关于深入贯彻落实民族区域自治法的思考

[摘要]民族区域自治法是我国实行民族区域自治制度的基本法律。《民族区域自治法》颁布实施30年来，虽然取得了很大的成绩，但也还存在一些深层次的问题，从而影响该法律的全面贯彻落实。为今之计，必须坚定民族区域自治制度自信不动摇，维护我国宪法和民族区域自治法的尊严和权威，尽快制定和出台自治区自治条例，切实帮助民族自治地方加快经济社会发展。

[关键词]民族区域自治法；贯彻落实；思考

[作者]毛公宁，国家民委原政策法规司司长，中央民族大学“985”工程外聘专家、兼职教授。北京，100081

[中图分类号]D921.8 [文献标识码]A [文章编号]1004-454X（2014）03-0006-006

我国的民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度。1984年颁布实施的《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）是实行这一制度的基本法律。《民族区域自治法》的颁布实施，为维护国家统一和民族团结，保障少数民族的各项合法权益，促进民族地区经济社会发展，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，提供了法律保障，为推进我国民族团结进步事业发挥了十分重要的作用。今年是《民族区域自治法》颁布实施30周年，认真总结这部法律在贯彻实施方面的经验，深入研究和解决影响和制约民族区域自治法在贯彻落实中的一些深层次的问题，对于我们在新形势下进一步坚持和完善民族区域自治制度，是大有裨益的。本人在此仅就这方面的相关问题谈一些浅见，以求教于大家。

一、坚定民族区域自治制度自信不动摇

民族区域自治，是我们党把马克思主义民族理论同中国民族问题的具体实际相结合的创举。实行民族区域自治，有利于把国家的集中、统一与各民族的自主、平等结合起来，有利于把党和国家总的路线方针政策与民族自治地方的具体实际、特殊情况结合起来，有利于把国家的富强民主文明与各民族的繁荣发展进步结合起来，有利于把各族人民热爱祖国的感情与热爱自己民族的感情结合起来。民族区域自治适合我国国情，得到各族人民衷心拥护，具有强大生命力。实践证明，这项制度是正确的，成就是巨大的。党中央一再指出：民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。

尽管我国的民族区域自治取得了举世瞩目的成就，而且从1954年我国第一部宪法开始，到以后历次修宪，都把民族区域自治作为国家的基本政治制度规定下来。但在现实生活中，仍遭到一些人的质疑，有的人对我国民族区域自治的巨大成就和宪法规定置若罔闻，不顾我国的基本国情，妄加抨击，企图否定我国民族区域自治制度的合法性和正确性。当下比较有代表性的主要是两种观点：

一是认为我国在处理民族问题方面的理论、政策和制度与原苏联是一个模式。实质上是否定我国的民族理论、政策和制度。这个说法完全是站不住脚的。我国宪法和民族区域自治法明确规定“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。就是说民族自治地方没有分离权，不能搞独立。而原苏联是实行联邦制的国家，各加盟共和国是有自决权的，可以脱离联邦。邓小平曾经指出制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。我国和原苏联在民族问题上实行的是两种截然不同的制度，怎么说是同一种模式呢？

二是诟病我国的民族区域自治制度和政策，把我国民族地区出现的一些问题归结为我国民族区域自治制度和政策方面的失误。2008年西藏拉萨“3·14”事件和2009年新疆乌鲁木齐“7·5”事件发生后，这种观点很有市场。从前些年有的学者主张对我国民族问题“去政治化”，到有人提出所谓“第二代民族政策”即以民族融合政策代替我国现行民族政策，再到最近在北京召开全国人大、政协会议期间，一位港籍全国政协委员在接受香港凤凰卫视台专访时提出的取消56个民族代之以“中华民族”，取消5个自治区，取消“双语”教学，取消少数民族的优惠政策，主张用一、二代人时间尽快实现“民族融合”等。上述观点很有代表性。这种观点也是站不住脚的。应当说持有这种观点的人本意是好的，是为了国家的长治久安，不是有意贬损我们党和国家处理民族问题的制度和政策，主要是由于他们对我国的基本国情和少数民族地区的实际缺乏了解、对民族发展的客观规律缺乏正确的认识造成的。

应当看到，我们这样一个多民族国家，能够长期保持政治稳定、经济发展、社会进步、民族团结、国家统一，主要得益于我们党和国家在处理民族问题方面有一整套适合中国国情的正确的理论、政策和制度，走出了一条中国特色的解决民族问题的正确道路。前几年在拉萨和乌鲁木齐发生的暴力事件，有复杂的原因，但主要是国内外分裂势力的蓄意破坏。把此类事件的发生归结为我国在处理民族问题方面政策和制度上的失误，是没有道理的。事实上，这类事件的发生恰恰是违反了国家的法律、政策和制度所造成的严重后果，违反了我国宪法关于禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为的规定，是一种违宪行为，必须依法打击和处理。这方面的大是大非决不能颠倒。宪法规定公民有言论自由，但每个公民的言论和行为不能超越我国宪法、有关法律和基本政治制度所规定的底线。上述诸种言论和观点虽然不代表主流声音，但它对我们贯彻落实民族区域自治法和有关民族政策，对我们坚持和完善民族区域自治制度所造成的负面影响不可低估，不容忽视。我们一定要遵循党的十八大关于“全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度”的指示，按照十八大提出的坚定对中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信的要求，在处理民族问题方面的理论、政策和制度等重大问题上不动摇、不懈怠、不折腾，沿着我们党所开创的中国特色的解决民族问题的正确道路继续前进。

二、维护我国宪法和民族区域自治法的尊严和权威

宪法是我国的根本大法，民族区域自治法是根据宪法规定的原则所制定的解决我国民族问题的基本法。1982年颁布实施的现行宪法恢复了1954年宪法中关于民族区域自治的一些重要原则，又增加了一些新内容。主要是：第一，关于自治机关的组成。现行宪法规定，民族自治地方人大常委会中，应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。第二，扩大了民族自治地方的自治权。1954年宪法规定的自治权只有三条：一是依照法律规定的权限管理本地方的财政；二是依照国家军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队；三是制定自治条例和单行条例。现行宪法规定了七条，增加规定：民族自治地方根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策；在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。

在处理民族问题上，有两点需要明确：一是国家怎样帮助少数民族地区的发展。由于历史原因，少数民族地区的经济、文化相对落后，这种历史上遗留下来的差距是客观存在的。新中国成立后，为了帮助少数民族地区加快经济、文化发展，逐步缩小差距，国家采取了许多政策性措施，做了大量工作，今后还要继续加强这方面工作，这是一个根本性、长期性的任务。因此，宪法规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化发展。”“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”二是维护民族团结。民族平等是党和国家的一贯政策，宪法规定：“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确定，并将继续加强。”民族团结是一个至关重要的问题，宪法规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。”

我国现行宪法对涉及民族方面的重大问题包括民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同发展繁荣等，都做出了原则规定，是处理我国民族问题的总章程。1984年颁布实施的《民族区域自治法》，是根据宪法规定的原则制定的，法律中的最重要的内容都来源于宪法，不少条款基本上是照抄宪法，体现了国家的意志和全国各族人民的根本利益。可以说，贯彻落实民族区域自治法，是贯彻落实宪法的必然要求，是贯彻落实宪法题中应有之义。要把思想认识提到这样的高度。毋庸讳言，30年来民族区域自治法的实施虽然取得了很大的成绩，但还存在一些值得注意的问题，比如认识方面的问题。一些部门和地区往往把民族区域自治法看成是一种部门法、地区法和少数民族法，把这部法律的贯彻落实看成只是民族地区的事、少数民族的事和民族工作部门的事，因此缺乏一种积极的态度，使得民族区域自治法的贯彻落实面临许多困难。还有一些急需的配套法规如自治区的自治条例和国务院有关部门落实自治法的部门规章迟迟未能出台，影响和制约了民族区域自治法的贯彻落实。再有对民族区域自治法的贯彻落实仍缺少一套有效的监督检查机制和奖惩机制，影响了法律的执行力。可以说民族区域自治法作为解决我国民族问题基本法的权威性还没有完全确立起来。针对这种情况，应当抓住今年民族区域自治法颁布实施30周年的契机，在全国范围内深入开展对这部法律的宣传教育，把贯彻落实民族区域自治法提高到贯彻落实宪法的高度来认识，克服上面谈到的错误认识，进一步提高全社会贯彻落实民族区域自治法的自觉性。中央和国家机关各部门、地方各级党委和政府，应当带头学习贯彻、模范执行民族区域自治法，并有针对性地研究和解决法律实施过程中出现的问题，维护法律的尊严和权威。

三、尽快制定和出台自治区自治条例

我国宪法和民族区域自治法明确规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。也就是说，制定自治条例和单行条例是宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方一项十分重要的自治权。民族区域自治法颁布实施以来，民族自治地方十分重视自治条例和单行条例的制定，民族法制建设取得了重要进展。到目前，全国155个民族自治地方（包括5个自治区、30个自治州、120个自治县）已出台自治条例135个，单行条例447个，为民族自治地方行使自治权提供了法律保障。但遗憾的是这135个自治条例全部是自治州和自治县（旗）的自治条例，迄今为止，全国5个自治区还没有一个自治区的自治条例能够出台，在某种程度上影响和制约了自治区依法行使自治权，引起了这些地方各民族干部群众的普遍关注。

1984年民族区域自治法颁布实施后，除新疆维吾尔自治区外，其他4个自治区都先后起草并多次修改了自治区自治条例草案，广西壮族自治区、内蒙古自治区对起草的自治条例草案修改了近20稿，为推动自治区自治条例的出台付出了艰苦的努力。上世纪90年代初，广西壮族自治区起草的自治条例草案已在自治区党委、人大、政府内部讨论通过，正式报送党中央、全国人大和国务院审批。有关部门受中央委托，曾在内部征求过有关部委的意见。当时的设想是在与有关部门协商的基础上，推动广西壮族自治区自治条例率先出台。本人当时在该部门工作，参与了与有关部门座谈协调的全过程，亲自感受了其中的艰难。

在座谈协调中，主要遇到两大问题：一是立法方面的问题。有关立法部门认为，自治区自治条例作为地方性法规，主要是调整和规范本区域的内部关系，不应规定中央与地方的关系，不应规定上级国家机关给你什么权，让什么利，不能越权。二是利益方面的问题。广西壮族自治区自治条例草案中提出的要求上级国家机关在财政、税收、金融、外贸、资源开发和利用、边境贸易等方面予以照顾的实质性条款，国务院有关部门均未同意。上述问题说到底是自治区自治条例要搞成一个什么样的东西，中央与民族自治地方的分权如何解决，如何调整中央与民族自治地方的利益关系。这就不能不触及到现行政治体制和经济体制深层次的问题，协调的难度是可以想象的。这是迄今为止自治区自治条例难以出台的主要原因。

当时在座谈协调过程中，本人对上述问题也做过一些思考，认为自治条例解决的是怎样自治，怎样调整自治地方的内部关系，而不应规定上级国家机关的权利，这是对的。但民族自治地方不同于一般地方，自治地方自治机关具有两重性，即它既是一般地方国家机关，行使一般地方国家机关的职权，又是自治机关，行使自治权。就是说自治机关比一般地方有更多的权力。这是民族区域自治的特点和优点之一。应当看到，国家授予民族自治地方自治权，实质就是中央与自治地方依法分权。讲自治地方自治机关的自治权，既包括自治机关本身应有的自治权，也包括上级国家机关应当尊重和保障他们的自治权。民族区域自治法对民族自治地方自治机关的自治权做出了规定，但这些规定比较原则，自治地方有权依据民族区域自治法确定的原则，要求上级国家机关把法律赋予他们的自治权和自主权具体化，保证他们依法行使自治权。这是制定自治条例的主要目的。应当说，民族自治地方这方面的要求是正当的、合理的。至于怎样规定比较规范和切实可行，可以进一步研究和推敲，但不应把民族自治地方这方面的要求笼统地说成是越权行为。随着社会主义民主政治的不断发展和完善，民族自治地方对这方面的要求将日益增强，这是需要认真研究和对待的。对于广西壮族自治区自治条例草案对经济权益方面提出的诸多要求，有它的特殊原因。广西长期受战争环境影响，国家投资较少，基础设施薄弱，山区贫困面大，发展相对滞后。根据这种情况，自治区自治条例草案提出要求上级国家机关在基础设施、财政税收、资源利用、对外开放、扶贫开发、民族教育、传统文化等方面对广西给予更多的扶持和照顾，以加快广西经济社会的发展，这是上级国家机关应尽的职责，是符合民族区域自治法精神的。至于上级国家机关能够照顾到什么程度，则应由国家的财力来决定。对广西自治条例草案提出的利益要求，上级国家机关应当在法律、政策允许的范围内予以考虑，不应简单加以否定。如果涉及地方与上级国家机关的利益关系都不能涉及，制定出台这样的条例就失去其实际意义了。

回顾二十多年前试图推出广西壮族自治区自治条例的情况，对于我们今天继续推进这方面的工作，是有所启示的。据了解，广西壮族自治区人大常委会已经把推动自治区自治条例的出台列入本届人大的工作计划，这是令人鼓舞的。需要指出的是，虽然现在比20多年前的形势有了较大的发展，国家的财力已大大增强，民族区域自治制度进一步完善，更加有利于推动自治区自治条例的出台，但是当年影响广西自治条例出台的瓶颈仍然存在，当年遇到的问题仍然难以逾越，需要有足够的思想准备和应对措施。

自治区自治条例难以出台，实质上涉及了现行体制中深层次的问题，即中央与地方的分权和利益方面的合理配置问题。这也是长期以来中央力求解决而未能得到很好解决的问题。早在上世纪50年代，毛泽东在《论十大关系》一文中就提出了要处理好中央与地方的关系，其中就包括中央与地方的分权。80年代初，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中，提出要解决权力过于集中的问题，提出“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”，也含有中央与民族自治地方的分权。1980年中央在讨论新疆工作时，在内部曾考虑以后在新疆、西藏这一类民族地区，给予更大的自治权和自主权。应当说这是对中央与民族自治地方分权的最大胆的考虑，但因新疆和西藏的情况比较复杂，加之现行体制不允许，很快就放弃了这个主张。由此可见，处理中央与民族自治地方的分权和利益关系等，涉及我国现行体制，事关全局，必须由中央进行顶层设计。也就是说涉及中央与自治地方的权力划分和利益关系，需要明确哪些权归中央，哪些权归民族自治地方，明确自治地方的权限问题，这些重大问题只能由中央决定。当然由于5个自治区的情况不尽相同，发展不平衡，在一些具体政策上可能有所不同，但在政治权力、自治权利等重大问题上应当是一致的，不能厚此薄彼，更不能造成“会哭的孩子有奶吃”的局面。这方面的问题，需要在国家全面深化改革的进程中进行谋划，切实加以解决，这是一项长期的、艰苦的任务。从当前来看，应当抓住党的十八届三中全会提出的全面深化改革的契机，紧紧围绕积极推进社会主义民主政治建设、完善民族区域自治制度的主题，就上面提到的若干问题进行一些深层次研究，比如对统一与自治的关系如何把握，对中央与自治区的事权如何划分，管理权限如何确定，对自治区自治条例的立法原则、立法技术、规范内容如何确定，对中央与自治区的利益关系如何处理等，都需要从法理上和理论上进行研究和阐述，为制定自治区自治条例提供法理依据和理论支持。

四、切实帮助民族自治地方加快经济社会发展

帮助少数民族和民族地区发展经济文化，是党和国家的一项基本方针。新中国成立以来特别是改革开放以来，党和国家采取了一系列方针政策，帮助少数民族和民族地区发展经济、文化等各项事业，使民族地区的面貌发生了翻天覆地的变化。但由于多方面原因，相当一部分民族地区发展相对滞后，有的地区仍未摆脱贫困的状况，与全面建设小康社会的要求还有较大的差距。民族地区存在的困难和问题，归根结底要靠发展来解决。正如邓小平所指出的，实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。

党的十八大提出了实现“两个一百年”的奋斗目标，即在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。这两个目标的实现，对于促进各民族的共同发展繁荣，具有至关重要的意义。同时也要看到，实现这两个目标面临许多困难和挑战，特别是现在距离第一个百年只有6年时间，民族地区能否如期实现全面建成小康社会的目标，是摆在民族地区各族干部群众面前一项十分艰巨和紧迫的任务。这个历史机遇千万不能错过。习近平总书记在湖南湘西调研时指出：“加快民族地区发展，核心是加快民族地区全面建设小康社会的步伐。”“发展是甩掉贫困帽子的总办法。”这就为我们指明了方向。为今之计，要落实好党和国家制定出台的各项政策，加快少数民族和民族地区经济社会发展，让各族群众得到看得见、摸得着的利益，确保民族地区与全国同步全面建成小康社会。

帮助民族自治地方加速发展经济文化，是民族区域自治法赋予上级国家机关的职责。民族区域自治法第六章对上级国家机关帮助民族自治地方发展经济、文化等事业的职责作了专门规定，2005年颁布的国务院实施民族区域自治法若干规定，对上级人民政府在基础设施建设、西部大开发、资源开发、生态环境保护、财政支持、对外贸易、边境地区建设、人口较少民族发展、扶贫开发、非公有制经济、对口支援等促进民族自治地方经济发展的职责和义务进行了规定，对上级人民政府在帮助和促进民族自治地方教育科技事业发展的职责、加大培养少数民族干部人才等方面的职责进行了规定，是民族区域自治法第六章的具体化。也就是说涉及到上级国家机关帮助民族自治地方发展经济、文化等各项事业的职责都作了规定，是国务院实施民族区域自治法的一部重要的行政法规。国务院有关部门应当根据民族区域自治法第六章和国务院实施民族区域自治法若干规定的精神，制定和出台本部门贯彻落实的部门规章和具体办法，使之真正落到实处。

帮助民族自治地方加快经济文化的发展，必须从这些地区的实际出发，大力发展民族特色和地方特色的产业，按照民族区域自治法和国务院实施民族区域自治法若干规定的精神，加快建立和完善民族地区资源开发和生态环境保护补偿机制，对在建立自然保护区、重要生态功能保护区和生态建设等方面做出贡献的民族地区给予合理补偿，并切实解决当地农民增收和长远生计问题。在民族地区开发资源时，要充分考虑地方和群众的利益，在配套产业、社会服务业、劳动用工等方面给予适当照顾，让民族地区的各族群众得到实实在在的优惠，把民族地区的资源优势转化为经济优势，实现这些地区持续、稳定、健康的发展。要把国家的帮助与少数民族和民族地区各族干部群众的自力更生和艰苦奋斗结合起来，不断提高少数民族和民族地区的自我发展能力和发展水平。

五、继续大力培养少数民族干部和各类人才

培养选拔少数民族干部和各类人才是实行民族区域自治、做好民族工作、解决民族问题的关键，是管根本、管长远的大事。少数民族干部队伍和各类人才队伍的状况如何，是衡量一个民族发展水平的重要标志。新中国成立以来，党和国家高度重视对少数民族干部和各类人才队伍的培养，取得了很大的成就，对加强民族团结、维护国家统一、加快少数民族和民族地区经济社会发展发挥了十分重要的作用。但总的看来，这支队伍在数量、素质、结构、层次等方面与建设社会主义民主政治和全面建设小康社会的要求仍有相当大的差距。在新的形势下，必须坚持“四化”方针和德才兼备的原则，加大培养少数民族干部和各类人才的力度，切实抓好扩大数量、提高素质、优化结构、提高层次、充分信任、放手使用等几个重要环节，实现中央提出的努力建设一支数量充足、结构合理，坚定地同党中央保持高度一致，坚决维护民族团结和祖国统一，善于领导改革开放和社会主义现代化建设，深受各族群众拥护的高素质的少数民族干部队伍的目标。

我国宪法第一百二十二条第二款规定“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人”。民族区域自治法第二十二条第一款规定“民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充分发挥他们的作用，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各类专业技术人才”。国家把培养少数民族干部和各类人才载入宪法和民族区域自治法，为做好这方面的工作提供了法律保障，受到了民族自治地方各族干部群众的拥护。但近年来听到一些民族自治地方的干部反映，从上级有关部门下派到民族地区工作的“空降部队”日渐增多，地市一级的主要党政领导，一半以上是上面派来的，当地干部很难得到晋升的机会。对此，本人没有经过调研，没有发言权。但地方的反映是一种民心民意，应当引起足够的重视。应当看到，干部交流有利于干部队伍作风的转变，有利于改善和优化干部队伍的结构，有利于干部制度的改革。但干部资源毕竟是一种稀有资源，对这方面资源配置应当做到适度合理，有进有出，互动双赢。也就是说，上级机关可以选派优秀干部到民族自治地方任职，民族自治地方的优秀干部也可以异地交流或选送到上级机关组织进行双向交流，互相学习，合作共事。这将更有利于当地干部的培养，更有利于调动民族地区各族干部群众的积极性，更有利于民族地区的团结和稳定。

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