基层官僚政策执行过程中的伦理准则思考

刘宇轩

[摘 要]在公共政策执行过程中，基层官僚因其居于政府与公民之间、高中层管理者与底层公众之间的角色，具备了可接触性特征，能够在执行过程中适度使用自由裁量权，他们的执行结果也能够被公众及时感知。为了进一步规范基层官僚在政策执行过程中的行为选择，需要制定一定的伦理准则，而伦理准则的设立需要首先确定何为“正确”，然后选择恰当的理论依据加以支撑，再提出伦理准则的设计原则，包括共识性、可验证性及遵从性、困境选择的法外争议仲裁等。由此，基层官僚政策的伦理准则具体包含四个方面的内容，即秉承宪法精神、强化公民中心观念；遵从利他主义，平衡个体群体冲突；恪守诚信底线，建构和谐政府公民关系；尊重生态发展，倡导资源可持续性。

[关键词]基层官僚；政策执行；伦理准则

[中图分类号]C93-3 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）10 — 0042 — 03

公共政策执行是否能够达成政策目标直接取决于政策执行主体在制定过程中的心理过程、行为选择和政策理解程度。其中，基层官僚是其中最为直接的一个类别，公共行政学家很早就开始关注基层官僚在政策执行中的作用，就像利普斯基所说，“政策最终将由位于基层的官僚去执行”〔1〕。从政治学意义上来讲，基层官僚是指公共事务部门中负责实际处理运用法律法规而进行具体行政行为的基层公务人员，因此类似基层民警、消防员、基层税务人员、公立学校的老师、部分社区管理人员、公共福利机构的工作人员等与公民直接打交道的公务员或事业单位编制人员将会成为公共政策执行顶层设计最直接的传达者以及政策执行不可或缺的组成部分。为了避免庸政懒政，消除贪腐的痼疾，“要重视政策执行的道德规范的确立”〔2〕基层官僚都应该有自己的伦理准则，从内在动机和外部规范等不同层面消解可能存在的行为失范。事实上，伦理准则带有很强的引导性，它是在处理任何人、任何社会的相互关系时应该遵循的标准，起着指导人们行为的作用，包含情感、意志、价值选择等，是符合最基本道德标准的准则。为了厘清基层官僚政策执行过程中的伦理标准，需要进一步思考的是：基层官僚与高层管理者以及中层官僚在政策执行的伦理原则方面无差别存在？设计伦理原则的理据是什么？我们如何才能使这些伦理原则成为基层官僚执行公共政策的依据？

一、基层官僚对政策执行过程的影响

在公共政策执行过程中，基层官僚是主要的执行主体，他们是政策目标实现与否的关键。与中层官僚和高层领导者相比，他们常被称作“政策的脸面”〔3〕，因为直接接触政策目标群体，他们行为的影响力具有直接性，如何适度使用手上的自由裁量权成为他们需要审慎对待的问题；他们的行为结果能够直接被公众感知，会对来自社会层面的公众评估的态度、参与程度和评估结果造成直接的影响。具体而言，至少包含如下三个方面：

一是基层官僚的可接触性影响公众的政策认知。一项具体的公共政策一经颁布便进入政策执行过程，政策执行的效果需要官僚和目标群体构成的执行主体共同完成，他们构成了一个政策共同体，其中，能够进行直接接触的是基层官僚以及与政策相关的社会公众，对于人口众多的中国而言更为如此。基层官僚对于他们而言如同政府，他们并不关心政府的组织构成，而是将基层官僚视为其心中的政府，他们的政策认知一部分来自相关的大众媒体和政府报告，更多的则来自基层官僚的宣传和执行过程中的解释。因此，基层官僚的可接触性决定了公众政策认知的来源。

二是基层官僚的自由裁量权影响公众的政策遵从。为了使基层官僚更好地执行公共政策，高层领导和中层官僚往往会更多的授权给他们，即“自由裁量权”，也就是说，基层官僚在执行政策的时候可以由个人做出一组选择〔4〕，他们具有在政策执行中进行政策再制定的权力，且公众并不具备可以退出政策执行程序的权力，这种灵活的授权在为基层官僚提供解决政策执行中的冲突的同时，也预设了潜在的权力寻租的风险。如果基层官僚滥用自己的自由裁量权就会从心理层面消减公众政策遵从的动机，而可能存在的群集性效应会将这种不遵从的情绪蔓延。因此，适度在基层官僚的政策执行中是一个需要重视的问题。“经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，……必须合理使用自由裁量权，避免行政适当。”〔5〕

三是基层官僚行为结果的可感知性影响公众的政策评估。影响公共政策执行效果的因素是多重的，一般情况下，公众只能接收到最终的政策效果信息，但是基层官僚的执行效果却是他们能够直接感知的，尽管二者并不一定呈现一致性，但对于公众而言，他们能够感知的才是最为重要的。一项具体政策是否实现了最初的意图，需要通过政策评估才能得出结论，公众恰恰是政策评估不可获取的主体，公众的满意度以及社会问题与冲突的解决程度是政策评估赖以进行的标准。公众是否会参与政策评估过程、是否会主动表达自己对政策全过程的意见、是否会进行真实的反馈等并不确定，需要一定的动力来激励其持续性政策评估行为的发生，基层官僚的执行行为在一定程度上对公众的后续评估行为选择产生了影响。

二、基层官僚政策执行伦理准则确定的前提

在基层官僚执行政策的过程中，不难发现，安于现状、不求有功但求无过、庸政懒政、权力寻租、腐败贪污等不同程度的行为失范情况，尽管在公共管理以及公共服务供给中，我国具有相关的制度设计对基层官僚的政策执行行为进行绩效评估，中层官僚和高层管理者也多采用控制性的管理手段，但基层官僚的特质就决定了他们需要一定的伦理原则赖以遵循。由是，确定基层官僚在政策执行中的伦理原则就需要明确三个前提：

首先，伦理思考一经启动，首要的不可避免的问题则是“做正确的事情”。那么，何为“正确”呢？这并不是一个可以一言以蔽之的问题，重点需要解决的问题就是带有历史色彩的我们的社会情景。尽管伦理相对主义者的观点并不完全正确，但可以给我们启迪的是不同的社会共同体中需要不同的伦理准则对基层官僚的政策执行行为进行规范。就中国现实的政治经济文化背景而言，基层官僚首先需要认知的正确就是自我角色认知以及忠诚于公共服务的对象。无论伦理原则如何确定，基层官僚都是从属于他们所供职的国家，是公共政策的代言人、是公共政策与普通公民之间的链接，事实上，根据公共行政的精神，他们自己也是公民中的一份子，是爱国主义、乐善好施、诚实、利他精神的承载者，“身为公民、成为公民、为公民服务”是他们的正确行为指针。

其次，如果确定何为正确是确定基层官僚政策执行的伦理原则的元原则，那么，选择适当的理论依据就是进行原则设计的基石。今天的中国社会弥漫的功利主义思潮显然并不能直接成为伦理原则设计的基础。究其原因，基层官僚政策执行的目标导向容易导致执行行为的偏离，严重时便会产生权力寻租，这无疑是受到了功利主义方法论的影响；GDP至上的工作作风在一定程度上是受到功利主义效用计算的影响。然而，基层官僚的政策执行的伦理原则理应包含那些无法进行效用计算的指标，如蕴含着公平、正义、平等分配原则等在内的设计，包括对弱势群体的人文关怀、执行过程中的公众参与程度、基层官僚对政策内容和执行状况的即时反馈、公众能够体验到的政策民主状况等。因此，动机理论更适合转型期的中国社会。也就是说，在设计基层官僚的伦理原则是将他们执行的主观动机作为确定行为正当性的主要考量，与此同时，将结果功利主义与之融合，在起点和终点之间进行链接，寻求程序正义与结果正义的一致性。

再次，基层官僚政策执行的伦理原则至少应该符合以下几方面的要素：（1）多元主体共识的达成。基层官僚在政策执行过程中需要遵循的伦理原则应该能够在政策执行所涉及的不同主体之间形成共识，包括高层管理者、中层官僚、社会组织、目标群体、普通公众以及基层官僚自身。然而要在这些多元主体之间达成共识并不是一件简单的事情，需要在政策执行引入审议民主，让多元主体进行对话，然后在讨论、对话、妥协的基础上构建出政策认知的共识。（2）验证可接受性和可遵从性。基层官僚政策执行的伦理原则应该是能够进行验证的，是基层官僚在执行过程中有据可循的，他们通过理解和解读这些伦理原则能够制定出具有伦理规范的政策执行计划，然后根据计划行事。如果基层官僚政策执行的伦理原则是不可验证的，那么就无法证明其可行性，没有明确可行性的行为准则难以起到指导行为的作用，基层官僚更不会在执行中遵从这样的原则。（3）困境选择的法外争议仲裁。与伦理问题相伴而生的各种各样的道德选择困境，如海因茨困境就曾一度成为人们争议的焦点。对基层官僚而言，他们在政策执行中也会遭遇各种困境，比如在城市建设过程中如何兼顾即将失利群体的利益与政策执行的效能，是坚持自己的执行绩效还是维护弱势群体的利益诉求，是根据具体情境进行自由裁量还是按照执行前制定的计划行动等都是基层官僚经常遇到的问题，因此，相关伦理原则应该预设法外争议仲裁，而仲裁主体应该由相对独立的多元主体构成的组织机构组成。

三、基层官僚政策执行伦理的构成

基于以上的诸多考量，基层官僚政策执行的伦理准则可以进行一个基本界定，即宪法精神、利他主义、诚信原则以及生态发展等。当然，值得注意的是，基层官僚在政策执行中的伦理原则如果要真正体现在其行为与结果上，需要“在外在监督和内在修养综合作用下才能养成”〔6〕。

其一，秉承宪法精神，强化公民中心理念。从某种程度上来说，基层官僚并不能像某些学者所说的那样保持价值中立，不能“不管这种政策是否符合自己的伦理判断和道德标准，行政官员的道德仅存在于对上级权威的服从之中”〔7〕，基层官僚在政策执行过程中首先需要理解透彻并秉承宪法精神，诚如十八大之后所指定的公务员任职前向《宪法》宣誓的新政一样，通过仪式和风俗将宪法精神植入基层官僚心中，将之内化于其心而外显于其形。负有宪法精神的基层官僚在执行政策时会以公民为中心，他们能够理解公民是公共权力的授予者，公民的主体地位不可忽视，宪法中同时还孕育了平等的观念，没有任何一个人的利益是可以被随意牺牲的，由此，基层官僚就不会随意而任性地使用他们的自由裁量权，在使用自由裁量权时也会审慎衡效果、公平、经济以及效能等不同方面。此外，存在应然性和规范性的宪法精神也有来自不同文化背景的共识性支撑，任何政治共同体都需要宪法作为元程序，即便功利主义者或享乐主义者也无法否认这一点。

其二，遵从利他主义，平衡个体群体冲突。基层官僚政策执行中需要摒弃自己的利益，因为基层官僚身上的多重社会角色是很明显的，他们常常会迷惑于自己的社会角色，而难以明确界定自己工作角色的边界，自我利益的追逐在政策执行中就表现得较为明显，想要避免这一点，就需要将利他主义的思维方式作为自己的行为依据，褪去利己色彩，严格发挥作为“公共人”和“行政人”的功能。这样，当在执行某一项具体政策时，面对潜在的利益获取者和利益受损者出现冲突的时候，就会将自己的工作重点放在平衡他者的利益冲突中，而不是成为争夺利益的一方。这一点在康德等人的动机理论中是可以找到足够的理据的，基层官僚带着公共善的动机去执行政策，如果对任何一个人、群体或组织造成伤害，他们都会重新思考如何进行自由裁量，实现公共善。动机和结果总是存在一定联接的。

其三，恪守诚信底线，建构和谐政府公民关系。诚信也是符合上文提到的共识、可检验、可遵从等原则的伦理内容，对于结果伦理论者来讲，基层官僚在政策执行过程中的诚信品质从短期或长期来看都可以带来良善的结果，它也是美德论、动机论，甚至某些宗教元教旨主义者也笃信的品质。诚信原则可以引导基层官僚不会突破底线选择执行行为，进而避免选择性执行、过滤性执行、回避性执行的观念诸多政策执行的偏差行为，当然，需要厘清的基准线是对谁诚信，对于处于国家与社会之间的基层官僚来讲，他们首先要忠诚于自己的国家，爱国主义情怀是选择基层官僚进行政策执行的必备情怀，因为他们是被政府雇佣，代表国家的政策执行主体；其次需要对自己诚信，忠诚于自己的道德观念；再次需要对他们政策执行的客体，即目标群体诚信，真诚地对待每一个个体，保护他们的利益诉求，尽最大可能地在政策许可范围内谋求目标群体利益的实现。因此，诚信成为基层官僚道德原则的组成部分，意味着“对公众做到信守承诺，说出的就一定能照办，实现和维护老百姓的利益，坚决不让公众对政府失去了信任和信心，使得公共政策执行处于被动、左右为难的境地。”〔8〕

其四，尊重生态发展，倡导资源可持续性。无论政策文本的内容如何，基层官僚都必须将生态观置于第一要义，尤其是对于转型中的中国而言，资源短缺以及环境污染已经成为无法轻视的问题，经济发展曾经牺牲和忽视的那些环境和资源问题严重影响了生态发展，本土资源的使用要想长久地持续下去就必须彻底转变政策执行者的观念，基层官僚作为直接与资源使用者接触的群体理应将生态观放在首位。如果用伦理原则创设的理据来思考这个问题，生态发展是全球共同关注的核心，具备共识性特征；可验证性虽然不能在短时间内显现，但是可以通过学理性的研究进行预测，到目前为止学界的共识依然达成：生态是人类赖以生存的环境，善待生态就是善待自己的一种表现，善待生态才能保持人类有持续性的资源可以使用。可遵从性具有一定的复杂性，基层官僚在其中至关重要，在政策执行中他们如果能够将对生态的尊重体现出来，并抓住恰当的时机使用自由裁量权，就能起到保护生态的作用，因为他们与公众的近距离直接接触，更能影响公众的政策遵从，更能影响政策执行的效果。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔3〕Lipsky， M.， Street-level Bureaucracy； Dilemmas of the Individual in Public Services， Russell Sage Foundation， New York， 1980.

〔2〕郭渐强.论对政策执行的道德约束〔J〕.湘潭师范学院学报，1997，（04）.

〔4〕叶娟丽，马骏.公共行政中的街头官僚理论〔J〕.武汉大学学报（社会科学版），2003，（05）.

〔5〕金太军.公民行政的民主和责任取向分析〔J〕.天津社会科学，2000，（05）.

〔6〕张康之.公共行政中的哲学与伦理〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004：209.

〔7〕Ralph Clark Chandler， A guide to Ethics for Public Servants〔M〕. San Francisco： Jossy Bass， 1990： 609-610.

〔8〕段晓红.公共政策执行中的伦理问题研究〔D〕.云南师范大学，2013.〔责任编辑：张平凡〕