发挥战略环评对绿色发展的重大作用
2015-04-29方世南
推进绿色发展是当代中国的重大发展战略，战略环评作为注重环境污染的源头治理和过程控制的全局性、整体性、高层次性和长期性的环境战略的理念与实践，是切实推进绿色发展战略的一项科学的制度安排和坚实的政策支撑，必将在解决我国人与自然越来越尖锐的生态矛盾以及在控制和减少环境污染、保护生态环境、切实保障人民群众的生态权益、建设美丽中国、走向生态文明新时代等方面发挥重大的战略作用。
战略环评是西方上个世纪九十年代问世的一项推进可持续发展的理论与实践活动。英国曼彻斯特大学环境影响评价中心的学者Riki Therival对什么是战略环评给出了这样的定义：战略环境评价是指“对政策、计划、规划及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括根据评价结果提交的书面报告和把评价结果运用于综合决策中”。由此可见，战略环评实质上是指国家和地方在经济和社会发展中对政策、规划或计划及其替代方案可能产生的环境影响进行全面系统和严密规范的综合评价，并将评价结果提供给有关部门以利于制订推进可持续发展的科学决策的一种评价认知活动和评价实践活动。
战略环评是在上个世纪六十年代中期西方的环境影响评价的基础上发展起来的。《中华人民共和国环境影响评价法》指出：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。” 简言之，所谓环境影响评价，就是分析项目建成投产后可能对环境产生的影响，并提出污染防治对策和措施。环境影响评价固然十分重要，但是，鉴于它只是对某个建设项目的环境影响问题进行评价，至多只是对该项目的环境问题做一些战术上的否决或终止、调整或修补，并不能从全局性、高层次性和战略源头上预防和有效控制环境问题的产生。只有进行科学的战略环评，才能从根本上消除或降低因战略失误而造成的环境影响。战略环评在生态文明建设中针对的是事关长远性、全局性、整体性、高层次性的战略层面，而不是处于战术方面的近期某个具体项目，以便于在制定经济社会发展战略阶段就对执行该政策、规划和计划及其替代方案会对环境予以影响的因素问题予以综合性、整体系统性考量，从而从战略源头上控制环境问题的产生。因此，战略环评是环境评价制度和实践与时俱进的创新成果，是推进绿色发展的重大政策支撑，是必须予以高度重视的生态文明建设的一项重大战略工程。
发挥战略环评对我国绿色发展的重大战略作用，是由环境这个事关发展大局和民生问题的“公共地”的性质所决定的。环境问题之所以成为问题，虽然有许多因素决定，但是，最根本的是由人们不注重环境这块“公共地”的容量而不断地获取自身利益的问题引起。战略环评对于推进绿色发展的重大战略价值，体现在有助于从我国资源和环境承载力的国情出发，从最大限度地维护国家利益、人民群众利益和长期利益出发，超越区域之间、部门之间的利益格局和各自为政的条块分割、部门分割的壁垒，从长远性、全局性和宏观性高度将有关政策有机整合起来，制定出适合我国长时期推进绿色发展的各项政策。“不谋万世者，不足谋一时;不谋全局者，不足谋一域”，环境问题是贯穿经济和社会发展全过程的重大问题，是直接影响到人民群众生态权益的重大政治问题，是关系到中华民族能否世代永续发展的重大战略问题。要有效地推进绿色发展、低碳发展、循环发展，只有牢固地确立全国一盘棋的统筹协调思想，具备将个人利益、部门利益、区域利益建立在服从集体利益、全局利益和整体利益基础上的博大视野，才能从人民利益、国家整体利益和可持续发展的长期利益的高度，自觉地将环境保护与经济社会发展有机地结合起来，通过科学的战略环评，将全国生态文明建设的战略任务通过战略层面的规划、计划和最终的建设项目予以逐步分解，并通过法治等方式加以贯彻落实。
发挥战略环评对我国绿色发展的战略作用，是由促进生态公正和切实保障人民群众生态权益的基本要求所决定的。公正是社会主义制度的首要价值，社会公正是包括生态公正在内的社会整体系统的公正。生态公正与社会公正紧密联系，并且是影响社会公正的重要内容。生态公正主要体现在人们能够公正地分配和合理处置生态资源，同时不影响生态系统内部的和谐发展。生态公正既要落实在代内之间，又要落实在代际之间。正是在生态资源的利用、管理、分配等方面的不公正，导致了社会不公正。而社会不公正又加剧了生态不公正。协调生态公正与社会公正之间的关系，以生态公正推动社会公正，又以社会公正促进生态公正，是生态文明建设和战略环评的一项重要任务。生态公正与人民群众的生态权益是紧密地联系在一起的。“生态权益或环境权益，是人的最为基本和最为根本的权益。人不能脱离自然界而存在与发展，无法摆脱与自然环境所发生的各种必然联系。生态权益就是人在与自然界发生关系的过程中对于自然环境的基本权利以及行使这些权利所带来的各种利益。如占有、利用以及享受自然环境资源的各项权利以及所带来的各种利益。” 只有进行战略环评，才能从全国整体全面发展的高度以及从人民群众根本利益和国家全局利益角度出发，自觉地优化国土开发空间格局，优化经济、社会、人口与环境等各种要素的配置，优化现在与未来的资源要素配置，最终实现人口资源环境相均衡以及经济效益、政治效益、社会效益、文化效益和生态效益的有机统一。
发挥战略环评对我国绿色发展的战略作用，是由促进区域生态合作治理机制的形成与完善以及加快建立生态补偿机制所决定的。生态环境作为影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总和，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹自然保护区等，从来都是作为跨区域而存在着的由各个组成部分和要素以特定方式联系在一起的整体系统。整体性是人类与生态环境、自然资源之间的最基本的关系。特别是空气和河流川流不息地进行着跨国界和跨区域间的流动。其生态状况直接或间接地影响着全球的生态状况和各区域之间的生态状况。由于生态环境是一个由各个组成部分和要素所构成的有机系统，各个地区的局部性的生态环境都处于作为整体性而存在着的生态系统的紧密联系之中，处于牵一发而动全身的相互影响和相互制约之中，因而，只有牢固地确立生态区域共同体意识，弘扬利益共同体、责任共同体、发展共同体和享受共同体精神，将各个区域的生态环境状况放在作为整体性的生态环境系统中加以认识和实践，才能达到促进整体生态环境系统优化的目的。由于生态资源的稀缺性和分布的不均衡性，在使用、管理和分配方面必然存在着利益争夺和利益博弈，进行战略环评，有助于明确生态资源使用的实际情况，在坚持公平正义的原则下，通过财政补助、转移支付等方式，对流域上下游之间、不同主体功能区之间的利益关系予以合理协调并作出合理的生态补偿。
