稳定性、可持续性有待提高；县城和中心镇建设与规划目标要求尚存差距。endprint

2.综合配套滞后，参与程度不够

尽管部分地区已逐步放开户籍限制，政府积极为进城务工经商及失地农民办理农转非，但由于农村养老等社会保障制度不健全，实践中农民并不买账，事实上已形成既占用城市用地，又不脱离农村，更不放弃农村住宅和耕地的城乡两栖居民，不仅给村庄整治增加了难度，而且也不利于稳定集聚城镇人口，加快城镇化进程。

3.建设投入不足，自主权限受限

随着城镇规模不断扩大，公共基础设施建设和社会事业发展投入压力增大，企业发展与工业项目配套对资金的需求也在不断加大。一方面乡镇自身经济实力不强，政府财力有限；另一方面，乡镇外部融资渠道不畅，融资平台缺乏，小城镇发展面临严重资金瓶颈。

4.创业资金缺乏，融资渠道不畅

返乡农民工虽然积累了一定的资金，但远远不能达到创办企业、生产经营的资本需求。尤其是农村金融服务组织缺乏，外部融资渠道狭窄，国有商业银行“嫌贫爱富”，很多地方的融资担保体系、乡村银行等金融服务组织仍处“真空”地带，更是大大制约了农民工返乡创业的发展。缺乏资金承接载体导致民间和社会资本投入小城镇建设动力不足。

5.土地约束偏紧，审批手续繁杂

建设用地指标少约束是城镇化发展中的共性问题。越是发展势头好的城镇，镇区规模扩大越快、企业入驻越多、人口聚集和改善居住条件的要求越迫切，建设与用地矛盾也越突出。具体表现在：用地规划更新较慢，城镇发展土地利用规划编修不适应城镇建设发展速度。现行土地政策对农村建设用地保护更加严格，用地审批手续繁杂、时间较长，城镇的发展征用土地更加困难，保护耕地与城镇建设矛盾更加突出。

6.产业开发不足，规模层次较低

主要表现在产业分散、规模偏小、层次较低。多数地方缺少经济社会发展规划，乡镇优势产业不集中，发展重点不突出，当地优势资源没有充分利用，缺少地方特色，工业产品或农业产品结构雷同，乡镇之间相互恶性竞争。

7.城乡差别明显，制约因素较多

一是就业制度“瓶颈”对农民工进城就业有所限制。二是劳资关系和权益保障上农民工处于弱势地位。拖欠克扣农民工工资现象时常发生、妇幼保健得不到与城市人口同等待遇、工伤事故处理标准不一致、子女教育仍存收取借读费和赞助费现象等。三是希望进城居住的农民工进城门槛高。财富向城市积聚，城乡差距不断扩大，无形中把他们的养老问题推给了农村。四是农民向市民转变受到多种因素制约。融入城市除经济因素外，文化因素也存在适应和再社会化问题，严重阻碍了农民向市民的顺利转变。

8.小城镇建设环境有待提升，政策效应弱化

外部环境，既存在国家的税收优惠、货币政策、土地利用、公益项目建设等支持促进小城镇发展的力度不够，也存在国家有限的扶持政策不集中、资金项目安排分散等问题。如相关部门在推进小城镇建设时各自确定一批“小城镇建设重点镇”、“建制镇”、“中心镇”、“产业集群镇”、“新农村示范镇”、“扩权强镇试点镇”等，项目名目繁多，支持主体不同，资金来源分散，建设重点和方向各异，不仅造成行政资源巨大浪费，也弱化了扶持政策的效应发挥。内部环境，除了小城镇自身经济实力弱、基础设施差等硬件不足外，政府行政审批项目多、手续繁，公共管理和服务不到位，社会事业发展滞后，治安环境、卫生条件差等也影响小城镇在吸引投资、吸纳就业、聚集产业、辐射带动等方面的能力。

三、加快安徽城乡一体化统筹发展对策分析

城乡一体化发展重点以工业化、城镇化、农业现代化为引擎，促进传统农民向新市民和新型农民转变、传统农业向都市型现代农业转变、传统村落向农村新社区转变，形成城乡互动、经济社会一体化发展新格局。

1.明确加快安徽小城镇建设发展目标优化城镇布局

根据安徽省制定“十二·五”经济社会发展规划要求，围绕加快推进新型城镇化进程，不断完善“一圈一带一群”的省域城镇空间格局，到2020年，全省城镇化率争取达到全国平均水平。

推进城乡一体化发展应按照主体功能区规划的总体要求，继续优化区域发展格局，在更大范围更高层次承接产业转移，提升皖江示范区建设水平；进一步加快皖北“四化”协调发展先行区建设，加强南北合作，加快推进现代产业园区合作共建；深化合肥经济圈一体化进程；促进皖南和大别山区“三位一体”发展。突出抓好合肥、芜湖、安庆、蚌埠、阜阳、黄山六个综合性区域中心城市建设与发展，按照中小城市标准，培育壮大一批县城和中心镇。

推进合肥经济圈统筹发展，促进沿江城市带城市组群发展，支持皖北城市群加快发展。扶持皖南山区及皖西大别山区以特色城镇化为核心，坚持环境优先、绿色发展。做大做强中心城市。按照各类城市的不同特点，分类指导，加快建设。因地制宜地发展特色产业，按照市政标准改造与完善基础设施，实施环境综合整治，加快综合改革，完善财政管理体制。选择基础条件好的特色镇开展小城市培育试点。

2.着力提升城镇综台承载能力推进城乡一体化发展

完善城镇功能分区，本着节约土地的原则，合理配置产业用地，规划建设各类开发区、产业集中示范园区和产业集群专业镇，科学引导产业向开发区、园区集中。统筹区域基础设施规划建设，避免重复建设等浪费现象。以城镇体系规划为指导，实现基础设施共建共享。实施小城镇管理综合治理，保障城乡供水安全。不断提升小城镇市政公用设施水平。统筹协调各类工程管线规划、建设和管理，加快形成城镇设施科学有序的管理体系。提升城市防灾减灾等设施建设水平，进一步加强污水处理设施和生活垃圾处理设施建设；提升城镇信息化管理水平。加强城镇公共服务体系建设，促进城乡基本公共服务均等化。

3.以产城一体化积极创新城镇化发展

积极创新城镇化发展，根据产业发展的需要，稳步推进行政区划改革。在城市组群建设、农业地区城镇化、生态化地区城镇化、中小城市发展等方面努力探索，形成自身发展特色，力争成为全国新型城镇化综合改革试点省，使安徽城乡居民享受到更多的城镇化发展红利。根据城镇化发展需要，统筹规划、积极稳妥的推进行政区划调整。积极围绕产业发展适度超前的规划发展需要，适当拓展中心城市发展空间，适时调整部分市中心城区区划设置，根据县、镇（乡）小城镇发展的实际加快社区建设改革。发挥土地政策促进作用，根据产业、经济发展的实际严格实施土地利用总体规划，加强土地利用计划管理，处理好城乡统筹发展的关系，相关指标适度向县级中等城市倾斜。建设城乡统一的建设用地市场，结合农村土地确权，探索建立农民向城镇转移宅基地合理退出机制。endprint

4.不断提高城镇文明水平，促进城镇绿色发展

统筹推进城乡一体化发展，必然会影响到人们的生产方式、生活方式变化，让广大人民群众尽快适应这样的变化，实现全面建成小康社会就需要政府不断通过深化改革、政策引导、管理创新、法制建设对人民群众宣传、引导与规制。引导经济发展方式以节能环保为目标，促进城镇紧凑集约发展。培养全民的保护生态环境意识，开展环境综合治理，保护城市周边湿地、森林生态系统，推动区域绿道、城市绿环建设。发扬徽文化的精髓，彰显安徽城镇文化特色。结合文化禀赋特征，提高城乡规划和设计水平，做到建筑风貌与自然环境、文化传统相协调。保护和开发利用好历史文化与自然遗产，加强风景名胜区资源、红色资源的保护管理。推进城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，促进城乡一体化发展。大力开展村庄整治，促进全省万村居住环境逐步改善，提升安徽城乡人民群众的幸福感。

5.统筹城市（小城镇）协调发展，克服“大城市病”

快速的城市化，需要克服非匹配、非规整、非公平、非集约、非成熟等外部性弊端——“城市病”。“城市病”的集中表现为人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等，不仅会加剧城市负担、制约城市化发展以及引发市民身心疾病等而且会引起城市发展速度放缓，大量财富流失，无形中浪费了资源，不利于城市的健康持续发展。

加快安徽城市、小城镇和城乡一体化统筹协调发展是解决“城市病”的良方，更是科学的发展方向。一是科学制定城乡一体化发展规划，二是加强配套的基础设施建设，三是调整城乡产业、生活空间布局，四是完善城乡就业机制。为加快城镇化步伐，解决大城市人口膨胀与城市规模的矛盾，必须从建立城乡产业与生活功能入手，着力引导人口有序转移、合理布局，在转变经济发展方式等方面做出进一步的努力。

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[6]安徽省人民政府关于印发安徽省“十二五”城镇化发展规划的通知（皖政〔2012〕27号）

作者简介：

张彪（1969-），男，安徽寿县人，经济学研究生，副教授，研究方向：经济管理。endprint