基层治理创新模式的质疑与辨析——基于东西部基层治理实践的比较分析

周庆智

(中国社会科学院 政治学研究所, 北京 100028)

基层治理创新模式的质疑与辨析
——基于东西部基层治理实践的比较分析

周庆智

(中国社会科学院 政治学研究所, 北京 100028)

基层治理创新最重要的是实践，而不是不断推出来的所谓模式。许许多多的模式，只是现行制度的实践，而不能成为推动现行制度有所创新的能够制度化、可以被模仿、并被认可的模式。因此，与其不断推出经不起检验的所谓模式，不如关注基层丰富多样的实践特点。它的意义在于，从经验积累当中找到可以不断改进治理的措施和方向，而且，只有从经验事实中，才能进行创造性的探索和富有成果的制度变革，才能把那些证明具有稳定性、有效性的成功实践经验固定化，并促其进入正式政策和法律体系当中。不然，不是从长期实践中总结出来的而是在政治权衡或政绩竞赛以及学术功利化下设计出来的所谓“模式”，就不能有多大制度变革意义上的促进和示范作用。

基层治理； 治理模式； 社会实践

当今中国，无论是政治改革或者经济社会改革，大致都是从基层试验获得实践依据的，或者说，很多有生命力的改革都是在基层社会先出现，这是中国改革的特色。原因是，地方改革先行先试，成则推广，败亦无损体制。更重要的原因是，中央只给出原则和方向，也没有一致的、具体的改革意见。如此，基层的试验性实践因中央的默许或鼓励和地方官员的政绩需求，便在具有较大选择权的自主裁量空间里推展开来。

目前治国理政的政策方向是国家治理体系和治理能力的现代化。这个问题，理论上也许能说得明白——很多学者已经从古今中外、进退取舍等方面说得比较清楚，但在经验层面，却未必能够理出头绪，就是说，概念上的或理想型的治理现代化，具有引领实践的作用，但任何所谓的顶层设计都不能罔顾基层社会的经验现实，与生活当中的社会事实离得太远。这不仅仅是个学理上的问题——辨明因果逻辑关系，这很重要，坐在书房里也能做到，更本质的也许是，从经验中寻求创见，从经验中总结出解决问题的方法和道路。从另一个角度讲，有什么样的基层治理，就有什么样的国家治理。中国的基层治理实践是非常丰富多样的而且是有待于深入解释的实践，这是中国基层治理变革的关键所在。

本文从东西部的基层治理实践当中，来检讨多年来各地不断标榜的所谓治理创新“模式”，试图找到中国基层治理的基本依据和基本制度条件，论述难免挂一漏万，但本文要指出的基本事实却可能是任何有关治理现代化讨论都必须面对的问题所在。其论述的逻辑是，任何治理都是地方性的，换言之，不从地方性的基本社会事实出发去探索国家治理体系与治理能力的现代化，可能会遇到的不仅仅是学理上的难以自洽，更是政治上顶层设计与基层实践的无法衔接，以至于凸显出政府执行力不足和学术研究的实用化倾向。

一、基层治理创新模式是什么

多年来，地方政府一直致力于在政府治理或社会治理方面搞“创新模式”，学术界也特别热衷于“发现模式”，如此一来，各种“模式”不断出笼。但绝大多数所谓的模式，不出几年，甚至不出数月，就不再被提起。表面原因，要么政策变了——中国政策变化是常态，要么主政者走了——人治的施政特点也是常态。但本质上，这些所谓的模式，与其说是一种事实，不如说是一种判断。或者说，所谓的模式根本不是什么模式，只是实践案例，具有不稳定性和过渡性的特点，如此模式，往好里说，是推进制度创新的努力，往不好里说，只是政绩驱动的标榜而已。

再者，这里有两个前提要考虑，那就是，其一,对地方政府创新经验，选择权在中央。中央的意见，不管一致或不一致，但一定是先取保守和观察的姿态，根据试验的结果，或否定或推广。其二,地方经济社会发展条件制约着创新实践能够走多远，这些条件包括地方财政状况、社会结构的复杂性、民生问题，等等。这两个前提是观察中国地方政府创新的基本出发点。

一个基层治理创新，如果是模式，那么它至少要满足如下标准或因素：第一，确有独特性，与其他模式不同，且有制度性创见。或者说，一个所谓模式，必须在制度上有创新，而不能是原有制度实践的一个总结和说明，比如，近年来推行的“权力清单模式”，只是规范权力、制约权力的一个实践，遏制政府权力的滥权、越权、特权和行政恣意妄为，这是在向现代法治社会的主流靠近，没有什么值得书写的模式特质。第二，可复制性。亦即所谓的模式应该能够被模仿，具有稳定性和扩散性，而不仅仅是地方性的实践特点。换言之，它必须解决或回答所谓“复制困境”的一些问题“要复制的核心创新是什么？它的首要部分是什么？它在新环境中是否有效？它什么时候可以开始传播？要怎样才能再次重现首创者的成功？”①第三，被认可的制度化。制度化的要素包括价值、规范、程序、结构形态以及贯穿其中的制度逻辑关系，等等。进一步讲，制度化的具体过程大概如此：其一，确立共同价值观。也就是，促使群体与组织的成员树立一致的价值取向，建立规范体系，加强个人对组织的认同，并将其人格融合于组织之中，以增强群体的凝聚力。其二，制定规范。共同的价值观需要有规范来支持。根据共同的价值需要而制定的规范，把人们的行为纳入相同的固定模式之中，它注重的是标准的普遍性而不是特殊性。其三，建立机构。规范的实施要由组织机构保证，制度化过程也是组织机构建立和健全的过程。

用上述的所谓模式因素去衡量今天的地方政府创新，基本都不能称之为模式，称之为实践案例，倒不勉强。多年来，许多所谓的基层治理创新模式，归纳起来，有这样几类：

第一，发挥现行制度的功能，让这些制度有效运行起来。比如，“政社互动模式”(江苏)要达到两个目标，一个是使基层政府与基层群众自治组织有效衔接起来，一个是“激活基层群众自治组织”。这不是什么创新之举，与各地基层治理的实践做法没有多大差异性，只是要使无效的制度发挥本该发挥的功能和作用，只是地方政府积极行政的实践而已。从另一个方面说，这种做法实际上隐含着使基层政府对基层群众自治组织的干预和介入制度化的倾向。诸如此类的做法还有所谓的“四议两公开模式”(河南)的基层群众自治组织实践，这个做法是针对两委(村党支部和村委会)关系存在的问题，直接将基层群众自治组织置于党组织的领导之下。这也不是什么创新或模式，只是保证党的绝对领导地位的一贯做法，而且，从村民自治的立场看，不是什么创新行为。

第二，适应社会变化，完善现行制度。比如，基层政府为了使民众的意见能够反映在基层政府的决策及其执行过程当中，而扩大基层民众参与的创新举措，诸如温岭的“民主恳谈会”，就是地方人大扩大政策民意基础之举。人大本来就是一个民意代表机构，但实际上，人大并没有实质性的法权地位，一直以来，它的作用是仪式性和无所作为。让一个“沉睡的制度”(乐清市人大干部的说法)运行起来，这并没有值得书写的模式意义。再如所谓“参与式预算”，是让一些代表性不足的民众参与进来，以宣示政府预算广纳民意之义，这也是仪式性大于实质性的做法，各地在这方面也有不同程度的实践，但没有像乐清等地将其指称为模式。

第三，“制造”制度化问题，亦即轻视或者绕过原有制度或组织原则，试图建立一个新制度或组织，谓之模式。比如，在干部选任制度或基层群众选举制度上的实践，诸如所谓“乡镇长直选”。一级政府首长由基层民众直接选举产生，相对于缺乏社会基础的原有制度来说，这无疑具有创新价值和巨大的民主进步意义，但这个创新举措与现行政治体制“党管干部”原则存在无法克服的内在矛盾和张力，因此，注定了它只能是一个短命的实践，而不能成为模式。再如所谓“四议两公开”(河南)模式以及这个模式的其他变异如“4+2+2”(汉中、安阳等地)模式——就是在“四议两公开”的基础上又增加了两项监督职能，即决议监督和理财监督职能。在基层群众自治组织的选举方面，要选出有民意基础的、真正为村民服务的人，但却是在架空自治(通过四个会议，党支部的意志便凌驾于村委会之上)的原则环节做文章，同时又没能在其他制度如民主管理和民主监督等方面进行制度化创新，结果也难有作为。

没有能够制度化的模式，但有丰富多样的实践，需要去总结和说明，这正是基层治理所谓创新的制度变革意义所在。比如，行之多年的基层群众自治组织，并没有在民主的意义上完善起来，一方面，是体制上的原因，诸如两委(村委会与村党支部)的关系，农民自主权的不完全，监督机制形式化；另一方面，农村社会结构发生了很大的变化，在村的农民与外出的农民，各地的人口比例关系和社会变迁程度都有很大的差异性，也就是说，农村的现实状况对村民自治产生了很大的实质性影响。在这里，至少有三个实践问题需要做出创新和变革：第一，落实村民自治权，并把来自外部力量的干预明确在法治规范基础上。第二，乡村社会未来发展涉及很多结构性的问题，比如城乡二元分治、歧视性的社会保障体制、混乱的土地制度，等等。这些都是需要在实践当中不断地探索和解决的基本问题。第三，城镇化对农民的生产和生活方式带来哪些严重的影响，以至于这些影响，或者使农村真正得到复兴，或者使农民被彻底边缘化，或者使农民消融在城镇化的进程当中。事实上，上述情况差不多都有现行制度支持，比较复杂的情况是，要么制度没有得到实质性的落实，要么政策的不确定性造成发展不能持续，要么有待于新的制度安排的跟进，等等。因此，面对这样一个丰富多样的实践，更需要的是在经验积累上去推进变革，进而把成熟的稳定的经验和实践总结和完善起来，并推进其制度化。

从一个总体性社会向多元社会的变迁过程中，基层治理创新不是把一些中间状态急于固定化或模式化。事实上，基层治理实践的意义集中在调适和创新两个方面：调适是应对不断变化的社会状况做出政策上的调整，以适应政策形成和执行的变革需要；创新就是针对体制机制方面所存在的问题，探索解决的方法和途径，并把那些证明具有稳定性、有效性的成功实践经验固定化，进入正式政策和法律体系当中。在调适和创新中，基层政府应该扮演一个有意识地引导和控制社会内部角色分化和组织复杂性加剧的社会后果的角色功能，在这个意义上讲，实践创新远比不断地进行制度化尝试比如出笼模式之类的做法，来得更具本质意义。

换个角度讲，从中国的基层治理实践上看，没那么容易就能确定或确认一个模式。因为中国的政策经常处于变化中(这大概是“文件政治”的常态)，地方实践者努力找到政策的着力点，适应和跟上这种变化，然而，逐步明确的思路和逐渐显现出结构特征的所谓“模式”，很可能会因“选择性政策”和“选择性执行”复杂情况的出现而停下脚步。这种治理体制的特点，有学者称之为“反应性理政”，其特点是“执政模式不固定，根据社会变迁做出反应，在稳固执政权的考量下，不断适应社会的需要调整自身。当社会变动，比如社会结构发生变化、或者社会价值观发生变化的时候，根据新的需要进行适应性的调整，改变自己和其他社会成分的关系。”②那么，在所谓“选择性理政”下，实践的意义比刻意建构某种模式，来得更灵活实用更具有制度变革的意义。换句话说，只要符合意识形态、原则和方向正确，基层政府就能在丰富的实践活动中积累成功的治理经验，不断地确认下来，进入正式政策和法律体系当中，并成为无效制度的有效一部分或者证明旧制度无效而成为新制度变革的一部分。

二、两个案例：实践，模式

在这里，通过对两个案例的考察，来辨识实践和模式的区别在哪里以及两者具有的不同制度变革意义。这两个案例，一个地处不发达的西部地区——陕西汉中，一个地处发达的东部地区——深圳南山。之所以选这两个案例，是考虑到不同经济社会发展水平的地区具有不同的基层治理实践，也就是说，是为了避免有意或无意地忽略地方性差异(这是中国基层治理的基本事实)而将不同地区的基层治理套进一个所谓的通用模式上。

汉中是欠发达地区，但随着体制变迁和社会变迁，各种社会问题和矛盾日益凸显并趋于尖锐化。政府的社会管理不得不面对一系列难题，尤其在收入分配、社会公平、就业保障、生态环境等方面的问题，表现得尤为突出。也就是说，汉中面对的治理问题是在经济社会发展过程中不断出现的问题，而且，汉中的治理方式特别具有所谓“反应性理政”的特点。制度上看，汉中基层的变化，在之前，基层治理结构解体之后，行之以村民自治制度，社会支配空间增大，但近些年来，随着社会流动性增加，青壮劳力大量进城务工，农村社会结构发生了巨大变化。在当下的汉中农村，在村人员多是老幼，也就是说，农村的主体力量已不在村里，这带来两个显著变化：一是失去社会主体力量的村民自治制度，其功能和作用不彰乃至于式微，也就是说，村民自治对基层政府治理变革来说并没有带来多大的动力或者说压力；一是农村的制度性缺失日益凸显出来，比如不完善的农村社会保障，在教育、医疗、卫生等方面，这些制度性缺失把农民推到非常不利和不公正的境地。面对这样的农村现实，汉中基层治理的调整更多地表现在尽量提供必需的公共产品和扶危济困的救济方面，这方面的治理由行之多年的“项目制”(中央用“项目”的奖励方式来引导、调动、激励地方政府投入相应的“配套资金”来推动某一方面政策的实施)或“示范村”(类似计划经济时代树立“典型”的做法)的财力支持方式进行，前者主要来自国家或上级政府，后者的资源渠道除了上级还有基层政府和地方企事业单位。也就是说，汉中基层治理的主体和权威结构没有发生结构性的变化：一元化或单中心的行政权威治理，社会力量不能实质性地参与到乡村治理当中，村民自治组织不能发挥应有的功能和作用，农民的权益不能得到制度性的保障。实际上，到目前为止，对这样的权威治理结构并没有产生来自社会的解构力量，或者说，并没有出现自治性的社会组织或社会团体要求参与进基层治理当中的权利主张和利益诉求的组织化现象。简言之，汉中基层治理面对的主要是“民生问题”——医疗、教育、卫生等公共服务方面，而不是“倒逼”的体制性变革问题，它的治理特点是，从经验和实践中发现问题并针对具体的问题做出改进或政策上的调适，并维持其治理结构在传统的治理原则和制度功能范围之内，而少有改变。

也就是说，汉中的治理结构和治理实践为单中心权威所主导，贯穿其中的逻辑，是管理——自上而下行政权威主导，而不是治理——多元主体参与的共治方式。这个治理有如下特点：其一，单中心。行政权威贯彻在所有的治理领域包括基层群众自治组织。实际上，这是现行体制因素作用的结果。党组织的领导加上行政力量的牵制，社会自主空间不可能太大，民间社会组织还不能成为一个自主的力量参与到基层治理当中。其二，行政化。对社会支配空间的行政化，在支配性的行政权下，社会自治就不可能得到多大发展，这是民间社会组织不能得到更大发展的另一个原因。其三，政绩化。针对社会矛盾和社会冲突，基层政府从政绩立场出发，采取的不是协商和共治的方式，而是主要采用强制与物质交换的方式来维持一个稳定的基层经济社会秩序。

概括地讲，汉中的政治经济社会发展处在从一个“整体性的社会”转变为一个“多样化的社会”的过程当中，汉中基层治理的最大特点是它的实践性。这样的实践是由问题引导的实践，而主要不是制度方面的调适，而是政策调适的治理实践。大致来说，典型的实践做法有如下：第一，佛坪县“行政下乡”的做法。简单地说，这是旧的治理思维和旧的治理方式，面对分散的小农，有效的治理只能是方方面面的管理和关怀，诸如，驻村干部监督行政任务的落实、村财镇管、村党支部的主导，这些就是当下基层治理的基本内容。第二，南郑县的党政主导与社区参与形式。与其他地方比较，南郑县经济社会发展快一点，但不平衡，有的地方社会利益比较多元和分散，有的地方与佛坪县的发展水平差不多，根据不同的治理特点，用不同的方法，行政手段多一点，或者，平等协商多一点，但治理的核心主导力量是基层政府，社会力量的参与没有太大意义。第三，汉台区的乡镇主导的行政化与市场治理相结合的方式。这种治理方式不完全是那种科层命令体制的方式，也就是说，乡镇更多的是把村居视为一个经济共同体，村居委会的作用更多地是个协调者，活跃的是村民经济自助组织，关系比较顺，像一种互助式市场化治理的关系。

上述基层治理做法，至少适应了当地经济社会发展水平以及经济分工的要求，也就是说，这种基层治理方式与社会变迁保持在一个基本平衡的状态。正如此，汉中的基层治理具有突出的实践性特点：其一，寻找利益联结点。由于经济发展带来社会多样性变化，利益要求的分散化，要求以往的治理方式适时做出调整与改变，在不同的社会利益主张中找到一个各方面都能接受的“共同利益”或利益联结点，这就要适时调整政策，同时，在决策过程中吸收来自不同利益群体的意见。其二，对上级政策“因地制宜”或“选择性执行”。针对地方的特点，对上级政策或原则做出必要的修正和改进或选择性执行，基层政府有这样的裁量空间，在这里，官僚制非人格化与行政人格化并行不悖，甚至互补。其三，有为而治。不无视社会矛盾和冲突，面对现实的复杂性，积极寻找解决之道，在实践中，在经验的不断积累中，新的治理措施和方法也不断完善起来。

与汉中基层治理实践不同，深圳南山的基层治理表现为追求所谓“制度化”的一种倾向，并试图以模式的方式把它固定化下来。这个社区治理模式就是所谓的“一核多元”—— “1+3+N”：“1”，即社区综合党委(总支)；“3”，即社区居民委员会、社区工作站、社区服务中心；“N”，即各类社区社会组织和驻辖区企事业单位。进一步讲，所谓“一核多元”，就是以社区综合党委(总支)为核心，以社区居民委员会、社区工作站、社区服务中心三个主要主体为依托(所谓“三驾马车”)，农城化股份公司、社区社会组织、业主委员会、物业管理公司、驻辖区企事业单位等多元主体密切配合，多元互动、多方参与、共建共享，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力。地方政府认为，这个社区治理模式具有“复制性”，而且认为这个模式就是“现代社区治理结构”，就是当下国家正在大力推动的社会治理现代化的多元民主治理模式。

那么，这个声称的模式与实际治理状况是一回事吗？实质上，这个社区治理模式只是传统的单中心的基层治理结构的延续、巩固和强化。社区综合党委，就是把社区党组织资源整合起来，发挥组织力量，形成合力；社区居委会的作用，是协助区政府及街道办事处在社区开展工作，负责组织居民开展便民利民、自助互助和志愿服务、群防群治和调解民间纠纷、制定居民公约、收集意见建议等活动。社区工作站，是区政府、区职能部门及街道办事处的派出机构，名曰社区工作平台，它的主要功能和作用，就是贯彻政府的政策和领导社区工作；社区服务中心，是提供社区服务的综合平台，由社会组织中标运营，负责政府资助或购买的社区助老、助残、优抚人员、特定人群、妇女儿童及家庭、社区青少年等基本公共服务，以及社区居民融合、社区慈善、社区志愿等居民自助服务和便民利民的社区商业服务。概括地讲，深圳南山社区治理具有“管理下的控制”与“控制下的管理”的基本特征。换言之，它面对多元化的社会做出策略性的政策调适，但它的管理原则和管理思维没有做出相应的改变。所谓“三驾马车”，就是工作站、居委会、社区服务中心，工作站是街道办的派出机构，贯彻执行政府的行政任务，具有所谓“小政府”(当地政府对社区工作站的定位)的地位和特质；居委会不是自治单位，而是带有监督和汇集民意的资政性质的组织。有的社区，居委会与工作站合在一起，成为工作站的附属部分，有的社区，居委会有名无实；社区服务中心是为政府购买服务而市场化的结果。概括地讲，深圳南山的所谓社区治理，就是行政权威主导的行政管理加上社会公共服务市场化，或者说，“一核多元”治理模式的本质是对社区所有权的控制和垄断，所谓的多元参与管理，并不可能分散基层政府的权力，因此，它并不具备多少多元主体参与治理的现代特点，它构建的“管理纵向到底、横向到边的现代治理结构体系”，只不过是对过去管理体制的强化和巩固而已。

也就是说，这个“一核多元”的社区治理模式，是传统全能型治理模式的另一种翻版。其本质上是一元化或单中心管理，并且是一个看起来相当有效的管理，比如，彻底行政化的做法——工作站的覆盖、把居委会变成一个汇集民意的意见机构，比如，借助公司化的现代管理方式，把社区居民进行组织化，等等。在实际运行中，这个模式因社区群体构成不同，其管理方式和组织形式也不同。大致有如下几种管理形式：

一是因社区主体的力量和作用不同，治理方式也不同。在前海社区，工作站与居委会合一，业主委员会和物业公司作为主体力量发挥中坚作用。在这个治理结构里，居委会是名义上的自治组织，工作站则是行政主导力量，业主委员会和物业公司是协同力量，社区服务则采行由政府购买、社区服务中心来具体运作的市场化方式。

二是以城市化过程中出现的混合组织为主体的治理方式。比如西丽街道的新围社区，它是由农城化股份公司发挥治理功能和作用的。农城化股份公司脱胎于村委会，在城镇化过程中，村民因经营房产而积累了财富，由此变身为以股份分红联合起来的所谓农城化股份公司，其管理方式一直沿用的是村集体组织的组织架构，股份公司不仅按股分红，是个营利组织，而且它还承担辖区内的公共产品供给与公共服务，官办与民办混合，企业与社会不分，本质上是一种“企业办社会”的传统管理方式。

三是因居民所具有的同质性特点而实行的类似公司化的管理方式，比如深圳湾社区的“一平台两中心”的管理模式。所谓“一平台两中心”，是指社区综合信息平台、行政管理中心和社区服务中心，这个社区综合服务体系，以项目委托、购买服务的方式交由专业社工机构、社会组织实施，开展社区服务和部分行政服务。在个社区管理中，社区居委会失去了功能和作用。

四是以党政合一的方式来进行管理的模式，比如花果山社区，综合党委书记，党委书记、居委会主任一人兼于一身，甚至将社区服务中心也置于党政系统的完全掌控之下。而其他的社会组织只具有参与协调和志愿服务的性质，没有自主性与独立性。

2013年，是全面贯彻落实党的十八大精神的开局之年，是实施“十二五”规划承上启下的重要一年，是为全面建成小康社会奠定坚实基础的重要一年，也是我们经历诸多重大考验的一年。

五是建立所谓“格长制”，对全区进行网格化管理。区委政法委、区出租屋综管办建立完善“格长”相关管理制度，目前全区划分为1372个网格，大部分社区工作人员下沉到网格，由格长统筹协调网格内各方资源，强化网格管理责任，实现工作重心下移和精细化管理。

六是以网格化管理加上渗透于社区及社会组织当中的所谓“社会领英”(地方官员的解释是社会意见领袖和社会精英)人员为管理的主要方式。从观察上看，所谓“社会领英”，名实不符，只是非主流社会群体的一些年长的、有威信的、有公益心的娱乐活动的召集人，他还有一个名字叫“社区专员”，这个名字是从香港或新加坡社区管理上搬用过来的，但只搬用了一个名称而没有实质意义。这些人的影响力在主流社会之外。

七是以党政权力的社会动员方式来进行管理，这种方式就是传统的“发动群众”的方式，比如月亮湾社区对行业拖车协会的组织渗透做法。找到代理人，这个代理人是真正的“社会领英”，有威望和号召力，加上亲缘、乡缘、地缘等熟人社会关系，有能力摆平“乌合之众”的诉求和异动妄为。具体做法是成立党组织，进行动员和事前预防处置，与社区党政权力建立密切互动关系。总之，上述有关“一核多元”模式的社区治理形式和方式贯彻其中的是党政一元化或单中心治理理念和治理思维，它要达成的治理目标是虚构出来的符号意义和管制下的社会生活秩序。

事实上，在这个“一核多元”治理模式之下，有许多迫切需要通过实践去解决的治理问题。工作站的存续问题、企业办社会的未来发展问题、社会组织的参与制度渠道问题，等等。工作站的实质是街道办的延伸机构，它存在的法理基础是什么，谁来制约它，它与居委会是什么关系？在未来的多元民主治理结构中，它的角色功能是什么？企业办社会的模式不可持续，农城化股份公司是治理结构的改造方向是什么？有自主性与促进性的社会组织吗？如果有，它们通过什么制度渠道参与进社区治理中来？归根结底，一核多元的社区治理模式(假如它是模式的话)要往哪里走？是不断强化的单中心治理，还是向着多元主体参与的民主治理格局转变？这一切都不确定，妄言模式，为时过早。

反过来讲，如果深圳南山的“一核多元”社区治理是模式，那也是过去的单中心管理模式的翻新改造。客观地讲，南山现在的做法是丰富这种单中心管理模式，使这个模式具有更多的公共性特点，即便如此，那也是在实践中，是过渡的中间状态，也不足以将其上升为模式。换句话说，这个实践还没有可以总结归纳到理论或方法论的高度上。与别的地区比较，尽管南山已经从一个“整体性的社会”而转变为一个“多样化的社会”，但它的治理方式也没有值得标榜的独特性或差异性。中国地方治理的体制机制没有本质上和结构上的差别，要模仿南山，也是模仿它的实践特点，而不是什么结构或体系的独特之处。再者，从一个高度一元化的单中心的权威治理一变而为多元的民主治理结构，这会涉及基本原则的改变和体制、结构的转型，迫在眼前的是权威的减少，但此时发生的科层体制的抵制也是一股不容易削弱的力量。那么，这就决定了这个变迁过程是一个从上到下的体制、制度以及基本原则的重新阐释和解构过程，在大的体制不变的情况下，这个所谓的治理创新，只是一些不触及大体(政治体制)的“小动作”(如治理手段或治理方式上的新做法)而已。

历史上看，权威一元化或单中心治理模式的最大特点就是将社会领域问题做政治化处理(多元民主治理或治理现代化形态，是政治领域与社会领域分离和分化)。深圳南山的“一核多元”社区治理模式，其治理思维是政治性的，治理方式是一元化的单中心行政权威主导方式。所谓“多元”，是对社会多元化的回应，表明的是容纳民意之义；所谓“共治”，是协助政府管理的意思，表明的是行政化的协调分工管理关系。在这个治理模式中，居民只是政府提供的公共服务的消极消费者，听任政府按照自己的想法提供公共产品和公共服务，然而，这样做却损害了居民和社区的信心和能力。也就是说，深圳南山模式的所谓“多元”，是指在社区治理当中明确不同利益群体诉求所在，而不是民主的多元主体治理中的公民，后者“富有积极能动精神的公民，还是表达自身利益、影响公共政策的有生力量，是参与社区决策的有机组成部分，更是与公共管理者一起提供社区公共服务的合作伙伴，他们用自己的行动承担着个人在社区服务中的责任，由此，积极、主动的公民参与角色观念逐步确立。”③简言之，深圳南山的所谓“一核多元”的社区治理模式，就是单中心的科层治理辅之以市场化运作和社会管理协同，它的目标就是确立和强化党政权威主导的以(全能主义意义上的)社区居民福祉为诉求的社会公共秩序。

三、地方性差异与基层治理实践意义

对那些用政策语言或者学术性语言表述的所谓治理创新模式，不能信以为真。因为这类模式，很可能与实际治理情况和治理方式相去太远，反过来说，关注的不应该是模式，而是基层实际治理的状态。事实上，在模式和实践之间，有各种标准或因素混在其中，比如，个人的、组织文化和挑战的动力整合④，或者政治权衡、政绩驱使、学术研究的实用化和功利取向，等等。也就是说，与其关注难以辨识的基层治理模式，不如关注基层治理踏踏实实的实践活动，后者也许更具有制度变革的意义。

近些年来，受到国内政经大环境的鼓舞——比如对“中国模式”的“发现”，地方政府也纷纷推出或推广基层治理创新模式，试图把当下的基层治理状态固定化，也就是把过渡性的东西或中间的状况定型为相对稳定的模式，维持单中心的治理结构和治理现状不变。究其缘由，大致如下：第一，从连篇累牍的地方政府创新实践的宣示上看，地方执政者认为，改革开放30多年来，中国经济发展取得的巨大成就，要归功于中国制度的优越性，优越的制度不仅不应该变革，而且应该以千年不变的模式化方式固定下来。具体到基层治理实践，那就是，良好的基层政制结构带来了经济繁荣和JDP的超常规增长——不管这个繁荣和增长惠及了什么群体和个人，而良好的制度就没有做出变革的必要性，不仅如此，当下的基层治理结构恰好需要不断地完善、巩固和强化。第二，因袭和秉承过去的政治治理思维，来回应当下的社会多样性发展现实，把多元主体参与治理的需求引导为加强单中心的权威主体地位，也就是说，围绕一个政府行政权威核心，将多元利益群体和社会力量变成支持力量并行政化。第三，当下形成的既得利益结构与基层权威是一种共生关系，维持基本利益格局不变，以所谓的治理创新模式阻止要求社会变革的主张，将基本利益结构固定化。由上述“制度自信”所主导的基层政府治理创新，实质上就是不改革、不创新，所谓的基层治理创新模式，只是保持现行体制单中心治理结构不变的假模式。

同时，基层治理创新模式的不断出笼与学术界的大力推动也有直接关系。多年来，许多学界人士极力促进地方政府创新，以期推动地方政府治理实现现代转型。比如，“中国地方政府创新”(民间奖)评选活动，不断地推出认为值得标榜的治理模式，目前参评项目达1700项之多。但颇有意味的是，此类模式的推动者似乎对结果也感到困惑和茫然，因为所谓的创新模式很少能够上升到制度化的层面上。⑧这样的政学联动致力于地方政府创新的努力，现在还很难评价其得失，但从另一个方面讲，这种热衷于设计制度或模式，而不是从实践的发展变化中，从经验的不断积累中，来推进地方政府改革的成功经验进入正式政策和法律体系之中，实际上也是当前中国基层治理模式泛滥的源头之一。

其实，在审视中国地方政府治理创新时，来自西方国家的治理经验可以用来讨论中国基层治理创新模式。从20世纪80年代开始，受政府失灵及财政危机的影响，治理理论开始在西方国家兴起，同时地方政府的职能也开始发生一系列变化——“从地方政府转向地方治理”，地方治理逐渐取代了传统的政府统治。但是，对中国来说，在向着多元民主治理进行转变之前，必须要搞清楚不同体制下的基本制度条件是什么，换言之，西方国家的基层治理是在一个分权的、结构分化的政治社会条件下展开的。与中国的权力集中的、结构单一的政治社会条件下发生的治理变革，非常不同。前者早已存在三种比较稳定的治理模式：(政府)科层治理模式、(公司)市场治理模式与(社会)社群治理模式；后者是政治一体化(党政合一)的政府治理模式主导，其他两种治理模式(市场治理模式与社群治理模式)——如果有的话，也基本从属于政府治理体系之中，或者说，是政府治理的补充。学习西方治理(符合政治文明发展主流)，没有问题，但从哪里学起，则关系甚大。同时，学习不是照搬，也做不到，因为历史文化资源不同。在此，遵循一个符合人类历史的主流进程及其基本的原则和价值，是形成多元民主治理的第一步。这就是，从法治原则学起，这个法治原则包括政府治理法治、市场治理法治和社会治理法治。但把法治原则付诸实践，要有一个不断的经验积累和试错的过程，而不是慌不择路地急于把不成熟的实践模式化。大致来说，应该从如下方面进行创造性的实践活动：

一是由管制政府向服务政府转变。成功地转变取决于：1、由人治政府向法治政府转变。规范权力，将权力置于法治的基础之上。2、由权力政府向责任政府转变。有责任的政府一定是有为的政府，有为的政府一定是把权力控制在为民服务而不是为掌权者服务的政府。3、政府职能的服务性质。政府的公共性就在于其服务性，反过来说，公共性不足的政府就不能维持长久。

二是由全能型政府向有限政府转变。全能政府的一个初衷是，不让民众的福祉来自他者的给予，政府是东家，民众要感恩政府，这是维持统治的合法性基础条件。但全能政府有个无法克服的悖论：民众永远会要求政府提供更多、更好的公共服务，换言之，民众永远不能满意政府的所作所为。

三是由单中心的一元权威治理向多中心的多元民主治理转变。前提是，完成上述两个方面的转型，反过来说，如果没有上述方面的改变，那么，多元民主治理的结构就不可能形成，就像深圳南山的所谓“一核多元”社区治理模式一样，所有权都在政府手里，所谓的多元参与只是一个声称而已，与实际治理状况无法达成共同治理局面，也因此，这样的所谓模式，就没有被复制或效仿的可能。并且，固守所谓的模式，就不可能有进取的实践努力。鉴于上述，我们必须非常谨慎地对待所谓的基层治理创新模式，外域的示范是参照，但内在体制和机理上的变革，才具有实质性的意义。

上述就基层治理创新或从传统治理向现代治理转型所要遵循的一般逻辑和原则做出说明，这远远不够，尤其对地方性差异巨大的中国来说。中国政治统治思维的内在精神是“大一统”，执政者、学者甚至一般民众都有这个历史文化情结，历千年不衰。具体到政治实践上，那就是试图抹平差异性而寻求统一的模式，这种企图就贯穿于当今基层治理的实践之中。地方执政者有创造模式的情怀和动力，而且，为了放大政绩，他们还要放眼全国，极力将他们的所谓模式向其他地区推广。惯常的做法是：搞出模式是第一步，之后找学界来论证，搞出一个学术化的表述。接下来就是通过正式的和非正式的渠道去寻求上级或中央的政治和政策支持；最后通过各种宣传手段，向其他地区推广。但问题是，这种“一刀切”的做法，经常无疾而终，“在复制创新时太过盲从，或者提供资助的机构或首创者将范围定义得太过狭隘，从而阻碍了创新的适应改造和继续探索。复制涉及两种因素：找到创新的真正核心，以及找出怎样改造不具有创新性的物质以适应新环境”⑨原因也许不止于此，更可能的是，这类所谓的模式并没有把地方性差异放在非常关键的扩散性考量上。

地方性差异是制约模式扩散性或可复制性的重要因素。中国地域辽阔，地方性差异很大，甚至相邻不远的两个地区(比如村民自治制度的发源地广西宜州地区)就存在地理、方言、风俗习惯、历史文化传统、制度文化等方面的巨大差异。就前文提到的衡量模式的几个标准而言，目前的基层治理的所谓创新模式从扩散性上讲，就大成问题。单从政治制度的同质性来看，模式好像可以放之四海而皆准，但它必然遇到的“复制困境”⑩——新环境中是否有效，这样一个必须解决的问题。对这种情况，执政者想不到可以理解，学者想不到则难以理解。但无论哪种情况，都有一个需要解释的问题：面对地方性差异，基层政府治理创新应该做什么？

实践或者对实践的不断解释和说明，倒是基层治理创新集中力量要去做的事情。事实上，基层政府治理创新模式，只是因应经济社会的变化而不断做出的政策调适和危机应对的实践而已。在这个意义上讲，基层治理的实践就要从如下方面做出实在的努力：第一，在价值理念上，要转变地方执政者的执政理念。起关键作用的是政绩观。靠制造模式获得晋升，这是官员特别看重的仕途铺路方式。若使执政者专注于改善地方治理状况和治理环境，服务一方，那就要脚踏实地推动地方治理创新实践活动，不必为彰显政绩而刻意制造模式，以扩大影响。第二，在行政实践上，要从民众福祉上来推进具体行政，要注重执政的社会基础，一切以民众的利益为旨归，真正建构多元民主参与的治理现代化体系，扩大公民参与，让公民团体有畅通的制度渠道参与到多元主体治理当中来。第三，在推动实践经验制度化上下工夫。对无效制度或阻碍治理实践的旧制度，要敢于创新，并在总结实践经验的基础上，将成熟的经验进行制度化，进入正式政策和法律体系当中。第四，改变单中心治理结构，大力培育和发展社会组织的力量，并将那些具备自主性与促进性的社会组织纳入到体制当中。第五，把现行制度比如基层群众自治等落到实处，让制度有效运行起来。事实上，能够让无效的现行制度比如地方人大、村居委会等真正发挥功能和作用，就是当今基层治理的最大创新点和最有价值的创新之处。

四、余论

到现在为止，我们讨论的基层治理指的是政府治理，而不是市场治理或者社会治理。之所以如此，在中国，所谓政府治理就包含市场治理与社会治理的涵义。换句话说，在中国，政府是所有治理领域的支配力量，就是说，政府治理、市场治理与社会治理并没有或者说还没有形成界限明确、权利关系固定化的分属领域。比如说，西方理论讨论的政府治理，是指政府怎样扮演好自身的角色功能，政府治理只是市场、社会等治理主体中的一方，但在中国，我们讨论政府治理差不多就是在讨论市场治理与社会治理，因为，中国的基层政府还是全能型的政府，它一直是权威性资源与配置性资源分配的中心，也就是说，政府在市场、社会领域仍然是支配性力量并具有决定性影响力。

这也是我们为什么一直在讨论基层政府治理，以及基层政府在基层治理上发挥的决定性作用。在西方国家，对政府而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和提供优质公共产品和公共服务的创新机制；对中国基层政府而言，至关重要的是确立政府与市场、政府与社会的权利边界和权利关系，因此，它所面对的治理问题更错综复杂，更需要实践和多维度的创新，这些创新包括价值的、制度的、规范的、结构的，但是，它所有的实践或创新无不是集中在政府与社会、政府与市场的权利关系领域当中。

因此，当下地方政府创新表现出急于找到和确认某种治理模式，寻求制度上的突破、寻求替代模式，这本身就大成问题。也就是说，现行体制的政治逻辑和制度原则不能改变，这注定了基层治理创新的局限，它最应该进行的是基层社会变革创新，却因体制制约原因而难有作为，而它不断制造出来的模式却又不是值得标榜的经得起检验的模式。但是，地方经济社会的发展压力，地方官员的政绩竞赛动力，内外民意的反映，都要求地方政府必须做出回应，这种回应又集中在所谓的地方政府创新模式的片面追求上。

注释

①④⑨⑩杨雪冬、陈雪莲主编：《政府创新与政治发展》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第246页，第25-28页，第247页，第246-247页。

②张静：《中国治理尚无“模式”可言》，共识网2014-11-03，来源FT中文网。

③托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2010年,第46页。

⑤渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

⑥汪卫华：《群众运动与动员式治理：理解中国国家治理风格的新视角》，《上海交通大学学报》2014年第5期。

⑦黄宗智：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》，《开放时代》2014年第5期。

⑧俞可平：《地方政府创新成功经验应尽快上升为国家制度》，《21世纪经济报道》2008年3月27日。

责任编辑 王敬尧

Discrimination on Creative Model of Grass-root Governance——Analysis Based on Comparing the East with the West in China

Zhou Qingzhi

(Institute of Political Science， Chinese Academy of Social Science， Beijing 100028)

The most important thing about the innovation of grass-root governance is practical experience，rather than so-called models manufactured by some people. The key is that almost all of the models are constrained in existing system，and not able to propel the existing system to a point where the model can be institutionalized, emulated and，most importantly，recognized. Hence，it is better to pay attention to varieties of grass-root practical experience rather than the models which can not be tested. The significance of this is that the method and direction can be found to improve governance from the accumulated experience. Besides，we cannot make creative adventure and fruitful institution change until we learn from practical experience. Otherwise，the so-called model we get is based on political manipulation or political performance competition rather than on long-term practical experience. As a result，it cannot play a role in promoting institution reform.

grass-root governance； model； practical experience； innovation

2014-12-19

国家社科基金项目“我国县级政府公共产品供给的体制机制研究”(11ZZ006)；教育部新世纪优秀人才支持计划“地方治理与社区发展”(NCET-12-0872)