民办高校校长权力来源与特征

2015-04-29张振乾刘根正

高教探索 2015年4期

张振乾+刘根正

收稿日期：2014-10-30

作者简介：张振乾，广州城建职业学院教育研究中心副研究员;刘根正，华南师范大学增城学院副院长，副研究员，管理学博士。（广州/510925）

*本文系广东省哲学社会科学规划2011年度课题“民办高校校长的实际权力与行使规则研究”（GD11CJY09）成果之一。

摘要：民办高校校长权力研究具有突出的现实意义。权力来源可分为个人资源与组织资源。较高的专业水平与领导资历，是民办高校校长最重要的个人资源。民办高校校长职位权力由学校董事会依法授予，这种权力必然受董事会制约。投资办学的逐利性扭曲学校董事会的价值观，对民办高校校长权力产生根本性影响。民办高校校长权力的模糊性、易变性、脆弱性等特征，影响权力行使，降低权力运行效率;而其独立性特征，则是民办高校在体制机制上比较优势的一个重要体现。应优化民办高校校长权力资源，改变办学目标，使民办高校董事会转向正确的价值追求，对校长权力施以正常、良性的影响。

关键词：民办高校;校长;权力来源;权力特征;权力资源优化

民办高校需要健康发展。校长是一所大学的“灵魂”人物，对学校发展至关重要。校长能否有效领导学校，与校长权力紧密相关。因此，民办高校校长（本文中高校校长指正校长）权力研究具有突出的现实意义。“研究权力的通常方式是枚举权力得以行使的基础或资源。”[1]从权力来源的角度研究权力，是权力研究的一种基本方式。这种研究的根据与重要性很容易理解。

历史显示了权力来源对大学校长权力的深刻影响。大学发展史上，“Rector”、“Chancellor”、“President”都可译为“大学校长”，但三者产生于不同文化背景，体现出不同的权力关系格局。“Chancellor”源于教会拥有巨大权威的欧洲中世纪，最初是教会内部负责教育事务的一个角色。“Rector”在12世纪指意大利北部城市中的行会（guild）会长，大学（universitas）也是行会组织，其首领也叫“Rector”。“President”出现较晚，颇具美国特色，原意指“坐在领导位子上的人”，一些组织、公司、商会、大学甚至国家的领导都被称为“President”，大学的“President”由掌握大学权力的董事会选举产生。不同的“大学校长”表现了不同的组织文化特征：“Chancellor”表明大学受教会的监督与控制，“Rector”表明大学具有显著的行会特征，“President”表明大学董事会控制着大学的主要权力资源。后来不同“大学校长”的权力也经历了不同的演变，如在称“校长”为“Rector”的大学里，逐渐形成了“教授（会）治校”的权力模式。[2]历史提醒我们，研究大学校长权力必须重视其权力来源。

一、民办高校校长权力来源

（一）个人资源

有研究者指出，美国研究型大学校长权力的个人基础主要包括“校长个人的知识、经验、技能以及资历、品德、情感等因素”[3]，这为研究我国民办高校校长权力的个人资源提供了重要参考。虽然大学有不同类型，但一般地看，大学领导者的个人素质应有某些共同特征。

根据广东省范围内的调查，初探民办高校校长主要个人资源。调查发现，广东民办高校校长的一个突出特点是具有较高的专业水平，这集中体现在专业职称上。如表1所示，广东民办高校校长中，83%的有高校正高级专业职称，13%的有副高级专业职称，共计96%的有高级职称;正高职称拥有者中有15位博士生导师，占总数的32%;只有4%的没有高校专业职称，但他们从别的方面表现出较高专业水平，如其中之一的广东亚视演艺职业学院院长曾任某市戏剧家协会主席、某省戏剧家协会副主席。

据调查，广东民办高校校长的另一个显著特点是，大部分有高校领导、管理或其他领导资历。如表2所示，广东民办高校校长中，77%的有高校校级领导资历，8%的有高校中层管理资历，共计85%的有高校领导与中层管理资历;4%的有其他领导资历;只有5人，11%的没有领导资历（但其中2人，4%的是民办普通高校创办人，已经表现出较强的领导能力）。

调查结果显示，较高的专业水平与领导资历，是民办高校校长最重要的个人资源。这符合一个简单推断，即大学这一高度专业化机构的领导者“应该”有此类重要素质，这些素质属稀缺（个人）资源。一个值得思考的问题是，虽然这些个人资源具有一般意义上的重要性，但其具体内容是否都有足够重要的价值？比如，我们确信一定的学术水平对民办高校校长是必要的，但要问“正高”职称、尤其是“博士生导师”头衔是否真正重要，这些个人资源真的具有实际价值？还是主要被利用其“符号”、“形象”价值？民办高校校长个人资源的具体内容及其价值，有待深入研究。

（二）组织资源

组织是人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体。丹尼斯·朗认为，作为权力基础的集体资源比个人资源重要，集体资源中最重要的是稳定的组织。“集体资源优于个人资源，而且这种资源由比较稳定的集团和组织拥有时也更加持久。”[4]加尔布雷思也指出，在现代社会中，组织是权力的超常来源。[5]民办高校作为一个组织，就是民办高校校长权力的组织资源。

研究权力的组织资源，首先要看到组织外部的影响。民办高校校长权力的外部来源是法规权力，它由全国人民代表大会颁布的国家法律如《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》，国务院颁布的行政法规如《普通高等学校设置暂行条例》和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，省级人民代表大会颁布的地方性法规如《广东省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》及国家教育主管部门制定的部门规章如《民办高等学校设置暂行规定》等各级法规中相关规定所构成。“法规权力体现国家权力意志，也规定了相应的行为准则，这是校长最重要的外部权力来源。”[6]

从组织内部看，民办高校法人治理结构决定，民办高校校长职位权力来自学校董事会的依法授权：“出资人将自己的资产交由董事会托管;学校董事会是学校的最高决策机构，作为拥有治理权的常设机关，负责制定学校发展规划、遴选校长、确定经费使用原则等重大问题的决策;校长受聘于董事会，作为董事会意志的执行者，在其授权范围内管理学校。‘董事会领导下的校长负责制，成为民办高校法人治理结构的最一般的表述。”[7]民办高校校长职位权力由学校董事会依法授予，这种权力必然受董事会制约。

民办高校董事会由民办高校举办者（或出资者）委托，代表举办者行事，追求举办者的价值目标，因此，“举办者为何办学”就成为首要问题。在我国社会现实背景下，追问民办高校“举办者为何办学”，得到的答案是：“投资办学”特征明显，逐利性较强。投资办学是改革开放以来我国民办教育发展的基本特征。[8]与捐资办学自然的公益性追求不同，投资办学天然地追寻盈利性目标。投资办学的逐利性扭曲学校董事会的价值观，对民办高校校长权力产生根本性影响。

我国民办高校董事会很大程度上被举办者控制。一方面，在董事会成员组成上，举办方代表常占据多数地位，有的学校董事会甚至全部由举办方代表构成;另一方面，董事会议事与决策不科学，虽然大部分采用“民主协商，董事长裁决”的议事规则与决策程序，但“实际上还是董事长个人在主导决策”[9]。举办者对学校董事会的控制，部分原因是民办高校法人治理不规范，但根本原因还是利益控制的需要。“在目前的法律制度下，就民办高校属性界定及民办高校经费收支状况的现实而言，无论法律如何规定民办高校的治理形式，民办高校都无法改变被利益团体控制的局面。”[10]

经济价值取向的民办高校董事会，会对其授权并“领导”的民办高校校长实施某种权力控制。在不完善的制度环境下，这种权力控制又有了更大的发挥空间。我国法规中关于民办高校校长权力的规定不完善，操作性不强，如《民办教育促进法实施条例》第二十一条规定“民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权”，但对校长的财务权、人事权等无具体规定，导致校长权力行使依据不足。[11]这就在客观上提供了解读与执行政策上的“策略空间”。[12]

二、民办高校校长权力特征

（一）权力的模糊性

民办高校校长权力的模糊性，指这种权力缺乏正式、明确的规定，内容上比较模糊。

普遍地，我国民办高校校长任职时没有正规详细的聘用合同，许多新任校长不清楚其职责、任职期限、发展目标及具体任务。我国民办高校管理制度中，一般对各行政部门及工作职位都有详细的职责规定，但基本没有“校长职责”的规定，有的只是“负责学校全面工作”之类的笼统描述，校长不能从制度规定中获知其明确的职权，只能产生关于职权的模糊认识。

民办高校校长职权模糊不清，主要原因在于：“一方面是董事会对学校管理不熟悉或管理水平不够的原因，没有相关任用校长的公开具体条件和详细的职责、职权规定……另一方面原因是董事会对校长管理不规范，而校长对董事会权力依赖强度大造成的。”[13]进一步看，民办高校董事会可能是有意“模糊”校长职权，因为这样便于分割校长的某些权力。董事会的深意是，模糊的校长权力比清晰的校长权力好——“水至清则无鱼”，“池水”浑浊一些利于“养鱼”。民办高校董事会掌控经费使用权、后勤基建权等实权的普遍事实，支持这种推测。

民办高校校长权力的模糊性，严重影响权力的正常运行。模糊不清的权力难以明确坚定地行使。认知实际职权过程太长，会产生很大的“试错”成本，心理上的茫然、困惑也影响到权力行使。“权力的模糊导致相应责任的模糊”[14]，缺乏责任感的校长不可能成为一个好校长，这是民办高校校长权力模糊的最严重后果。

（二）权力的易变性

民办高校校长权力的易变性，指这种权力缺乏稳定性，容易变动。

权力的模糊性使权力的易变性难以观测、判断。如何确定模糊权力的变化？可以使用两种比照方法：其一，经过一段时间后校长获得的确定的权力，又产生变化，即失去“已拥有”的某种权力;其二，根据政策法规确立的基本的合理“预期”，如校长有对教职工的人事聘用权，又发生实际变化。

以广东C学院为例，说明民办高校校长的权力变化。个人的权力变化事件：2004年4月-2007年7月任职的（代理）院长曾因改组原学院领导班子受抵制（没有成功），被董事会解除了原先拥有的主持院长办公会议的权力;2007年8月-2014年4月任职的院长原先管辖的继续教育学院被董事会收归直接管理。对比两任院长的权力变化：主要表现在后任较前任权力大。如人事权方面，前任院长的权力集中在教学、教辅机构与管理干部中，后任院长有聘任、解聘员工及更换副院长的实际权力;教育教学权方面，前任院长基本有教学质量监控与规范管理权、教学主要项目建设权，后任院长则有教学质量监控与规范管理权、教学主要项目建设权、教学条件建设和教学保障管理权等多种权力;经费使用权方面，前任院长没有各项经费使用的审批权，后任院长不仅有经费预算权，还有预算内执行权和审批权，同时也有自己决定的机动经费，即每年50万元院长基金。[15]这个例子具有“特例”色彩，因为它显示出总体上（两任院长对比）校长“增权”，而实际上更多的是校长“减权”。在我国民办高校校长权力行使过程中，校长权力变化的总体趋势是逐渐缩小。[16]

民办高校校长权力的易变性，主要由学校董事会有意调控造成。民办高校内部权力实际变化符合某种规律，即按照一定的“逻辑”朝某个方向变化，通常结果是董事会掌控经费使用权、后勤基建权等权力，校长权力则集中在教育教学权方面（体现出校长个人资源的作用）。权力的易变性，给民办高校校长行使权力带来很大不利影响。更多的不确定性，增加了权力行使的难度;权力多变导致的无所适从的感觉，又从心理上对权力主体产生消极影响。权力运行效率因此而降低。

（三）权力的脆弱性

民办高校校长权力的脆弱性，指这种权力不牢固，容易被削弱、剥夺。

民办高校校长权力被削弱的情况较为普遍，常见的是校长职权内事务被某些董事会成员的亲信插手、干预。校长权力被全部剥夺，有两种情况：一是被迫离职，广东民办高校曾发生数起这类事件，如北京师范大学珠海分校某校长仅仅上任5个月，因改革而得罪一些“内部”人士，后被董事会免职;二是被解权，有的校长没被免职，但被董事会解权“靠边站”，成为“名义”校长。

民办高校校长权力之“弱”，对比出学校董事会权力之“强”。董事会内部人员与管理的变化，常常是削减民办高校校长权力的直接原因，如广东一些民办高校举办者家族成员加入董事会后，就会剥夺校长的人事或后勤管理权;有的举办者经过一段观察，以为自己已经熟悉高校管理，就开始干涉校长的管理事务，如收回部分人事权，或者插手教学管理（如要求校长设置近年来热门的汽车专业）。“很多民办高校存在董事长大权独揽、架空校长的问题。有的学校董事长、董事会权力无限扩张，过多地干预学校事务;有的避开法律的限制，架空校长的实际权力和地位;有的甚至越俎代庖，代行校长职责……”[17]这描绘出了民办高校强大而野蛮的董事会与相对弱势的校长。

权力的脆弱性，会损害民办高校校长权力运行。权力被削弱，给权力运行带来混乱，而心理上的不良影响更大——权力主体遭轻蔑，“权威”被动摇，这给领导者个人和整个组织带来挫折与紧张感。权力被全部剥夺，会对校长权力运行产生极大的破坏作用，民办高校校长被解除职务的事件总是引起轩然大波，原因就在于此。脆弱的权力不仅在于其不“结实”，更在于其威严缺失，这种权力严重“贬值”，难以有效运行。

（四）权力的独立性

民办高校校长权力的独立性，指相对于公立高校校长权力，这种权力受到的外部（政府行政）力量的影响较小，具有比较独立的权力空间。

我国的公立高校校长“很像一个处处受制于上级部门（常被戏称为‘婆婆）的‘小媳妇”[18]，这个比喻说明公立高校校长权力受到政府主管部门的强力制约。而在一些举办者有公益性追求、办学条件好、董事会运作较为规范的民办高校，校长得到了比较独立的权力空间。如惠州经济职业技术学院是广东民办高校规范办学的典型，董事长“乐意为了教育，尽力地去做好一名后勤部长”，院长职权范围大，基本能规范掌管全校事务。

民办高校由于自筹办学经费，不像公立高校那样依赖政府财政支持，因而具有较强的独立性。民办高校校长的职位权力来自学校董事会授权，不像公立高校校长权力来自政府部门的授予，因而受到政府行政制约较少。因此，民办高校校长得到的实际权力，就具有一定独立性。

民办高校校长权力的独立性，具有重要价值与意义。这种独立性使民办高校校长在自己的“一亩三分地”里，可以更多地考虑按教育规律办事，而不用担忧外部力量对“乌纱帽”的影响;工作减少了“社会”复杂性，变得更为单纯、务实。因此，校长权力运行更合理，更有效率。这是民办高校在体制机制上比较优势的一个重要体现。

三、优化民办高校校长权力资源的建议

（一）优化个人资源

推进民办高校校长职业化，提高个人职业能力，科学选才。促使民办高校校长（及其备选者）努力适应民办高校办学环境，研究民办教育规律，学习“董事会领导下的校长负责制”下校长权力行使的方法与艺术，全面提高自己的职业能力。借鉴国际上私立高校遴选校长的成功经验，深入研究民办高校校长职位要求，制定客观、细化的选聘标准，公平、合理、细致地开展遴选工作，确保选中适用的良才。

（二）优化组织资源

改变组织目标：目标的改变是组织最大的改变。“投资办学”驱使民办高校董事会追逐经济效益，对校长实施某种错误的权力控制。因此，应通过改变办学目标，改变民办高校董事会，进而改变其对校长权力的方向性影响。要认识到，纯粹的公益性目的与彻底的盈利性追求之间，存在根本的、难以调和的对立与冲突，并不是有人以为的“民办高校投资者和校长虽然在办学目的、管理目标等方面存在着冲突，但其根本利益应该是一致的，都想办好学校”，任何关于办学目的的暧昧态度都是自欺欺人的。当今，最重要的是“如何将民办高校从举办者的占有与控制中独立出来，增强民办学校的自主性和公益性”[19]。要积极开展有关政策、环境建设，为捐资办学拓宽道路，鼓励、引导更多人投入公益性办学，大幅降低投资办学的“温度”。改变办学目标，使民办高校董事会转向正确的价值追求，对校长权力施以正常、良性的影响。

规范组织运行：加强法律规范，改善民办高校校长权力运行的组织环境。调整、细化相关法规，如缩小现有法规中董事会的“决策权”范围，完善相应决策程序，增加校长必要的人事权和经费权[20];又如，像美国那样，在私立大学董事会章程中对董事会与校长的关系和各自的职责作出明确规定[21]。加强监管，如在学校章程中规定由董事会决定中层干部任免，学校董事会成员全部由举办方代表构成，对于违法违规之举，要进行整改并惩处。通过各种措施，优化民办高校校长权力运行环境。

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