城市边缘区土地资源价格评估风险预控

周莹莹等

【摘 要】 城市边缘区处于城市与农村地区过渡地带，其地价具有复杂性。城市边缘区土地估价过程中面临诸多风险因素，文章详细分析了其中的主要风险因素，如土地估价机构委托风险、土地估价人员执业素质风险及评估方法的选取和参数确定风险等。在此基础上，进一步构建了城市边缘区土地估价的风险预控系统，并阐释了该系统的施行机制，提出了相应的风险防范对策，以期减小评估误差，提升城市边缘区土地资源价格评估的准确性。

【关键词】 城市边缘区； 土地资源； 价格评估

中图分类号：F714.1 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）09-0062-05

土地资源是一种稀缺性资源与财产，城市边缘区处于城市与农村的过渡地带，受城市与农村的双重影响，其土地价格具有复杂性及动态性。城市边缘区是城市快速扩张的重点区域，同时也是土地交易频繁、土地价格表现形式多样化的特殊地带。近年来，在建设用地扩张和经济利益等因素的驱动下，为避免开发城市内部土地带来的高成本，城市边缘区土地相对于城市内部土地具有良好的生态环境、较低廉的土地价格，引起了土地需求者的广泛关注。我国国土资源部已颁布《农用地估价规程》、《农用地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》、《城镇土地分等定级规程》等，使农村土地和城镇土地的定级估价有了规范、系统的技术依据，然而如何准确地评估城市边缘区土地的价格以及防范评估过程中的风险，仍是普遍关注的问题。

伴随经济的快速发展和人口持续增长，城市因其自身发展需要不断向外扩张。近年来我国城市建设用地和征地面积基本呈现逐年增加态势，具体如表1所示。从2005年以来征地面积年均增幅10%左右，2012年较2011年约增长17.36%。城市边缘区处于城市建成区和农村地区之间渐变融合的地域，是城市扩张的首要区域，城市边缘区土地开发利用活动异常活跃，因而必然涉及到对土地交易具有重要影响的土地价格评估问题。然而，如何判断及筛选影响城市边缘区土地资源价格的因素，以及选取何种土地资源价格评估方法，以力求准确地进行城市边缘区土地资源价格的评估，并有效地防范与控制评估过程中面临的风险状况，减小评估误差，以及如何构建城市边缘区土地资源价格评估的风险预控系统等问题值得深入探讨。

国家统计局公布的数据显示，我国2011—2013年三年的城镇化率分别达到了51.27%、52.57%、53.73%。据中经网产业数据库中房地产数据显示，2005年、2006年全国房地产开发中土地购置面积分别为38 209.86万平方米、36 791.02万平方米，2007年增至40 609.18万平方米，2008年、2009年呈现下降态势，土地购置面积分别为36 785.37万平方米、31 906.08万平方米，2010年、2011年分别升至40 969.53万平方米、40 972.95万平方米，2012年、2013年全国房地产开发中土地购置面积分别为35 666.8万平方米、38 814.38万平方米。可以看出随着城镇化进程的不断加快，土地市场活跃程度亦逐渐增强，在这一过程中进行城市边缘区土地价格评估风险研究，具有重要的理论与实践意义。本文在分析土地估价作用及其具体评估过程中风险因素的基础上，构建城市边缘区土地资源价格评估的风险预控系统，提出有针对性的风险防范措施，以提升地价评估的准确性、减少评估误差。

一、土地资源价格评估的主要作用

目前我国共有40 000多名土地估价师，约20 000名执业土地估价师在全国3 000余家土地估价机构执业，随着社会发展和城镇化进程不断加快，土地估价行业的服务领域将更广，发挥的作用也会更大。伴随经济的不断发展，土地交易逐渐频繁，而进行土地资源估价，具有以下方面作用：

第一，满足在经济秩序逐步建立过程中对地价具体状况的鉴证，主要包括土地资源的经济责任确定、土地资源利益关系界定及对土地资源价格争议的协调等。此外，在确定土地资源税收时，亦需对土地资源价格进行评估。土地资源价格评估制度是经济社会信用机制的重要组成部分，其实质是诚信机制。估价制度的最初产生，源于对资产价格认定过程中的不信任假说。在市场机制运行的过程中，利益主体各方需要了解资产的价格状况。然而，由于信息不对称及缺乏专业知识等原因，利益主体很难真实地掌握资产的实际价格状况。在此情况下，估价方介入，以过硬的专业知识和估价经验，并以诚信为基础，客观公正地对土地资源价格进行评估，从专业的角度将资产价格信息披露给利益主体，进而为国家政府、土地交易市场的利益主体、公众等提供土地资源价格的参考依据。

第二，土地资源价格评估可以满足社会对区域性土地市场价格水平及土地资源价格潜在变化趋势的了解等。土地估价作为一个行业，土地资源价格评估的作用之一是协助公众，为其提供地价格方面的指引。公众有时需要了解土地资源的价格状况，往往寻求专业的评估人员进行正式估价。政府服务公众时，亦有进行土地估价的责任和需求，例如建立地价公共信息发布制度，解决市场信息的不对称问题、增强信息透明度，建立土地市场有序的竞争机制，均需要对土地资源价格进行评估。正式的土地资源估价服务一般通过正式委托相关专业评估机构、评估人员进行。具体估价过程中，需要土地估价师在系统收集和分析相关数据的基础上，对土地资源价格进行评估，并进一步形成土地估价报告，以利于委托方了解土地资源的价格状况。

第三，土地资源价格评估有利于完善土地市场管理。土地管理中一项非常重要的内容是进行土地市场的管理，而其中土地价格管理是土地市场管理的核心。土地价格随着市场因素的变动而波动程度较大时，土地投机行为极易发生，因此，需要以专业的评估机构和评估人员评估的具有代表性的地块价格，作为防范地价波动较大时投机行为恶化的依据，以控制地价水平。目前我国城镇国有土地的配置方式有国有土地租赁、行政划拨、授权经营、土地出让、作价入股等多种形式，土地资源的市场配置范围逐渐扩大。然而，土地资源的量化是市场配置的基础，土地估价是土地资源量化的基本手段。此外，土地使用税、土地增值税等土地税的征收，以及进行土地抵押、发行土地债券等土地融资手段的实施，均需要以土地资源价格的评估量化为基础。因而，对土地资源价格的合理、客观、公正的评估，有利于有效控制土地价格的过度波动、防范土地交易的投机行为，可以作为土地税征收和土地融资的参考依据，为完善土地市场的发展起到重要的作用。

二、城市边缘区土地价格评估中面临的主要风险因素

关于城市边缘区土地资源的价格特点，学者们进行了相关探讨。高中贵等（2002）、李强等（2003）、吕萍等（2003）、曲福田等（2005）、谭荣等（2006）、周京奎等（2010）学者的研究中反映，由于国有土地与集体土地、农用地与非农用地之间的转换，城市边缘区土地价格具有明显的梯度性变化，由于城市边缘区建设用地紧张，土地供需矛盾突出，土地价格受土地供求影响显著，土地价格呈攀升趋势。钱建平等（2004）、欧阳华（2011）、史红亮等（2013）的研究认为，城市边缘区因其所处地理区位的特殊性，该地区土地价格低于城区的土地价格，同时又高于农村的土地价格，其价格特征具有复杂性。

城市边缘区土地价格在评估过程中面临诸多风险，需要有效地进行风险辨别、分析风险的程度，进而采取有针对性的风险防范策略，才能有效地降低评估风险对于城市边缘区土地价格的最终估价带来的不确定性，以客观真实地反映城市边缘区土地价格。在正式的城市边缘区土地估价过程中，其基本程序是首先确定委托立项，委托给专业的土地评估机构和土地估价人员进行估价，进而确定估价的基本项目，例如估价对象、估价目的、估价期日、价格类型等；进一步拟定估价作业计划，收集待估宗地的各项相关资料，分析影响待估宗地的各项因素，继而选择适宜的估价方法确定评估地价，并撰写和提交估价报告书。对于各类型土地资源价格的评估需要考虑的因素主要包括：一般因素，即包括地理位置、自然条件、人口、行政区划、社会经济状况、土地制度、住房制度、土地利用规划及计划、社会及国民经济发展规划等；区域因素，即包括待估宗地所处的具体区位、交通条件、区域环境条件、土地使用限制等；个别因素，即包括待估宗地自身的形状、长度、宽度、面积等情况。依据城市边缘区土地资源的具体情况，在综合考虑上述因素的基础上，城市边缘区土地价格的构成主要包括土地自身经济生产价格、生态价格和社会价格等。具体如图1所示。

在城市边缘区土地估价过程中，评估机构和评估人员存在的风险因素如图2所示。

土地估价机构和评估人员在估价过程中的风险首先体现在土地估计机构的委托风险方面。有土地估价需求的一方由于专业知识的缺乏和相关政策的规定，依赖于土地估价机构出具的评估报告作为进行城市边缘区土地开发利用的重要依据。委托执业质量不高的评估机构将会带来委托风险，不能反映土地资源真实价格的评估，必然会损害土地所有者及相关主体的利益。因此，委托方在选择土地估价机构时，应当秉持谨慎态度，全面考察估价机构的专业能力、主攻领域、信誉状况及评估经验等，选择专业、适合、信誉度高的土地估价机构。

其次，土地估价过程中还存在着土地估价人员的执业素质风险，表现为其执业能力风险、职业道德风险和不履行勤谨义务的风险。土地估价人员的执业能力是否全面、执业经验是否丰富对于土地资源价格的评估具有实质性影响。具体表现为：

一方面，土地价格评估业务类型众多，各土地估价机构也各有擅长的业务领域，但现实中不乏缺少相关专业背景和执业经验的土地估价人员承接其难以胜任的业务，造成土地估价结果不准确，带来执业能力风险。

另一方面，即使土地估价人员精通估价理论与技术，拥有丰富的执业经验，但如果没有良好的职业操守，也难保估价结果的准确真实。土地估价人员的职业道德风险是一种故意性风险，表现为恶意执业，出于竞争需要人为操纵估价，迎合客户需求而高估或低估相关土地价格，造成土地估价结果的严重误差。如在抵押贷款评估中，委托方往往要求评估人员高估其土地价格，而在缴税评估中，又存在着委托方要求评估人员低估其土地价格的情况。

此外，土地估价人员还可能存在对于勤谨义务的不作为风险。履行勤谨义务要求土地估价人员对于需要进行现场勘查的项目，要实地详细勘查，在执业过程中严格遵守行业规范、保守执业机密等，对勤谨义务的不作为，也将对土地估价结果带来不利影响。

如图2总结的城市边缘区土地估价中的风险因素，除委托风险和评估人员的执业风险外，在实际评估操作中，评估方法的选取与要素的确定对于土地估价结果影响甚大。城市边缘区土地价格有其复杂性和动态性，选取具体的适宜城市边缘区土地的估价方法对执业人员提出了较高的要求，同时，参数要素的变动与调整直接影响估价结果。目前，行业内对于一些重要的评估参数还存在分歧，如土地价格指数、土地资本化率等，如何选取准确恰当的参数要素也是土地评估人员面临的执业挑战。

三、城市边缘区土地资源价格评估风险预控系统构建及施行机制

依据城市边缘区土地资源价格评估中的风险因素识别与判断，进而构建风险预控系统，进行土地资源价格评估的风险预警与管理，以期尽可能在城市边缘区土地估价过程中防患于未然，减少估价误差，提升估价的准确性。在具体的城市边缘区土地资源价格评估风险判别和防范的过程中，主要秉持风险识别、风险衡量、风险决策、风险管控的监督反馈这一流程，具体的风险预控系统设计如图3所示。

图3进一步显示出对城市边缘区土地估价中存在的风险进行识别与衡量是风险预控的基础，依据图2土地估价过程中的风险构成情况，结合城市边缘区地价的特殊性，针对影响城市边缘区地价的具体因素进行风险细化分析。例如城市边缘区地价构成当中（具体如图1所示），构成生态价格的生态环境因素和构成社会价格的社会保障因素的评估应当引起重视。生态环境价格是指土地能够改善生态环境，具有保养土壤、涵养水源、调节微气候、净化水质、空气等效益的货币表现。社会保障价格是指土地为农民带来的养老、医疗、就业等保障效益的货币表现。生态环境因素及社会保障因素的评估涉及到环境质量和生活质量等指标的量化，因而具有较强的不确定性，需要评估人员充分收集资料并依托现场勘查和调研，这一过程中具体评估资料分析不全面、要素判断不准确，易造成评估风险。在细化分析的基础上，还需衡量各风险因素对整体评估风险的影响程度，明确地价评估中风险的管控目标，尤其应注意评估方法的选取和参数的确定。

对于城市边缘区土地估价过程中影响估价结果的各种风险因素，需要以风险管控目标为中心，有针对性地制定防御策略，分别采取及时预防和超前转移的风险管理对策，其后针对众多风险因素所造成的整体影响状况进行衡量并防范，从整体角度出发进一步加强风险监测。通过一系列风险管理策略的制定与实施，加强评估机构和评估人员在城市边缘区土地估价过程中的风险预控能力。对估价风险的监督跟踪反馈过程具有动态性特征，要求根据土地估价过程中的风险状况及时高效采取对应措施。在这一过程中，需注重评估风险防范，对于未能有效预防而出现的风险，需及时采取措施进行风险转移，避免造成严重的评估误差。如果防范和转移风险措施未能达到预控风险的有效性，需适时启动风险补偿方案，以降低城市边缘区土地估价风险，尽可能地减少评估误差，提升评估结果的准确性。

四、防范城市边缘区土地价格评估风险的对策建议

依据城市边缘区土地价格评估中所要考虑的主要影响因素，以及其中可能面临的风险因素判别及风险预控系统的构建，对于防范城市边缘区土地估价过程中的风险对策建议主要有：

第一，加强土地评估行业的自律监管。在国家相关部门监管的情况下，加强行业自律监管，完善中国土地估价师协会的监管职能十分必要。一方面，需强化土地估价机构的执业规范。执业规范是有效进行地价评估项目组织与管理、规范地价评估人员职业操守的重要支撑，加强行业监管，可通过进一步有效统一地价评估程序、评估标准、评估工作底稿以及评估报告等对地价评估人员的执业行为加以规范和调控。另一方面，尽管我国土地估价行业已颁布了《农用地分等规程》、《农用地定级规程》、《农用地估价规程》等行业标准，以及《城市地价动态监测技术规范》、《土地估价报告规范格式》等技术标准，但在现实的土地估价过程中依然存在较多行业标准不统一的情况，尤其体现在城市边缘区土地估价执业中，行业协会需有效完善土地估价理论方法体系与土地估价的技术标准体系。

第二，增强风险防范意识。土地估价过程中的受托方应有效进行内部风险管理与防范。委托方进行土地评估业务的委托时，应尽可能选取诚信度高的专业评估机构和土地估价人员，要求土地估价人员执业能力强、执业经验丰富，以降低估价过程中的风险，提升地价评估的准确性，以真实地反映待估宗地的价格。与此同时，受托方在承接业务时，也需仔细审慎，筛选出诚信度较高的客户群，避免客户提供虚假资料以致产生纠纷的风险，杜绝因同业竞争迎合客户不合法的要求。受托方还需建立有效的内部风险管控制度，在符合行业规范的基础上制定本机构的标准化执业程序，尤其是评估工作流程和评估复审制度，针对每一个可能潜藏风险的流程进行有效的监督和约束，并切实监督执业人员严格遵守职业道德、业务操作规范，进而提升受委托方的内部风险管控效率，减轻其在地价评估过程中造成的风险影响程度。

第三，加强土地估价师后续教育和职业道德培养。在城市边缘区土地估价的实务操作过程中，由于有时待估宗地的评估要素复杂多变，土地估价师难免出现执业能力或执业经验不足的情况而无法胜任所承接的业务。因此，行业协会应针对当前土地估价领域中遇到的新问题、新情况有计划地组织土地估价师集中进行培训和考核，各估价机构亦可以根据自身业务发展的需要，聘任相关的专家学者作为顾问，定期为执业人员提供培训和专业指导。职业道德是各行各业的兴业之本，对于土地估价行业，尤其需要强调诚信公正的职业道德理念，行业协会与各估价机构都需要加强职业道德培养，保证土地估价执业人员排除外界干扰，按照土地市场规律和估价对象自身的客观情况进行独立的分析判断。除此之外，对新颁布的法律法规或行业规范，行业协会和各土地估价机构也应及时组织相关的培训与学习活动，以有效规制土地估价执业人员的法律风险。

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