浅议如何加强烟草水源工程项目的监督

林江

摘  要：结合烟草行业大理祥云水源工程建管经验，根据云南省烟草行业水源工程援建项目的规划建设情况，探讨红河州正在实施的石屏县北水南调水源工程项目建设监管措施，重点就如何加强项目的监督管理提出了几点建议，以促进和保障项目的建设和管理。

关键词：烟草;水源工程;监督

中图分类号：S277.7    文献标志码：A    论文编号：2013-0762

Discussion on How to Strengthen the Supervision of Tobacco Water Project

Lin Jiang

（Honghe Company， Tobacco Companies of Yunnan Province， Shiping 662200， Yunnan， China）

Abstract： Combined with tobacco industry Dali Xiangyun water project of construction and management experience， according to the tobacco industry in Yunnan Province water project funded by the planning and construction of the discussion is being put into practice in Honghe Shiping defrosts water project construction supervision measures， the key is how to strengthen the supervision and management of the project puts forward some suggestions， in order to promote and safeguard the construction of the project management.

Key words： Tobacco; Water Project; Supervision

0  引言

水是农业生产的命脉，对烟草植株的生长发育至关重要[1-5]。近年来，云南省红河州烟草种植区域已逐渐向山区缺少水源的区域转移，水源工程的建设是烟草可持续发展的根本[6-7]。烟水工程是基本烟田水利设施建设工程的简称，在全国适宜种植烟叶的地区全面实施，由烟草行业为改善基本烟田水利设施而出资建设，其资金主要来源于烟草行业，包括国家局补贴资金和省内烟草企业配套资金，同时市县级政府也对工程项目给予整合投入。水源工程建设是烟草行业积极践行“两个至上”共同价值观的具体体现，对改善烟农生产生活条件、支持地方经济发展具有重要意义[8-9]。对烟草行业而言水源工程建设是一项全新的工作，笔者拟以云南省红河州石屏县北水南调工程为例，对如何加强烟草水源工程建设监管的措施进行探究，旨在为相关水源工程建设监管提供参考。

1  项目建设背景

干旱一直是困扰烟区持续发展的大问题。2010年，云南省西南烟区遭受百年不遇的严重干旱，在气候变化异常的情况下，工程性缺水、功能性缺水的问题突显出来。2005年以来建成的烟水配套工程较为分散，蓄水效果不明显、工程布局尚不尽合理、难以统一调度管理等问题也在大旱之年暴露了出来。针对这些问题，国家烟草专卖局和省委、省政府经过深入调研，提出在云南开展水源工程建设试点，首先安排3.4亿元全额专项资金在大理祥云实施大型烟草水源工程项目，自此，各地烟草水源工程项目如雨后春笋般竞相而生、破土而出。在建成1周年后，大理祥云水源工程启动青海湖千万方蓄水计划[10]，为当地农业生产和群众生活提供了充足的水源保障，受到全社会的广泛赞誉，树立了责任烟草、和谐烟草、诚信烟草的良好社会形象。

1.1  政策支持

2011年，中央一号文件提出，要促进农田水利建设的大发展，国家局决定在行业逐步推广这项工作，此举是烟草行业落实中央“工业反哺农业、城市支持农村”重大方针和贯彻中央一号文件精神的具体体现;是深入推进烟区基础设施建设，提高烟叶综合生产能力和抵御自然灾害能力的重要举措;更是促进烟区经济发展、改善烟农生产生活条件的又一善举。为此，2012年12月13日，中国烟草总公司印发《烟草行业水源工程项目建设规划（2013—2015）》，指出到2015年在全国重点烟叶产区投入水源工程项目建设的资金将达150亿元[11]。而作为全国烟草行业重要支柱的云南烟草，其稳定的烟叶发展直接关系着行业的兴盛，“云南烟草稳则行业稳、云南烟草兴则行业兴、云南烟草强则行业强”，不断完善的基础设施综合配套建设将对支撑烟叶生产的可持续发展起着决定性的作用。从2011年至2015年，国家局每年将投入20亿元支持云南水源工程建设，为期5年投资总额达100个亿的烟草水源工程项目建设正在全面展开[12]。

1.2  石屏县北水南调水源工程建设大事记

1.2.1  项目概况  石屏县北水南调水源工程正是抓住了当前难得的历史性政策支持机遇，项目主要依托“三潭、三库、一渠”相互连通，盘活现有水源，优化水资源配置，把石屏县北部山区较为丰富的水资源调入南部缺水坝区，实现“北水南调”，建成覆盖6镇2乡的水利通道和网络。工程概算总投资16654.01万元，下达烟草援建资金14251.47万元，地方配套2402.54万元。工程建成后将极大改善全县农田、耕地灌溉用水条件，有效解决灌区居民生产生活用水问题，新增和改善灌溉面积16.95万hm2（其中烟田受益面积9.67万hm2），受益农户4.07万户16.5万人;同时对下游居民起到防洪安全保障作用，对于促进项目区农业经济发展、社会稳定，有效推动全面建成小康社会，都具有重大现实意义和深远的历史意义。

1.2.2  项目实施大事记  2011年8月30日，通过省烟草公司水源工程项目资金前置审计;2011年10月19日，国家局组织专家组，对云南省提报的2011年度16件水源工程初步设计报告进行审查，石屏县“北水南调”工程名列其中;2012年7月27日，省烟草公司下发文件，正式批准实施“北水南调”工程项目建设计划及烟草援建资金总额为14251.47万元;2012年8月3日，县人民政府与省烟草公司签订了工程建设协议，明确了援建工作基本原则和双方职责;2012年9月3日，省烟草公司下发文件，批复同意上报的工程招投标工作方案;2012年9月6日，工程建设管理局委托经国家建设部批准、云南省工商行政管理局注册的具有独立法人资格的甲级招标代理机构云南山重建设工程招标咨询有限公司在“中国采购与招标网”上发布21个施工标段和1个监理标的招标资格预审公告;2012年10月16日，按招标工作计划，在省烟草公司监察处、基础办（水源办）、烟叶处，州监察局、水利局，州烟草公司监察部、审计部、财务部、基础办，石屏县监察局等相关部门的共同监督和石屏县公证处的现场公证下举行开标会，经随机抽取的云南省水利厅专家库造价、水土、建筑等专业10名专家和4名招标人代表组成的评标委员会评审，从114家递交招标文件的企业中择优产生了各标段中标单位;2012年11月2日，顺利与各标段第一中标候选人签订了施工合同;2012年11月6日，召开开工建设协调动员会议，以此正式拉开了破土动工建设的序幕，目前，各标段正按施工计划有序推进，计划于2014年年底完成所有标段施工。

2  项目建管要求

2.1  大理祥云建管模式

祥云水源工程按照“政府主导、烟草监管”的建设模式，在项目建设初期，大理州烟草专卖局（公司）按照“严格规范、富有效率、充满活力”的要求，紧紧围绕全国烟草行业“两项工作”会议的工作部署，从如何建、如何管和如何用等方面，进行了深入的思考，经过反复调研与讨论，他们以“大胆创新和精细化管理”为建设理念，以信息化手段为支撑，打造了一套涵盖工程建设监管、水资源开发利用和灌区监控管理为一体的“现代农业水资源开发利用信息系统”，最终达到规范建、智能管、有效用的建设目标，为中国烟草从依托水源搞建设向建设水源转变探索出一套成功的建设及管理应用模式。其主要特点是：深度应用流程驱动、物联网技术，构建了现代农业水资源开发利用信息系统，实现工程建设监管、水源监控预警和灌区监控分析。工程建设监管中心以资金监管为主线，以工程建设进度、质量、安全的过程监控为核心，以项目审计管理为重点，通过将管理制度转化为流程，将流程融入系统，按明确的岗位职责、权限进行应用，确保制度的有效落实和监管到位。水资源监管中心和灌区监管中心基于物联网技术，实现水源和灌区的可视化、自动化、智能化的管理，提升抗旱、用水、节水能力，更好地服务于现代农业[13]。

2.2  项目建管要求

2.2.1  项目建管规定  经过总结大理祥云水源工程项目探索出的这套成功的建设及管理应用模式，中国烟草总公司先后2次印发《烟草行业水源工程援建项目及资金管理办法的通知》[14]，省烟草公司、省财政厅联合印发云南省水源工程烟草援建资金监管实施细则[15]，对援建资金管理应遵循“政府主体、烟草监管、烟区受益、定额援建、专款专用”的原则，各级职责和权限、资金管理模式、援建资金申请及下达、资金使用、工程建设资金管理、财务及会计监督、监督与检查等方面作出了明确规定，可有效指导全省烟草水源工程项目的建管工作及援建资金的拨付使用，有助于保障工程项目的顺利实施。

2.2.2  石屏县北水南调工程建管存在的问题及成因分析  “它山之石，可以攻玉”，通过借鉴大理祥云水源工程项目建管工作成功做法，根据省、州项目建管工作要求，石屏县北水南调工程建设管理局认真履行职责，扎实开展各项工作。但是，同样需要正视建管工作中存在的问题。（1）建设模式的变化。祥云工程采取“政府主导、烟草监管”的建设模式，在全社会的广泛关注下，集聚省、州、县各方力量，顺利完成了各项建设任务，而根据先后下发执行的援建项目及资金管理办法，界定地方政府是援建项目的建设主体和项目建成后管护主体，负责项目的具体实施，保证项目工程质量和安全，各级烟草企业负责加强对项目和定额援建资金的检查、监管。前后建管模式的变化，更有利于突显政府的主体地位，工程建设的成败也直接将由本级政府部门投入管理的人力、物力和财力决定。（2）项目的特别之处。北水南调工程建设内容包括新建宜其达（库容135.3万m3）和水瓜冲（库容77.1万m3）2个水库，防渗护岸处理黄草坝水库（库容1385.1万m3）、除险加固凤山水库（库容45万m3），修建沟渠7条总长43.16 km，倒虹吸4条总长2.252 km，几乎涵盖了水利工程的所有类型，与其他县（市）实施的单一类型工程相比，此件工程施工线路长、工程量大，加之工程技术管理人员力量薄弱，给工程管理和技术监督等工作带来了压力。（3）水库工程建设困难多。进行防渗护岸处理的黄草坝水库作为保障县城生活供水调节的水库，汛期来临时，面临蓄水压力，施工时间较为紧迫;随着雨季的到来，对施工进度造成影响，部分标段阶段性停工渡汛;新建的宜其达和水瓜冲水库，特别是宜其达水库，由于地质条件复杂，地下水较为丰富，原来的设计措施不能满足施工要求，下阶段需要增加防护措施，导致部分工程项目在下一步工作中涉及设计变更，造成工程量和投资增加。（4）工程征占地等工作遇到困难。因工程点多面广线长，涉及村组、村民诸多利益，加上补偿标准比其他项目低，工程征地补偿工作存在一定的困难。

3  加强项目监督

3.1  制度作保障

在内部制度建设方面，工程建设管理局需要根据相关规定，结合实际，制定完善《中国烟草云南石屏县北水南调工程建设管理方案》、《石屏县北水南调工程建设管理局机构工作职责》、《石屏县北水南调工程建设组织机构人员工作职责》、《石屏县北水南调工程建设管理局驻地管理制度》、《中国烟草云南石屏县北水南调工程质量管理办法》、《中国烟草云南石屏县北水南调工程进度管理实施办法》、《中国烟草云南石屏县北水南调工程施工监理管理实施办法》、《中国烟草云南石屏县北水南调工程档案管理办法》、《中国烟草云南石屏县北水南调项目水库工程环境与水土保持管理实施办法》、《中国烟草云南石屏县北水南调工程廉政建设实施办法》、《中国烟草云南石屏县北水南调工程安全生产管理实施办法》等一系列管理制度，充分发挥制度的保障作用，保证监督管理横向到边、纵向到底，确保项目的规范实施和顺利推进。

3.2  有效落实“五制”

需要认真贯彻执行水利基本建设规章制度，落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制、竣工验收制等管理制度。以“五制”为核心，强化管理措施，严格执行规范管理程序，从程序上把好各个环节的关口。（1）实行项目法人制。石屏县北水南调工程建设管理局是组建的项目法人单位，其项目法人代表是县政府分管水利副县长;落实项目技术总负责人;健全机构设置，管理局设局长1名，副局长5名，下设办公室、工程征地拆迁工作组、工程建设管理组、财务组、资料收集整理上报归档组、宣传组、安全保卫组、督查组和6个项目实施工作组，明确各机构权责，为工程建设提供强有力的组织保障。（2）实行项目招标制。招投标工作方案经省公司批复同意后执行，并委托招标代理机构完成招投标工作，全程接受省、州烟草公司相关部门的监督，确保项目招标严格按程序进行。（3）实行项目监理制。与21个施工标段一起，监理单位也是通过公开招标的方式确定，履行对工程质量控制、投资控制、进度控制、安全管理和信息及合同管理等监理职能职责，代表项目法人进行现场施工管理。（4）实行合同管理制。项目法人与第一中标候选施工单位签订施工合同、廉政合同和安全施工合同，与监理单位签订监理合同和廉政合同，按合同约定内容在规定期限内组织施工。（5）实行竣工验收制。项目法人在工程竣工后3个月内组织完成竣工财务决算的编制工作，在规定时间内组织专家进行竣工验收，进行工程项目结算审计，经验收合格，确认项目建设完成。

3.3  健立财会机构

按照《中华人民共和国会计法》规定，建立健全与援建资金管理任务相适应的财务会计机构，机构中州烟草公司派驻担任副职代表烟草企业履行援建资金监管职责并承担相应责任;援建资金的管理采取开设专用银行账户，实行专人管理、专户存储、专款专用，政府部门配套的水源工程建设资金另立账户进行管理，按财政部和地方政府有关规定执行;严格执行援建资金的使用范围规定，不得用于开支项目法人单位管理费、征占地补偿及与社会主义新农村建设有关的村容村貌整治等其他费用和项目[6]。

3.4  运用监管平台

借助省局（公司）推广使用的“烟草水源工程项目建设监管平台”，以信息化为手段，对工程招标、合同签订、工程质量、工程监理、项目实施、项目审计、资金拨付、工程验收及相关档案资料等多个环节进行数据维护，实现对水源工程项目关键环节、关键信息可查阅、可追溯。通过对项目建设整个生命周期中，过程、资金、质量、档案的全面监管，抓好工程质量、资金安全、工程进度三大关键环节的监管工作，充分发挥监管平台做实管理、规范管理的作用，提升工程管理水平，确保工程建设有序推进，确保援建资金高效安全，确保项目建设严格按照规范进行。

3.5  落实全程审计

按照有关法律、法规对项目建设进行包括项目规划、设计、立项、计划、概算审计、上报及批复、招投标及合同签订、项目建设、资金管理、项目验收、竣工结算等全过程跟踪审计，规范工程建设管理，以保证工程造价目标的最终实现，保障建设资金使用的有效性、真实性及合法性，为建设项目控制造价、节约投资、化解风险，使建设单位能及时发现问题、解决问题，起到第三方监督作用，弥补工程监理对投资控制管理不足的缺陷，维护参建各方利益。

3.6  主动参与协管

认真履行烟草部门全过程参与和监督项目的组织实施、核实上报工程进度、对工程建设质量及工程进度实施监管等职责，将基层烟站常年负责烟区基础设施建设管理工作人员调整充实为工程建设协管人员，做实烟草部门对项目的工程进度、质量管理、安全管理与投资控制进行监督，对工程建设过程中影响工程进度、质量、安全、投资的重大问题，及时进行反映等各项工作。同时，有效发挥工程建设管理局机构中分公司相关人员主动参与工程建设管理的作用，确保按时按质按量完成建设工作任务。

3.7  加强效能监察

在项目实施过程中，全力加强效能监察，推进项目规范管理、资金安全使用，及时发现问题，纠正偏差，促进各方认真履行职责，有效落实各项工程建设管理要求。根据实际需要，采取综合检查和专项检查相结合的方式加强监管，综合检查由县政府牵头，组织水利、发改委、财政、监察、烟水办、烟草分公司等部门参与全面工作检查，专项检查由建管局下设的督查组完成。

3.8  强化舆论监督

利用全省系统内部网站、电视台等媒体，加强工程建设意义、施工进程等方面的宣传报道，强化舆论监督，确保项目建设成为优质工程、德政工程、民心工程。

4  结语

因各地对于水利工程的建管水平存在参差不齐的现象，而水源工程的建管要求又不尽相同，这就给项目的管理带来了压力，为此，应结合本地实际，严格按照烟草行业水源工程援建项目及资金管理办法，在做好项目建设工作的同时，采取相应措施加强项目监管，确保这一由企业出资的惠农政策实现最大的生态和社会效益，树立烟草行业良好的社会形象。

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