安徽省61县市现代治理水平测评研究

潘三毛

(安徽财贸职业学院，安徽 合肥 230601)

安徽省61县市现代治理水平测评研究

潘三毛

(安徽财贸职业学院，安徽 合肥 230601)

以“善治”理论基本内涵为指导，构建安徽区域现代治理能力评价指标体系，采取有事先提示的专家调研法为各指标设定权重，利用改进的功效系数处理法和聚类分析法定量测评安徽61个县市治理能力现代化水平及其影响因素。发现：(1)安徽省县市的现代治理能力与其自身经济发展水平之间存在较为明显的差异。(2)安徽区域现代治理水平整体上与地区经济规模相关性不显著，但与人均GDP、固定资产投资水平及经济增长速度正相关。本文研究从提升区域治理现代化水平视角，为中国中西部地区继续加大投资，推进收入分配改革，采取稳增长、促改革、惠民生的相关措施提供了实证上的支持。

治理能力；指标体系；功效系数；聚类分析

研究区域治理体系和治理能力现代化，对于推进整个国家治理体系和治理能力现代化来说，不仅是其基础环节，也是较为关键的环节。但目前为止，相关研究主要针对如何理解这个“新”概念[1-5]，如何推进国家治理体系和治理能力现代化[6-10]，和呼吁建立中国治理评估指标体系[11]等进行了广泛而深入的思考和讨论，尚缺少对具体省域现代治理能力的定量评估研究。为了相对客观地认识安徽省区域治理现代化现状，确定我省提升现代治理能力的发力方向和路径，本文以安徽61个县市为研究对象，试图构建区域现代治理能力评价指标体系，定量考察安徽区域治理能力现代化水平及其影响因素。

1 安徽区域现代治理能力评价指标体系构建

1.1 测评体系构建原则

借鉴社会保障理论、宏观调控理论、财政分权理论和自主组织理论等相关成果，以“善治”理论基本内涵为指导[12]，以政府治理能力和社会治理能力为支撑，构建由若干专家赋予不同权重的一级指标，每个一级指标下设若干二级指标，作为反映安徽区域现代治理能力的评价指标体系。具体指标体系由基本保障能力、宏观调控能力、现代财政能力、基层自治能力四个一级指标和养老保障能力、医疗保障能力、失业保障能力、稳定物价能力、财政收入增长能力、财政收入平衡能力和社会参与能力七个二级指标构成。为了地区间可比，各级指标权重的设计参照了《国家治理》周刊县域治理研究院的相关办法。《国家治理》周刊县域治理研究院采取有事先提示的专家调研法，确定了中国县市现代治理能力评价指标体系的权重设定和系数调节方法。具体如下：县域治理研究院邀请了经济学、政治学、社会学领域的专家各10名，以及长期致力于地方经济社会问题研究的专家10名，让他们分别给各指标打分，并且明确告知他们要更多地考虑以“善治”为核心的现代治理理念和区域县市地区的经济社会发展实际。指标权重的计分方法是：先列出待赋权重的各项指标，要求专家进行两两比较(如果专家认为甲指标比乙指标重要，那么就给甲指标计1分，乙指标不得分，依此类推)。在这一过程中，一个指标所得的分数越高，意味着这个指标的重要程度越高。这样的打分工作在一、二级指标层面同时展开。同时，为了能够更加准确、合理地确定各项指标的权重系数，县域治理研究院还将这样的打分工作先后进行了多轮，然后将各项指标在每轮中的得分相加并进行相应调整，最后得到各项指标的权重系数[13]，具体如图1。

1.2 指标选择、数据来源说明与处理

1.2.1 指标选择和数据来源说明 基本保障能力。考虑数据可得，我们选择2012年度安徽各县市新型农村合作医疗覆盖率来代表各管辖区域县市的基本保障能力。计算安徽区域基本保障能力的相关数据来源于安徽省相关县市2012年度国民经济和社会发展统计公报和安徽省2012年度政府工作报告。计算公式为：基本保障能力=新型农村合作医疗参与人数/县市农业人口数量×100%

宏观调控能力。县市层面，以稳定物价能力反映县市政府部门的宏观调控能力相对合理。考虑数据可得性，统一选择以一个县市社会消费品零售总额指数来间接反映县市政府部门稳定物价的能力。关于各县市2012年的社会消费品零售总额指数，是通过将各县市2012年的社会消费品零售总额除以各县市2011年的社会消费品零售总额求得。其中所涉及的相关原始数据，均来自于《安徽统计年鉴—2012》和《安徽统计年鉴—2013》。具体公式为：

宏观调控能力=(2012年社会消费品零售总额/2011年社会消费品零售总额-1)×100%

现代财政能力。一个县市的地方财政收入增长能力和地方财政收支平衡能力，能够很好的衡量县市政府部门的现代财政能力。因此，以地方财政预算内收入年度增长率和地方财政预算内收支年度平衡率，来反映县市政府部门的现代财政能力。其中涉及到的数据，均来自于《安徽统计年鉴—2012》和《安徽统计年鉴—2013》。具体计算公式如下：

地方财政预算内收入年度增长率=(本年地方财政预算收入-上年地方财政预算收入)/上年地方财政预算收入×100%

地方财政预算收支年度平衡率=(本年地方财政预算收入-本年地方财政预算支出)/本年地方财政预算收入×100%

基层自治能力。依照集体行动理论和自主组织理论的基本内涵，县市地区人民群众的社会参与能力，能够较好地反映出县市地区的基层自治能力。由于城镇集体单位在岗职工人数比重情况能够在一定程度上间接反映出群众的社会参与能力，为此，选择以一个县市的城镇集体单位就业人数占该县市城镇非私营单位就业人数的百分比，来间接地反映该县市内的群众社会参与能力。具体数据全部来源于《安徽统计年鉴—2013》，公式如下：

基层自治能力=城镇集体单位就业人数/城镇非私营单位就业人数

1.2.2 数据转换和处理 为了增强测评结果的直观性、科学性和可比性，采用改进的功效系数处理法对采集、整理后的指标数值分别进行无量纲化和标准化处理。改进的功效系数处理法公式如下：

(i=1,2…n;j=1,2…m) (1)

和

(i=1,2…n;j=1,2…m) (2)

公式(1)为改进的正指标功效系数处理法公式，公式(2)为改进的逆指标功效系数处理法公式。dij都表示第i个评价对象第j个指标的功效系数，即是量化后的得分。为避免给指标评价值的综合带来不便，我们将得分区间控制在了60～100分之间。xij代表观测值；用Mj=maxi{xij}代表第j个指标的满意值，用mj代表第j个指标的不允许值。经过上述公式的转换之后，就能够将安徽区域内各县市的指标数值全部转换为60～100之间的得分。据此，便可以根据dij的大小判断评价第i个对象接近第j指标满意值的程度，dij越大越好。

根据功能财政思想和通货膨胀理论，反映稳定物价能力的社会消费品零售总额指数，和地方财政预算内收支年度平衡率本来应该视为逆指标。但考虑过去的投资冲动和土地财政正在给安徽带来巨额地方债务和产能的严重过剩，笔者认为，在强调安徽财政收入增长的同时，非常有必要在安徽基本消除经济风险隐患之前的一段时期，通过财政预算平衡适度控制政府的有形之手，以确保安徽经济平稳健康有序运行。因而，与其他相关研究不同，本研究将地方财政预算内收支年度平衡率视为正指标。其他未加说明的二级指标也皆为正指标。

对相关数据进行无量纲化和标准化处理后，将安徽61个县市各项一级指标所对应的二级指标得分乘以相应权重(剔除了公开途径无法获得完整数据的铜陵县)，再进行相应加总，便可得出各一级指标的得分。据此，也能够进一步求得安徽区域各县市现代治理能力的综合得分。因设定的改进功效函数是单调函数，经过改进功效函数转换后，如果发现了甲县市关于某方面治理能力的得分高于乙县市，则说明甲县市在这方面的治理能力要高于乙县市。

2 安徽区域现代治理能力测评与说明

首先结合各二级指标的权重，分别计算2012年安徽省61个县市的基层自治能力、现代财政能力、基本保障能力、宏观调控能力得分；然后，再按照各一级指标权重，顺次计算加总得出安徽省各县市2012年的现代治理能力得分。安徽省2012年各县市现代治理能力排名与各县市当年GDP总量排名、人均GDP排名和固定资产投资排名等如表1。

表1 安徽省61个县市现代治理能力排名与其他指标排名对比

数据来源:作者整理

根据表1，很明显，安徽省很多县市的现代治理能力与其自身经济发展水平之间存在较为明显的差异。在本次测评的安徽61个县市中，有霍邱县、濉溪县、巢湖市、蒙城县、天长市、凤台县、枞阳县、五河县、定远县、固镇县、凤阳县、来安县、岳西县、太湖县和望江县15个县市现代治理能力排名与其自身GDP总量排名的差距在10位之内、其余的41个县市现代治理能力排名与这些县市GDP总量排名的差距在10位以上；有当涂县、巢湖市、霍山县、祁门县、天长市、含山县、凤台县、绩溪县、桐城市、郎溪县、潜山县、青阳县、全椒县、泾县、五河县、旌德县、凤阳县、砀山县、庐江县、阜南县、太和县、寿县和临泉县23个县市现代治理能力排名与其自身人均GDP排名的差距在10位之内，其余的38个县市现代治理能力排名与这些县市人均GDP排名的差距在10位以上。尤其是一些公认的安徽省域相对富裕县市，在GDP总量排名、人均GDP排名和现代治理能力排名之间存在较明显的差距。例如，2012年，肥西县GDP总量、人均GDP水平在61个县市中分别排在第1位和第3位，但该县现代治理能力却在61个县市中排在第21位；肥东县GDP总量和人均GDP水平在61个县市中分别排在第2位和第9位，但该县现代治理能力却排在了第43位，等等。与此同时，也很容易发现，其中的一些县市，GDP总量和人均GDP的排名都不靠前，但现代治理能力的排名却相对靠前。例如，2012年，舒城县的GDP总量和人均GDP水平在61个县市中分别排在第28位和第46位，但该市的现代治理能力却在61个县市中排在了第3位；和县的GDP总量和人均GDP水平分别排在第42位和第27位，但该市的现代治理能力却在48个县市中排在了第4位，等等。

为了分析安徽多数县市的现代治理能力与其自身经济发展水平间存在较为明显的差异的原因，对安徽县市的现代治理能力与经济规模、人均GDP水平、固定资产投资额、GDP增速进一步开展相关系数分析，如表2。

表2 相关性分析

*表示在5 %的水平上显著。

从表2来看，对于本次测评的安徽61个县市，现代治理能力与自身经济规模间不存在相关性(相关系数为0.143，P值为0.271，在5%的概率水平下不显著)；而现代治理能力与自身人均GDP之间存在正相关(相关系数为0.297，P值为0.02，在5%的概率水平下显著)；也与自身的地区固定资产投资额之间存在正相关(相关系数为0.257，P值为0.045，在5%的概率水平下显著)；还与地区GDP增速存在正相关(相关系数为0.308，P值为0.016， 在5%的概率水平下显著)。这说明，虽然十八大后，中央出台文件强调要弱化GDP考核，但在安徽/中国中西部地区，要想推进区域治理体系和治理能力现代化，加大收入分配力度、继续扩大投资，围绕经济绩效开展省域竞争仍然要给予一定的考虑。需要说明的是，由于相关系数只是对于数据之间是否具有相关关系的一个初步验证和呈现，对于安徽多数县市的现代治理能力与其自身经济发展水平间呈现较为明显差异的深层原因，目前尚无法准确地判断，需要后续建立相关的计量经济模型，进一步地对此展开实证探索和考证。

3 推进安徽区域治理现代化变革的思路与建议

首先，进一步解放思想是实现区域治理现代化的先决条件。社会政治进步的过程，就是新的思想观念不断战胜和超越落后思想观念的过程，就是不断学习和借鉴的过程。推动区域治理变革，势必会触动既定的利益格局和守旧力量，引起抵制和反对，这就需要有新思想新观念，有“敢为天下先”的勇气，为百姓谋利、为党和国家尽职的责任；需要革除在政治体制改革问题上的形而上学和教条主义，积极主动探索民主的多样性实践。

其次，依据二级指标得分对安徽省61个县市的数据进行标准差分析，结果显示，这61个县市之间基本保障能力方面波动幅度最大(标准差为9.35)，财政收入平衡能力的波动幅度次之(标准差为9.32)，而在财政收入增长能力方面波动幅度最小(标准差为5.19)。说明，缩小安徽各县市之间基本保障能力和财政平衡能力的差距，是缩小这些县市相互之间现代治理能力差距的一条重要途径。

第三，固定资产投资额与安徽现代治理能力成正相关关系，说明安徽贯彻扩大投资促进经济增长的思路，对自身的社会绩效竞争和治理现代化水平提升有一定促进作用。但不能形成投资依赖症，有必要在保持适度投资和扩大收入分配基础上，将促进经济增长的抓手及时转移到产业结构调整、扩大内需和创新上来。

最后，根据各县市在四个一级指标得分的表现不同，可分类建议具体县市采取更具体的、更有指标偏向性的对策。因此，对四个一级指标使用spass19.0软件进行系统聚类分析，将安徽61个县市分成六类，如表3。

表3 安徽61个县市系统聚类

资料来源：作者整理

结合前文不难发现，类别一地区在基本保障能力、现代财政能力和基层自治能力得分上相对较低、排名相对靠后，因此，此类地区应将提高新农合覆盖率、大力发展当地经济、进一步发展基层民主作为自身治理现代化水平提升的重点；类别二地区在宏观调控能力和现代财政能力上得分相对较低、排名相对靠后，这些地区提高治理现代化水平的有效途径就要围绕县市政府部门要稳定物价、提高财政收入增长率做文章；类别三地区在现代财政能力、基层自治能力得分上相对较低、排名相对靠后，应该大力发展当地经济使财政收入大幅增加的同时完善基层民主建设；类别四地区在宏观调控能力和基层自治能力得分上相对较低、排名相对靠后，此类地区应着力控制物价上涨并进一步发展基层民主；类别五地区在基层自治能力、基本保障能力和宏观调控能力得分上相对较低、排名相对靠后，应大力发展基层民主、提高新农合覆盖率、控制物价上涨；类别六地区基本保障能力和现代财政能力得分相对较低、排名相对靠后，应着力提高新农合覆盖率、大力发展经济使财政收入大幅增加。

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(责任编辑：窦 鹏)

Evaluation on Modern Governance Capability in Anhui Province

PAN San-mao

(Anhui Finance and Trade Vocational College, Hefei 230601， China)

Based on the theory of “good governance”，this article constructs evaluation index system of modern governance capacity in Anhui Province. It adopts expert investigation methods to set the weight for each index. The article uses the improved efficacy coefficient method and clustering analysis to evaluate the governance capability of modernization and its influencing factors in 61 counties in Anhui Province. It found that we need to expand investment and maintain economic growth ， promote the reform and improve people's livelihood for improving the capacity of modern governance in the central and western regions in China.

Governance capability; Index system; Efficiency coefficient; Cluster analysis

2014-08-16

国家社科基金青年项目(13CJL021)；江苏省社科基金重大项目(13ZD006);江苏高校哲学社会科学研究项目(2014SJB136 )。

潘三毛(1976-)，女，安徽省安庆市人，硕士，讲师，主要从事公司审计与区域经济研究。

C916

A

1673-8772(2015)01-0101-06