交通治理亟须落实可持续交通机制

交通是区域经济发展的重要基础，区域经济能否健康稳定发展在一定程度上取决于区域交通可持续发展的能力。一方面，高效通达的区域交通系统，能够降低物流成本，促进区域资源的快速流通，进而提升区域经济的竞争力，有效推动区域市场经济的快速发展；另一方面，随着城市化和工业化的快速推进，交通运输进入了跨越式发展阶段，引发了大气污染、噪音污染、交通拥堵、交通事故以及土地、能源紧张等一系列问题，给环境、能源、市政等带来了巨大的压力，严重影响到了人们的生活质量。

当前，交通问题已成为我国城市可持续发展面临的主要问题之一，且我国是世界上交通问题最为复杂的国家之一。我国交通发展的主要问题不再是单纯地缓解供需矛盾，而是如何在解决人和物的移动的同时处理好城市交通增长与资源紧张和环境保护的关系。在今后的一段时间内，我国交通与能源、环境的矛盾将更加集中。与此同时，交通公共治理也正进入新阶段，更加强调可持续发展和绿色经济增长方式。从法律制度层面加以规范梳理，直面剖析问题，寻找关键症结，是解决既有问题、转变交通治理模式的良机。由此可见，研究制定适合我国基本国情的可持续交通机制显得尤为重要。

我国落实可持续交通机制的制约因素

可持续交通机制是指以解决现代复合型交通问题为目标，依靠地方政府间对区域整体利益所达成的共识，运用法律和体制资源打破固有的行政区域界线，让区内各省、市从区域整体出发，统筹规划，协同治理，统一执法，互相监督，最终达到交通、经济、资源和环境相互协调的具体运行方式。可持续交通机制在新加坡、首尔等地的顺利开展，充分证明了可持续交通机制在解决交通问题，保障交通安全、通畅、环保、舒适、节能等方面的显著成效。但我国在落实可持续交通机制的过程中，仍存在一些制约因素：

一是基础理论研究不足，缺乏坚实的科学支撑。国内外的成功实践表明，可持续交通机制建立在科学研究的基础上，以解决复杂的交通问题为目的，并丰富和完善现有的交通治理模式。我国以北京、上海等特大城市为代表的交通问题的凸显，促使该领域逐渐成为新的学术热点。但在浩如烟海的现有文献中，关于可持续交通机制的基础理论研究甚是匮乏，已有成果无法满足我国可持续交通机制构建的需求。当前，我国交通自身、交通与土地规划以及交通与大气污染之间相互作用关系的机理尚未厘清，区域交通监控、预报、预警和反馈综合平台等尚未架构，上述问题的解决缺乏坚实的科学支撑，导致我国的可持续交通机制根基尚浅，短期内无法落实可持续交通机制的美好夙愿。

二是缺少相应法律法规保障，行动乏力。尽管我国部分地区开展了构建可持续交通机制的有益探索，但与之对应的法律、法规和标准体系却十分滞后，二者严重不匹配。我国现行交通领域和相关领域所制定的法律、法规及标准体系均是专门针对环境保护、能源紧张、交通拥堵等单一型交通问题。而现阶段我国特大城市群正不断向交通拥堵、交通污染、能源紧张等相互交融的现代复合型交通问题转变，既有的法律制度在解决现代复合型交通问题时显得非常乏力，难以招架。缺失完善的法律制度导致可持续交通机制在实践中多流于短期行为，对各级地方政府的约束力有限，难以保持持之以恒的行动力，区域内的协同治理更会举步维艰。

三是地方政府“各自为战”，无法形成合力。交通要想可持续发展，离不开区域协作，原因较为简单。其一，这是由交通自身的边界模糊特性所决定的。居民出行、货物运输具有流动性，由交通工具引发的交通环境污染更具有流动性，往往会跨越行政区域。例如，一旦某一区域由交通工具造成大气污染，很快就会扩散到毗邻区域。其二，政府有效控制交通问题，要建立在信息精确、规制有效、监督到位、行政费用为零等前提下。现实中，同时满足这些条件的情形几乎是不存在的，甚至由于政府掌握的信息不完全，会出现“政府失效”等问题。交通问题作为一个公共议题，已经超越了任何单一组织、部门或地方政府层级的管辖权，单一主体已经不能单独有效解决好交通问题。因此，需要不同区域之间联合协作才能有效治理交通问题。然而，现状却是我国各级地方政府按照行政区划对交通实行属地管理，即“各自为战”，无法形成合力。

四是管理体制分散，交通部门挑“大梁”。当前，与交通治理有关的国家行政管理机构主要有交通运输部、环保部、住房和城乡建设部以及公安部等。一方面，多部门分头管理造成交通治理领域分工不清、职能交叉的情形，各职能部门间缺乏统一的治理行动，难以形成纵横结合的交通治理结构；另一方面，交通问题应由交通运输管理部门担责的狭隘思想已深入人心。交通治理不同一般的治理，所涉及的领域和行业众多，如规划、监控、预报、预警、应急、征税、环评等，几乎渗透到社会领域的方方面面，但我国交通运输管理部门所拥有的职能权限无法支撑其开展上述工作。

构建我国可持续交通机制的实现路径

完善可持续交通法律体系。由于交通问题涉及面广，现有立法同可持续交通密切相关的有很多，如：《道路交通安全法》《城市规划法》《建筑法》《节约能源法》《大气污染防治法》《交通建设项目环境保护管理办法》《环境影响评价法》《环境保护法》等。但上述法律法规主要针对单一型交通问题制定。现阶段我国特大城市群正不断向交通拥堵、交通污染、能源紧张等相互交融的现代复合型交通问题转变，既有的法律制度在解决现代复合型交通问题时显得非常乏力，难以招架，亟须完善可持续交通法律体系。现有立法同可持续交通立法的关系主要有两种选择模式：其一，对上述领域的一部或多部法律法规根据可持续交通机制构建的需求进行修订，将可持续交通的基本原则和主要制度反映到这些已有立法中去；其二，为解决由交通污染、交通拥堵、能源紧张等构成的现代复合型交通问题，制定一部专门的可持续交通法，将可持续交通机制的指导思想、基本原则、重点任务、保障措施等进行集中梳理统一。当然，只要是选择皆会有利弊，应综合权衡考量。鉴于落实可持续交通机制的时代紧迫性，从长远看，制定一部专门适用的可持续交通发展法比较适宜。在立法的位阶上，现阶段不妨考虑先由国务院制定一部专门的可持续交通发展条例，待今后时机成熟时再上升为专门法。

设定明确的指导思想，转变思维方式。应结合各地经济发展水平、交通质量现状和交通治理水平等要素，将全国划分为重点交通治理区域和一般交通治理区域。对重点交通治理区域和一般交通治理区域应实行分类指导，着重在治理目标和治理时限上制定因地制宜的可持续交通治理规划。此外，在区域协作、统一执法的基础上，还应针对重点交通治理区域规定特别限值，实施重点区域和一般区域的差别化治理，以期构建起我国“共同但有区别”的可持续交通监管和规划体系。一方面，交通问题具有整体性，区域内各地方政府对交通问题都负有治理责任。另一方面，区域内各地在经济发展水平、交通资源容量以及交通污染程度等方面会存在差异，不应该要求各地承担完全相同的责任。区域内各地方政府在一系列相对公平的责任分配机制基础上才会产生合作治理交通问题的意向，因而在区域交通环境整体得到改善的目标下，应设计一套相对公平的责任分配机制，明确区域内各地方政府的交通治理任务，并根据其交通问题严重程度、自身经济承受能力等分配相应的责任，对受到损害的特定地区还要进行必要的经济补偿。

成立可持续交通工作委员会。在重点交通治理区域或一般交通治理区域内，“平级”之间可能出现管理权限冲突、矛盾的现象。有鉴于此，在中央层面，可以成立由国务院和交通运输部、住房和城乡建设部、环保部以及其他相关部门组成的国家可持续交通工作委员会；在地方层面，由前者下设各区域可持续交通工作委员分会。上述工作委员会或工作委员分会应分别具有高于各自对应的行政单元所拥有的交通治理的权责，进而可以直接调动区域内落实可持续交通行动的相关部门和各方力量，并为各方提供一个公平对话的平台，采取统一治理行动，监督并督促区域内各主体在已达成有关共识的基础上落实可持续交通行动。

建立明晰的层级划分。构建“国家级—重点区域级—地市级”三级多维立体、横纵联合的可持续交通治理机制。其中，第一层国家级主要进行全国层面的居中管控，以解决全国性的交通问题为目标，以期实现协调平衡治理交通问题的总体架构。第二层重点区域级主要针对以长三角、珠三角和京津冀为代表的重点交通治理区域。这些区域以交通拥堵、交通污染、能源紧张等相互交融为代表的现代复合型交通污染日趋严重，严重阻碍了社会民生和区域经济的发展。该层级应集中针对交通污染、交通拥堵的治理方面和能源紧张的缓解方面。第三层地市级须在第一、第二层级的统筹领导下开展具体落实行动。地市级交通运输管理部门作为主要的可持续交通机制地方落实主体，为彻底改变其现阶段软硬件普遍薄弱的不利局面，应加大对交通运输管理部门人力、物力、科研等的全方面投入，以便更好的使其服务于我国可持续交通机制的构建。

建立科学研究中心，加强基础理论研究。重点是以现有的区域交通监控网为骨架，同时新建一批独立于省级、地市级交通监控网络的监控点位作为区域交通科学监控网络体系的必要补充，以确保监控数据能够更加客观公正地反映区域交通情况，最终实现对区域交通的实时、无缝、综合监控与研究。在此标尺下开展的区域可持续交通专项研究，将形成公正、客观、有效的产出和成果，为梳理可持续交通机理，建立区域交通源头和过程控制体系，架构区域交通监控、预报、预警和反馈机制提供理论支撑。在上述基础上开展的相关法律法规、政策标准的研究将更加科学合理。

京津冀及其周边地区先行落实。京津冀及其周边地区在我国具有特殊的、全局性的示范作用。近年来，该区域内的交通拥堵、交通污染、能源紧张等一系列问题日趋严重，在京津冀及其周边地区率先开展可持续交通机制的架构和实践，将能够明显改善区域内的整体交通环境，有效提高区域内的整体人居环境，同时为我国下一步在其他重点区域落实可持续交通机制提供范例，未来还将为可持续交通机制在全国范围内的落实提供理论和实践支撑。

（作者单位：首都经济贸易大学法学院）

责任编辑：申 洁