纪检监察机关法治反腐的困境与对策

【摘  要】 纪检监察机关作为反腐的重要职能部门，在法治反腐方面遇到反腐败法律法规制度不健全，反腐败法律制度执行不力，反腐败机构的独立性权威性不够等困境。纪检监察机关坚持法治反腐，要注意惩防并举、综合施行，一方面通过国家反腐立法，提高办案水平，加大对腐败的惩治力度;另一方面要积极培育廉政文化，完善党员干部监督考核，建立和完善监控体系。

【关键词】 纪检监察  法治 反腐 困境 对策

【作者简介】 陈海燕，中共江苏省启东市委党校讲师，研究方向：政治学。

【中图分类号】 D262.6        【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）01-0015-03

十八大以来，反腐败被提到了前所未有的高度。随着中央层面对反腐的重视以及网络反腐的热潮，诸多腐败官员的落马颇为提振士气。在十八届中纪委二次全会上，习近平总书记对反腐作出进一步部署，“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”为深入持久和卓有成效地防治腐败指明了方向，具有重要意义和深远影响。

一、法治反腐的现实意义

用法治思维和法治方式反腐，就是将反腐放在法治的轨道上前行，通过制定和实施法律，限制和规范公权力行使的范围、方式、手段、条件和程序，为公权力执掌者创设公正、透明和保障公正、公平的运作机制，使公权力执掌者不能腐败、不敢腐败，从而达到减少和消除腐败的目标。法治反腐意味着干部行为的各个方面、权力运行的每个环节都要纳入法治轨道，以现代化法治理念构建反腐败法律制度，使制度在反腐过程中起到最重要的作用。

1. 法治反腐是依法治国的必然选择

依法治国方略在党的十五大提出后，在1999年被载入宪法成为国家意志。此后，党的重大会议多次提及依法治国，十八大报告提出全面推进依法治国，十八届四中全会更是将依法治国作为大会的议题，依法治国再一次被提到了前所未有的高度，其中不少议题都和当前反腐、治腐工作紧密相关，同时《决定》对法治反腐作出了一系列重大部署：把“完善的党内法规体系”明确为“建设中国特色社会主义法治体系”的一项重要内容;明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接等等。法治反腐的蓝图已经绘就，纪检监察机关法治反腐将成为新常态。治国必先治党，治党必须从严。全面推进依法治国，必然要求我们党以法治思维和法治方式依法执政、依规管党治党建设党。

2. 预防和惩治腐败必然依靠法治

新中国成立以来，党领导的反腐败斗争，先后经历了运动反腐、权力反腐和制度反腐三个阶段。实践证明，运动反腐，弊大于利;权力反腐，难以治本;制度反腐，仍有不足。反腐败是一项系统工程，仅仅依靠制度难免力不从心。在这种情况下，充分运用法治思维和法治方式，把成熟的制度用法律的形式固定下来，把反腐败置于建设中国特色社会主义法治体系的总目标下纵深推进，成为时代的必然选择。预防和惩治腐败只有依靠法治，才能筑牢“不想腐”的思想防线，扎紧“不能腐”的制度笼子，营造“不敢腐”的高压态势。

二、法治反腐面临的挑战

1. 腐败的形势依然严峻

现阶段我国的反腐败斗争，一方面成绩显著，另一方面形势严峻，呈现出成效明显与问题突出并存的复杂局面。以江苏省启东市为例，2011-2013年间，市人民检察院查处的贪污贿赂类案件为51件，占所有职务犯罪案件的87.9%，这些基层干部的职务犯罪呈现出“三高两广泛”的新特点，主要体现在：

（1）领导干部比例高。立案查处的贪污罪和受贿罪涉案人员共计52人。从职级看，担任领导职务的有26人，占50%，而具有乡科实职的领导干部共13人，占25%。

（2）学历层次高。根据此次调查，涉案的52人中有48名是基层公务员，其学历分别为：中专及以下10人，高中6人，大专18人，大学14人。13位领导干部中，大专学历7人，大学学历6人。

（3）涉案金额高。在近三年查办的受贿案件中，涉案金额高达8715687.00元，平均数为256343.00元;贪污案件中，陈某等三人合计贪污1109539.50元;挪用公款罪中，季某挪用公款18万。

（4）年龄层次广泛。在此次调查的48名基层公务员中，40后2人， 50后13人，60后22人，70后10人，80后1人。

（5）涉案领域广泛。主要集中在农村公路建设、沿海滩涂开发、污水管网工程以及骗取防疫经费等案件。

2. 反腐倡廉建设的现实困境

（1）反腐法律法规制度不完善。我国颁布了一大批关于反腐倡廉的法律法规，截至2006年，我国已经出台了反腐倡廉法制法规1200多件。党风廉政建设和反腐败工作初步实现了有法可依。但是，仍有不少党员干部前“腐”后继、铤而走险，挑战法律底线，究其原因主要是：

第一，现有法律法规中存在不够完善的地方，例如受贿罪作为基层干部典型的职务犯罪，现行刑法与《联合国反腐败公约》及其他一些国家的反腐败立法相比较，对于受贿罪的有关规定明显滞后，亟待完善。现行受贿罪的立法限制性条件过多，主体仅限于“国家工作人员”，贿赂内容仅限于“财物”，而且将“为他人谋利益”作为构成要件之一等，这些立法上的不足，容易导致较多隐蔽的受贿行为逃避法律的制裁。

第二，专门的反腐倡廉法律尚处空白。2010年我国已经形成中国特色社会主义法律体系，然而关乎党和国家命运的反腐败问题，没有一部可以遵循的法律。现有反腐败的条款散见于相关的单行法律之中，例如《国家赔偿法》《行政程序法》等，这些法律的实施对于法治反腐具有积极作用，但与成功反腐的国家相比存在一定的差距。这些国家专门设置了一套反腐败法律体系，内容包括《反腐败法》《公务员财产申报法》《公务道德法》等等。

第三，党内法规存在不规范的地方。在现实社会生活中，对党内条规、国家法律的统一性与差异性的理解和认识的分歧和错位，导致党内条规和国家法律的调整范围、强制手段界限不清，甚至相互借用，出现了党内条规与国家法律之间不相协调的现象。另一方面，党内反腐规定缺乏系统性、规范性。党内对党员干部行为的规范往往只用条例、行为准则以及红头文件进行，而且政出多门，比较混乱，甚至出现“几十个文件管不住一张嘴”的现象。

（2）反腐败法律制度执行不力。面对现有的1200件反腐法规制度，仍有一些地方和部门管理不严、执行不力，甚至人为破坏制度，导致一些法规制度落实不到位，没有发挥出应有的效力。在实际操作中，同样一起案件或相同的违纪行为，给予警告和开除党籍都是在原则规定允许的框架内执行纪律规定。所以长期以来，一些地方出现对干部腐败行为以纪律责任替代法律责任，甚至对一些违纪问题常采取“下不为例”的处理方式，客观上纵容他们在制度规定面前依然我行我素，在利益诱惑面前产生铤而走险的侥幸心理。另一方面，表现为公权力运行约束乏力，存在“牛栏关猫”现象，说明纪检监察机关对领导干部的监督管理没有完全发挥其应有的作用。

（3）反腐败机构的独立性权威性不够。反腐败是对权力掌握者的监督和制约，这就决定了监督机关必须独立、高效、权力集中，有能力冲破公权力的干扰和关系网的阻挠。但目前反腐力量分散，职能机关独立性权威性不足。一是反腐败机构职能分散，有纪检、审计、公安、检察、法院等多部门，形不成合力。同时，我国对于预防和惩治腐败还有一系列的监督体系，包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、民主监督、舆论监督等，这些监督系统之间缺乏沟通协调，造成监督力量相对分散。二是，查办案件受地方和部门牵涉太多，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。这与《联合国反腐败公约》倡导的机构独立、人事独立、经费独立和职权独立等四大独立还存在差距。

三、纪检监察机关推进法治反腐的具体举措

纪检监察机关坚持法治反腐，要注意惩防并举、综合施行，一方面要强化外部监督，提高办案水平，加大对腐败的惩治力度;另一方面要积极培育廉政文化，加强基层党员干部法治、思想道德教育，提高免疫能力。主要通过以下途径解决：

1. 完善相关法律制度，加大惩治力度

（1）加快反腐败的国家立法，修订党内法规。法律是惩治腐败的最后一道防线，也是最严厉的惩罚手段。目前反腐败的文件虽然很多，但主要是廉政建设的党纪或政规。现在所要做的是将已有的这些文件进行系统的梳理或整理，提升到法的层面，汇集为一部反腐败法律。《反腐败法》的定位应当是反腐败的一部基本法，还需要制定一些单行法律作为补充，例如对公共财政、政府采购、工程建设等腐败问题高发领域的立法，加快我国反腐败法律体系的建立。反腐败的法律制度和党内法规，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。最近，党中央利用两年时间对所有党内法规和规范性文件进行集中清理，1178件中央文件中近六成被废止或宣布失效。在此基础上，各省区市党委应加紧启动对省区市党委工作部门、省以下各级地方党组织及其工作部门制定的规范性文件的清理工作。

（2）以法治思维和法治方式提高案件查办能力。随着党员干部学历层次的提高，采取的犯罪手段越来越隐蔽，这给案件查办人员带来一些难度，所以违纪违规案件的查办既要讲究方式方法，更要注重策略，这就需要我们的纪检监察人员不断提升办案能力，强化办案质量，逐步适应腐败案件出现的新趋势，加大惩处力度、保持反腐高压态势。纪检机关在履职过程中必须坚持法治思维和法治方式。

首先，树立法律至上的理念，职能定位要依法。纪检机关应当集中精力管好党纪，协助党委管好党风，组织协调党内监督工作;监察机关应立足“专门监督、纪律保障”。

其次，采用法治方式监督检查。纠正和克服混淆责任主体和监督主体的界限，防止对职责范围以外的组织协调事项大包大揽。同时，腐败也不只是权钱交易，不能忽视对违反政治纪律的查办。习总书记在群众路线教育实践活动总结大会的讲话中强调从严治党，重在严明党的纪律，使广大干部既廉又勤，既干净又干事。要求加大执纪检查力度，及时查处违纪违规行为，并且点名道姓地公开曝光。各级纪检监察机关在继续做好反腐倡廉工作的同时，加强对政治纪律执行情况的监督检查，并且加大点名通报的曝光率。

再次，运用法治方式查办案件。立案、调查、审理、执行等各个环节都必须依纪依法安全文明，既惩治腐败又兼顾保护权利，既审查实体又突出程序保障，使每一起案件都办成“铁案”。在查处腐败的路径选择上，纪检监察部门应进一步加强与国家反贪机关的无缝对接。纪检部门在查清主要犯罪事实或者有一件可定罪的事实，就可以将案件移送检察机关，由检察机关进行侦查和起诉，不再负责案件的具体指挥协调工作。

（3）整合反腐力量，壮大纪检权威。目前，全国县级以上各级党委基本上都建立了反腐败协调小组，主要承担查办腐败案件的协调工作。但在实践中，反腐败协调小组往往不定期、不经常召开协调会议，形成的意见缺乏约束力和执行力，组织协调反腐败的作用发挥得很不够。因此，必须将纪检、司法、审计等小组成员单位的职能、信息、资源有效组织起来，协调整合监督力量，形成纵向贯通、横向协同、覆盖全面的监督机制。除外，还应落实上级纪委的双重领导、强化纪委的派驻监督和巡视监督等制度，进一步树立纪检部门的权威性。

2. 运用历史智慧提升廉政教育实效性

一些党员干部违纪违规，很多时候是因为他们降低了工作要求，怠于学习。显然，党员干部加强自身建设非常重要。另一方面，纪检监察机关也要创新工作方式，提升廉政教育的实效性，让基层干部管住自己的手，守住自己的脚，不触“高压线”，不踩“地雷区”，算好“人生廉政账”，切实提升自身抵御风险的能力。习近平总书记在中央政治局第五次集体学习时强调：积极借鉴我国历史上优秀廉政文化，不断提高拒腐防变和抵御风险能力。因此，纪检监察机关应通过对当地廉政文化资源的挖掘，古为今用，增强廉政文化的感染力、渗透力，在全社会营造崇廉尚洁的良好氛围。

3. 完善党员干部任用、考核、监督制度

我国历来重视对领导干部的培养和监督，先后出台了《党政领导职务任期暂行规定》《党内监督条例（试行）》等党内规章制度，它们同《公务员法》《干部任用条例》等法律法规一起对领导干部的任用和监督作出了规定，成为较为完备的干部管理制度。首先要落实上述法律法规，通过学法用法考试考核制度、执法执纪责任追究制度等，把法律素质和执法守法情况列入干部选拔任用的考察范围，严格基层干部的任用、考核、监督制度，提高领导干部队伍的纯洁性。

4. 形成社会合力，完善监控体系

法治反腐是系统工程，需要走社会化的路子。要利用社会资源开展预防工作，有必要建立和完善多角度、全方位的监控体系。

（1）加强行政系统的内部监督。首先，积极发挥纪委在监督重大事项决策方面的权力，尤其是对选人用人、财务管理、招投标等易出现权力滥用的领域，确保基层政府权力依法行使，合理运行，有效防止权力异化。开展经常性地督促检查，对违法违纪，要认真查处。对苗头性问题，要适时谈话诫勉;对教育不听、制度无束、监督不理、执迷不悟的，要发现一个处理一个;对触犯刑律的要及时移送司法机关追究刑事责任。真正做到除恶即是扬善。其次，系统内部的同志要克服明哲保身的思想，对基层干部的贪腐行为应勇于检举揭发。应当秉持治病救人的态度，对腐败零容忍，积极向纪检监察部门提供线索。

（2）积极探索建立公民有序参与的权力监督机制。进一步增强群众的知情权和话语权，重视新闻媒体监督和公众监督。当下，新闻媒体和普通百姓通过网络，对各级领导干部的言行举止发表自己的意见，成为社会监督的一种重要形式。网络监督，对基层干部的一些歪风邪气具有震慑作用，对广大基层干部具有警示和教育作用。我们应当不断进行引导和规范，建立健全网络舆情收集、研判、处置机制，及时调查处理领导干部违纪违法问题，及时澄清反映失实情况，追究诬告陷害者责任，依法打击制造和传播网络谣言者，推动网络监督走上法治化、规范化轨道，不断聚集和提升网络监督的正能量。使网络监督成为我国实现民主化、法制化的重要手段，让更多的老百姓敢于揭发和检举基层干部的腐败问题，成为社会监督的主力军。

参考文献：

[1] 李秀娟.中国反腐败立法构建研究[M].北京：中国方正出版社，2007.

[2] 赵中权.反腐败要走法治化道路[N].学习时报，2013-6-24（005）.

[3] 黄苇町.循着法制化轨道前行[N].中国纪检监察报，2014-10-28（008）.

责任编辑：赵春燕