我国事业单位人事制度相关改革发展历程

俞贺楠

一、事业单位概念界定

事业单位是我国特色社会主义制度特有的社会组织。关于事业单位的界定，可追溯到建国初期对事业单位的表述及具体提法。1955年7月，第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中，首次使用了“事业单位”一词，此后，事业单位的概念得到普遍使用。1963年，国家编制委员会《关于编制管理的暂行办法》（草案）中对事业单位的定义是：“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”。1965年，国家编制委员会制定的《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》（草案）中对事业单位作出了如下表述：“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制”。

随着社会主义市场经济的发展，关于事业单位的界定也处于不断发展中，1998 年《事业单位登记管理暂行条例》（2004年修订）中具体规定为：“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”我国《宪法》《民法通则》都明确将事业单位划归为社会组织。

学术界对“事业单位”概念的界定和认识尚不统一，具体包括以下几种代表性观点。成思危主编的《中国事业单位改革——模式选择与分类引导》中把事业单位定义为：“为了社会公益目的，由各级政府、企业法人、社团法人或公民个人出资以及上述法人和自然人的某种合资形式依法举办的，依法自主运作，独立承担民事责任，从事教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非营利性社会服务活动的独立法人。”①黄恒学在《中国事业管理体制改革研究》中把事业单位定义为：“特指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳动服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门的单位，例如学校、医院、研究机构等。”②娄成武等主编的《公共事业管理学》把事业单位定义为“公共事业组织”，指“以特定的公共利益为目标、提供公共服务的非营利性的组织，包括事业单位、社会团体（不包括民主党派等政治组织）、民主非企业单位。”③

从以上对事业单位的界定可以看出，事业单位应该至少具有以下两个特征：一是公益性。公益性事业单位是由政府投资兴办的为全社会公众服务的事业机构，是全体公民所享有的社会福利的一部分，如公办学校、医院等都属于这类事业机构。二是由国家举办或者其他组织利用国有资产举办。2004 年《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》中明确指出，“县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构（以下简称登记管理机关）负责实施事业单位的登记管理工作。县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当加强对登记管理机关的事业单位登记管理工作的监督检查。”三是以非营利性为主。这也是事业单位与企业单位的原则性区别，也是改革开放以来导致事业单位腐败的根本原因。按照国家规定事业单位分成三类：全额拨款、财政补贴、自收自支。目前将自收自支的事业单位全部推向了市场，由市场决定其生存状况。四是服务性。我国事业单位主要分布在教、科、文、卫等领域，是保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务支持系统。五是知识密集性。绝大多数事业单位是以脑力劳动为主体的知识密集性组织，专业人才是事业单位的主要人员构成，利用科技文化知识为社会各方面提供服务是事业单位的主要手段。

此外，国际上，通常把类似于我国事业单位的机构称为社会公益组织或公共机构，主要是指学校、医院、协会等单位。因此，对“事业单位”概念的界定，尚无国际方面的参考和依据，进而体现出中国特色的因素。

二、我国事业单位人事制度等相关改革发展阶段

改革开放以来，随着我国经济体制改革的逐步深入和行政管理体制改革的不断推进，事业单位改革也在积极稳妥地进行。党的十一届三中全会至今，我国事业单位改革大体上经历了五个阶段：

（一）第一阶段（1978—1993年）：改革初期探索阶段

随着工作重心开始转移到为经济建设服务上来，事业单位在这期间改革的重点是试图改变事业单位原有的一些制度上的弊端，鼓励各类事业单位为经济建设这一中心服务。党中央、国务院及中央有关部委对教育、科技、文化等事业单位的体制改革进行了初步尝试;对事业单位人事制度也进行了改革的尝试和探索，恢复了职称评审工作，开始推行专业技术职务聘用制，适当下放了事业单位人事管理权限，初步搞活了事业单位人事制度。

（二）第二阶段（1993—1998年）：改革持续推进阶段

随着党的十四大提出我国经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制，事业单位改革进入到建立与市场经济体制相配套的管理体制的新阶段，事业单位的独立法人地位得到明确，部分事业单位开始走向市场，实行企业化管理，有条件的单位实现了所有权和经营权分离等。

（三）第三阶段（1998—2006年）：改革加速推进阶段

随着社会主义市场经济体制改革的深入和发展，事业单位在裁减冗员、大规模推行聘用制度、建立岗位管理制度、完善分配制度、健全人事监督制度等方面进行了改革，很大程度上激发了自身的活力。特别是1998年，国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》，在全国范围内全面启动事业单位登记管理制度，开启了事业单位人事制度改革加速发展的进程。2004 年，国务院又发布《关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》，事业单位登记管理制度逐步完善。

（四）第四阶段（2006—2011年）：改革全面发展阶段

随着事业单位登记管理制度的实施与调整，原人事部于2006年颁发《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发〔2006〕70号）和《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》（国人部发〔2006〕87号），这是事业单位首次开展岗位设置和岗位聘用，明确“现有在册的正式工作人员，按照现聘职务或岗位进入相应等级的岗位”。其中，“现有在册正式工作人员”的表述，对岗位总量管理的对象与实施范围作出了原则性界定，也回避了岗位设置与人员编制的关系。同时，事业单位其他制度改革也全面发展，2008年，国务院通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（国发〔2008〕10号），并确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作;2010年，中共中央组织部、人力资源和社会保障部发布《关于进一步规范事业单位公开招聘工作的通知》（人社部发〔2010〕92号），事业单位改革进入全面发展阶段。

（五）第五阶段（2011年至今）：改革深化发展阶段

2011年开始，中共中央、国务院出台系列文件和政策，继续深化我国事业单位改革。2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》（中办发〔2011〕28号），同时，中共中央、国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），国务院办公厅也发布《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）等系列文件。尤其对事业单位分类改革提出指导意见，“对公益一类事业单位，继续实行机构编制审批制度，在审批编制内设岗;对公益二类事业单位在制定和完善相关标准的前提下，逐步实行机构编制备案制度，在备案编制内设岗”。2014年，国务院颁布《事业单位人事管理条例》（国务院令第652号），2015年，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），国务院办公厅转发《人力资源和社会保障部、财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》（国办发〔2015〕3号），标志着我国事业单位人事制度改革进入深化发展阶段。

通过以上分析，我国事业单位改革经过了由改革开放初期的探索阶段，发展到持续推进、加速推进、全面发展阶段，最终发展到当前的深化改革发展阶段，可以说，以上改革的不同阶段也标志着我国事业单位改革在路径上存在着中国特色的因素，伴随着我国国家部门和机构改革的发展，相关部门制定出台事业单位相关制度安排。

三、国家出台事业单位人事制度及相关政策的特点

改革开放以来，我国事业单位人事制度及相关政策归结起来可以分为四类：一是全国人大常委会通过的国家法律;二是国务院颁布的各项行政法规;三是由国务院各个部委出台的部门规章;四是相关团体规定等。归纳起来，国家出台事业单位人事制度及相关政策的特点有以下几个方面：

（一）国家重视，制定大量事业单位人事制度政策

改革开放以来，事业单位人事制度改革与我国国有企业改革、政府机关人事制度改革共同成为我国三大人事制度改革。党中央、国务院及多个部委对教育、科技、文化等事业单位人事制度进行了改革的尝试和探索，并制定了大量关于事业单位的人事制度和政策。

1986年，原劳动人事部发布《关于加强事业单位编制管理的几项规定的通知》，通过相关规定开始对事业单位编制加强管理。1991年，中共中央、国务院发布《关于冻结机关、事业单位机构编制的通知》，开始对事业单位机构编制进行规制。1998年，国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》，在全国范围内全面启动事业单位登记管理。

2000年，中共中央组织部、原人事部发布《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》（人发〔2000〕78号），事业单位人事制度改革力度加大，从全面规划、整体推进的高度对事业单位人事制度改革进行指导。2002年，国务院办公厅《转发原人事部〈关于在事业单位试行人员聘用制度的意见〉的通知》（国办发〔2002〕35号），我国事业单位开始尝试聘用制试行工作，并签订聘用合同。2006年，原人事部出台《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发〔2006〕70号）和《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》（国人部发〔2006〕87号），事业单位开始尝试岗位设置和岗位聘用，对岗位总量管理的对象与实施范围作出了原则性界定。2007年，《中华人民共和国劳动合同法》颁布，规定事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定;未作规定的，依照该法有关规定执行。

2011年，中共中央、国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）和《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》（中办发〔2011〕28号），提出“要加大事业单位岗位设置实施工作力度，加强分类指导，尽快实现岗位管理制度的全面入轨，实现按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理”。同年，国务院办公厅发布《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号），事业单位分类改革工作提上日程，并很快实施。2014年，国务院颁发《事业单位人事管理条例》，标志着我国事业单位人事制度改革取得较大进展，以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度初步建立。

（二）政策支持，级别由部门规章上升到国家法律

以2006年为界，1978—2005年近30年期间，国家关于事业单位人事制度改革的文件有67个，其中，国务院、国务院办公厅出台的文件有6个，其他大多为国务院各个部委出台的部门规章和相关团体规定;而2006年至今的8年时间，国家关于事业单位人事制度改革的文件有29个，其中，全国人大常委会通过的法律有1个，中共中央、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅出台的文件有5个，其他大多为国务院各个部委出台的部门规章和相关团体规定。可见，随着我国事业单位人事制度改革的推进，有更多的政策出台以支持这项重大改革，并且出台政策的级别由部门规章上升到国家法规，表现为全国人大常委会通过的法律、中共中央、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅等出台文件的数量（绝对数）和比例（相对数）等方面。

需要特别指出的是，2007年颁布的《中华人民共和国劳动合同法》第九十六条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定;未作规定的，依照本法有关规定执行”，并且根据事业单位聘用合同的特点和实际情况，条例规定了聘用合同的期限、初次就业人员的试用期，明确了订立聘用至退休的合同的条件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、终止后人事关系的终止。条例未作规定的，依照劳动合同法及其实施条例执行。

（三）分项改革，推进人事、工资、社保综合改革

通过对我国事业单位人事制度改革等政策文件的梳理，可以看出这是一整套的分项改革，包括人事、工资、社保等综合配套改革。

首先，关于事业单位工资的文件数量最多，有42个，比较重要的包括：1985年原劳动人事部、财政部出台的《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革后奖金、津贴、补贴和保险福利问题的通知》;1988年原劳动人事部出台的《关于国家机关、事业单位劳动合同制工人工资性补贴问题的通知》;1993年国务院出台的《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》和《关于印发机关、事业单位工资制度改革三个实施办法的通知》;2004年原人事部出台的《关于印发〈关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见（试行）〉的通知》;2007年原人事部、财政部出台的《关于机关事业单位工资收入分配制度改革实施中有关问题的意见》。

其次，岗位管理是事业单位人事管理的重要内容。分类设置岗位有利于转换事业单位用人机制，实现对工作人员由身份管理向岗位管理转变，调动不同岗位工作人员的积极性、创造性。2006年原人事部发布《事业单位岗位设置管理试行办法》，开始试行事业单位岗位设置管理制度。事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种类别。2011年中办、国办《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》规定，公益一类事业单位，在审批编制内设岗，规范人事管理，搞活内部用人机制;公益二类事业单位，在备案编制内设岗，赋予单位灵活的人事管理权。事业单位人事制度中涉及岗位管理的文件有16个，比较重要的包括：2006年原人事部出台《事业单位岗位设置管理试行办法》及《事业单位岗位设置管理试行办法实施意见》，从2007年开始，原人事部联合有关部委出台关于新闻出版事业单位、高等学校、义务教育学校、中等职业学校、普通高中、幼儿园、农业事业单位、体育事业单位、广播影视事业单位、文化事业单位、卫生事业单位、科学研究事业单位、公路交通事业单位、水路交通事业单位、民政事业单位等岗位设置管理的指导意见等。

第三，公开招聘有利于规范事业单位招聘工作，公平公正地选择工作人员，2005年原人事部发布《事业单位公开招聘人员暂行规定》，要求事业单位新进人员实行公开招聘。事业单位人事制度中涉及招聘与合同管理的文件有8个，比较重要的包括：2002年国务院办公厅《转发原人事部〈关于在事业单位试行人员聘用制度的意见〉的通知》;2003年原人事部出台的《关于印发〈事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释〉的通知》;2005年原人事部出台的《事业单位公开招聘人员暂行规定》;2007年全国人大常委会通过的《中华人民共和国劳动合同法》;2010年中共中央组织部、人力资源和社会保障部出台的《关于进一步规范事业单位公开招聘工作的通知》等。

第四，事业单位人事制度中涉及编制管理的文件有7个，比较重要的包括：1986年原人事部出台的《关于加强事业单位编制管理的几项规定的通知》;1991年中共中央、国务院出台的《关于冻结机关、事业单位机构编制的通知》;1997年原人事部出台的《关于加强计划管理，控制机关事业单位工勤人员过快增长的通知》等。2006年，中央编办还出台了《关于印发〈城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见〉的通知》。

第五，事业单位人事制度中涉及专业技术等级与考核的文件有5个，比较重要的包括：1994年原人事部出台的《关于机关、事业单位工人进行技术等级岗位考核有关问题的通知》和《关于印发〈机关、事业单位工人技术等级岗位考核暂行办法〉的通知》;1995年原人事部、原劳动部出台的《关于印发国务院办公厅对机关、事业单位工人技术等级考核工作协调意见的通知》;1995年原人事部出台的《关于印发〈事业单位工作人员考核暂行规定〉的通知》。

第六，事业单位人事及相关制度中涉及社会保险的文件有5个，包括：1985年原劳动人事部、财政部出台的《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革后奖金、津贴、补贴和保险福利问题的通知》;1999年原劳动和社会保障部、财政部、原人事部出台的《关于事业单位参加失业保险有关问题的通知》;2005年原劳动和社会保障部、原人事部、民政部、财政部出台的《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》;2008年国务院出台的《关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》。值得一提的是，2008年，国务院通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（国发〔2008〕1号），并确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作，探索事业单位工作人员养老保险制度的设计。2015年1月3日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），标志着我国事业单位社会保障方面的改革开始启动，这也是继2014年国务院颁发《事业单位人事管理条例》以来，我国事业单位重大系列改革的又一重大举措和进展。

最后，事业单位人事制度中涉及纪律、处分与申诉的文件有4个，包括：1999年原人事部出台的《关于机关、事业单位工作人员在停职审查期间工资处理意见的通知》和《关于国家机关工勤人员和事业单位工作人员受行政纪律处分工资问题处理意见的通知》;2012年人力资源和社会保障部、监察部出台的《事业单位工作人员处分暂行规定》;2014年中共中央组织部、人力资源和社会保障部出台的《事业单位工作人员申诉规定》。

此外，中共中央组织部、原人事部联合相关部委制定相关行业部门的人事制度改革，例如，2000年中共中央组织部、原人事部、教育部出台的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》;中共中央组织部、原人事部、卫生部出台的《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》;中共中央组织部、原人事部、科学技术部出台的《关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见》等。

（四）分类改革，出台《事业单位人事管理条例》

前已述及，2011年开始，国家出台系列文件和政策，深化事业单位改革。比较重要的文件包括：2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》（中办发〔2011〕28号），中共中央、国务院出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），国务院办公厅发布的《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）等系列文件。尤其对事业单位分类改革提出指导意见，“对公益一类事业单位，继续实行机构编制审批制度，在审批编制内设岗;对公益二类事业单位在制定和完善相关标准的前提下，逐步实行机构编制备案制度，在备案编制内设岗”。可以说，分类改革的提出是我国事业单位人事制度改革的创新之举，是针对我国国情实施的一项重大改革措施，并指导下一阶段事业单位人事制度改革的发展。

特别是2014年，国务院颁布《事业单位人事管理条例》（国务院令第652号），标志着我国事业单位人事制度改革进入深化发展阶段。《事业单位人事管理条例》着眼于转换用人机制，强调要突出合同聘用、公平竞争、激励约束、权益保障，逐步实现人员“能进能出”、岗位“能上能下”、待遇“能高能低”的目标。这是适应社会主义市场经济需要，深化事业单位人事制度改革的重大举措，对于激发事业单位内在活力，调动各类人员积极性具有极为深远的意义。可以说，《事业单位人事管理条例》不仅为我国事业单位改革提供了重要的法律支撑，而且彰显了我国人事制度改革中的创新思维。

小 结

通过以上分析，我国事业单位改革经过了由改革开放初期的探索阶段，发展到持续推进、加速推进、全面发展阶段，最终发展到当前的深化改革发展阶段，可以说，以上改革的不同阶段也标志着我国事业单位改革在路径上存在着中国特色的因素，伴随着我国国家部门和机构改革的发展，相关部门制定出台事业单位相关制度安排。

改革开放以来，我国事业单位人事制度改革得到了国家的高度重视，无论从数量上还是从政策层次上都有所体现;同时，伴随着人事、工资、社保等多项改革的推进，我国事业单位人事制度又呈现出综合性改革的特点;此外，通过事业单位分类改革的创新举措，有效地解决了我国事业单位人事制度方面长期存在的问题，尤其是《事业单位人事管理条例》的出台，更是深化我国事业单位人事制度改革的一个重大举措，并将成为我国事业单位人事制度改革的里程碑。

注释：

①成思危.中国事业单位改革——模式选择与分类引导[M].北京：民主与建设出版社，2000年，第134页.

②黄恒学.中国事业管理体制改革研究[M].北京：清华大学出版社，1998年，第2页.

③娄成武.公共事业管理学[M].北京：高等教育出版社，2002年，第9页.

（作者系中国劳动保障科学研究院助理研究员，博士）