推广PPP模式的重点领域、问题及对策

綦鲁明　许琳

目前，政府与社会资本合作（PPP）模式作为破解地方债务、扭转经济下行趋势的重要抓手，受到了社会各界广泛关注。

一、PPP重点领域

（一）2015年我国地方政府融资需求测算

展望2015年，制造业投资仍面临继续去产能问题；地产投资增速将不会太高；基础设施仍将是2015年政策主要着力点。2014年基础设施建设投资达112174亿元，若2015年基础设施投资增速按20%测算，2015年基础设施投资规模将达到134608亿元。

基础设施属公共品，其建设很大部分资金由地方政府融资提供。随着2015年《中华人民共和国预算法》（2014）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）将全面实施，地方政府融资逐渐受限。近三年来，地方政府总的融资需求与当年基建投资之比约为20%—30%。若以2015年新增地方政府融资需求与当年基建之比为20%测算，2015年地方政府新增融资需求为26921.7亿元。

（二）PPP重点领域分析

具体地，从水利工程看，目前，我国公共水利设施仍主要依靠财政投入。国家公共财政资金更好地结合社会资本共同解决水利问题，是未来发展的正确方向。据财政部统计，2011—2013年，全国财政水利资金从3619亿元增加到5099亿元，年均增长19%，3年累计投入13261亿元，占同期全国财政支出的3%。尽管近几年水利工程投入有较快增长，但仍存较大缺口。国务院提出集中力量有序推进172项全局性、战略性节水供水重大水利工程，水利部初步测算工程概算总投资1.7万亿元，其中预计中央投入9200亿元，剩余7800亿元的任务则要由地方政府想办法承担。根据国务院水利发展“十二五”中长期规划以及其他相关专项规划测算，2011—2020年全国水利年均需4000亿元投资。

从高速铁路建设看，近几年是我国高速铁路快速发展的时期。2014年下半年，国家发展改革委密集批复多个铁路项目，投资总额达6974亿元，其中高铁投资额2151亿元，动车购置费85.4亿元。按照现在高铁在建和规划情况，“十三五”期间新增高铁通车总里程达6318公里，投资总额达8592亿元，平均每年有1700亿元左右的资金缺口。

从地铁投资看，根据国家发展改革委数据，到2015年我国轨道交通运营里程将达3000多公里，“十三五”期间还要增加3000公里。2014年我国城市轨道交通投资将达到2200亿元，比2013年增加400亿元。预计2014—2020年，中国新建地铁线路需要2.0—2.5万亿元的投资，年均3000—4000亿元。

从城市地下管网看，2014年6月3日，国务院下发《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》指出，力争用5年时间完成城市地下老旧管网改造，用10年左右时间建成较为完善的城市地下管线体系。未来十年，地下管网体系建设将进入黄金发展期。按照《全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及2020年远景目标》，“十二五”期间，管网改造投资835亿元；新建管网投资1843亿元，累计2678亿元，年均535.6亿元。根据《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，“十二五”期间，完善和新建管网投资2443亿元，年均488.6亿元。地下管网中仅供水和污水处理管网两项年均投资就达1024.2亿元。同时，随着地下管网智慧化成为一个大趋势，地下管网智慧化将大大提高地下管网投资需求。

从养老事业看，目前，我国人口老龄化日趋加快，2015年，我国60岁以上的老年人将增加到2.21亿。2013年底，中国共有各类养老服务机构42475个，床位数493.7万张，老龄人口每千人平均床位数量仅有20张。发达国家的养老服务机构每千人拥有的床位数在50-70张。比较而言，我国养老服务现状很难适应老龄人口快速增多的形势。除了养老服务机构，养老地产（住宅）、养老旅游度假区、教育培训机构（老年大学）、老年用品开发等都是养老事业的内容。从需求规模看，来自国家老龄委的数据显示，2010年中国老年人的消费需求已超过1万亿元，2020年，我国老年人市场消费的年需求将达到2万亿元。从养老产业供给看，目前，仅有1000亿元左右的实际供给。随着中央政府对养老事业的重视，养老产业每年都有上千亿元投资缺口。

二、推进PPP过程中存在的问题

（一）缺乏相关法规保障

PPP模式是基于政府和社会资本所签订的合同开展的，是以双方的契约精神为基础的。一般说来，PPP项目期限较长，回报低。为了保证双方承担相应责任，获得应有收益，确保合同履行，应当有相应的法规体系予以支撑。我国当前缺乏一套针对PPP的完整的法律法规体系，现有的《国务院关于创新重点领域投融资机制社会投资的指导意见》、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等都是国务院及国家部委层面的文件，是对PPP模式的原则性、指导性安排，法律效力不高。PPP模式运行中涉及政府、社会资本、第三方咨询机构、金融机构、社会公众等多方利益的系统工程，如果没有强有力的法律法规，各方利益将很难得到有力保障，社会资本更会望而却步。虽然国家发展改革委已经启动PPP领域的基本法——《基础设施和公用事业特许经营法》起草工作，但由于仍存在较多争议，迟迟没有推出。

（二）相关部门间协调仍难达成一致

政府与社会资本合作必然涉及政府层面的各个职能部门。当前，PPP模式的主管部门主要是国家发展改革委和财政部，虽然两部门对PPP的理解大致相同，但在具体实践过程中，国家发展改革委与财政部对推动PPP模式的制度安排如项目运作方式、项目实施机构、采购依据、采购方式、储备方式等方面有所不同，项目操作流程安排也有差别。目前，PPP运行缺乏统一监管部门。

（三）政府与社会资本的地位不平等

政府与社会资本是PPP模式的两大主体。只有两主体地位平等，权责相称，才能建立良好的合作伙伴关系。但是，长期以来，我国政府在通过投资推动国民经济高速增长的实践中，占据了强势的地位，形成了政府主导投资的观念。到目前，这种观念仍根深蒂固地存在于各级政府官员的头脑中，这将严重阻碍PPP模式的顺利运行。前些年我国PPP多以“建设—运营—转让”（BOT）、“建设—移交”（BT）项目为主，政府在项目中是强势一方，双方地位不平等容易出现问题。

三、推进PPP模式的建议

（一）建立PPP模式部级联席会议制度

当前推进PPP模式，首先需要转变政府观念，按照契约精神，尽快完成建立政府与社会资本合作关系制度、财政资金参与制度、项目推荐与遴选、合同实施监管等一系列工作，建议国务院建立包括国家发展改革委、财政部、国资委、审计局等部门在内的部级联席会议制度，抽调专人负责，尽快形成“我国实施政府与社会资本合作伙伴项目特别计划”。

（二）有效发挥政府调控管理作用

首先，为了更好地引导私营部门参与城镇公共设施建设，国家需出台一系列优惠政策，从财政、税收、金融、土地等多方面为私营部门参与PPP项目给予政策扶持，增加PPP项目吸引力。发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。其次，PPP项目涉及利益实体多，时间跨度大，没有严格的管理贯穿始终是难以奏效的。对PPP项目，要从横向管理（合同管理、绩效监控和关系管理）和纵向管理（招标筹备期、工程建设期、项目运营期和项目交割期）两个维度加强管理。

（三）以新型城镇化为依托，重点选择几大领域突破

新型城镇化是新时期我国提出的重大发展战略。从我国实际情况看，农村公共产品与服务及新农村基础设施建设，学前教育、高等教育、职业教育领域，保障性住房建设，城镇化连片开发，灾后重建，基础设施建设，公立医院改革，现代养老，环境保护等九大领域是我国需要以PPP模式重点突破的领域。

（四）在京津冀、长江经济带和珠江三角洲等重点地区，选择轨道交通、电力、健康环保服务等一批试点示范项目

基础设施和混合公共服务是实施PPP模式的主要领域，通过重点地区和重点项目实施，可以不断完善PPP模式各项规则。通过公开试点示范，可以消除社会资本的顾虑，并对国际低成本资金形成吸引。

（五）完善PPP模式法律法规制度

应关注并明确在公私合作主体之间的平等权利、政府监管、社会监督等三个层次的法律关系。其中，应在法律上界定投资者仅是投入资本，合作项目由特殊目的公司进行专业化管理。应立法确立社会公众作为群体消费者，积极参与项目立项、项目期中评估和项目决算等各个环节，保证绝大多数人选择委托专业机构参与项目监督。

（綦鲁明，1979年生，山东青岛人，中国国际经济交流中心副研究员。研究方向：国民经济。许琳，1980年生，山东青岛人，中国社会科学院城市发展与环境研究所博士后。研究方向：环境经济学、环境行政法学）