法治视野下的西宁城市取向

刘红梅

党的十八届四中全会提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治城市建设是法治国家、法治政府、法治社会深度有效推进的基石。是全面深化法治的固本之举，是人民梦寐以求的政治理想。生活在西宁的市民，已经真切感受到法治城市给自己生活带来的悄然变化。今日的西宁也正在探索一条具有西宁特色的法治城市实践之路。

法治城市必须具备科学牢固的法治体系、自觉坚定的法治信仰、守法用法的法治行为以及公平公正的法治环境等要素，最终的目标是实现城市依法自治、确保公民合法权利，筑牢社会主义法治国家根基。法治城市不是一朝一夕就可以完成的，政府有决心、有恒心，持久地推动非常重要。要推进法治城市建设，首先必须清醒认识当前法治城市建设中的诸多矛盾，并从对矛盾的分析入手，厘清法治城市建设的进路。当前西宁法治城市建设所面临的矛盾是：

1.公民权利意识觉醒与维权理性不足之间的矛盾。在西宁表现为：一方面渴望用法律来保护自己的利益，另一方面却不满法律程序上的种种限制；一方面认为他人违法侵害其权益，另一方面自己却坦然违法、钻法律漏洞，民众在处置日常事务形成非法治思维和非法治方式的偏好；一方面以法律为武器，另一方面却容易以极端方式维权。从法治的要求来看，今天的人们在传统事务领域和非传统事务领域都存在较大的不适应，这些矛盾导致维权与违法往往交织难辨。

2.严厉制裁违法行为的期待与违法成本极低、守法成本较高之间的矛盾。普遍守法是西宁法治城市的，严厉制裁违法行为是保障法治权威和发挥法治威慑力的必要条件。但是在一些方面，现实中相关法律法规规章中，由于责任设置过低，特别是查处率不高，导致违法成本极低、守法成本相对畸高，不仅诱使当事人违法，更重要的是客观上造成“逆向选择”、守法者吃亏，违法者赚便宜，并导致普遍违法。

3.对依法治市方略和法律至上原则的抽象认同与人情、关系、私利、政绩大于“国法”的行动之间的矛盾。在西宁，厉行法治早已是朝野共识，宪法法律至上也获得了最广泛的观念认同。但在具体的行动中，人们一事当前首先想到的不是通过法律来解决争端，而是想法设法去找人、找关系、找“背景”，或者直接诉诸暴力。一个人没有法治信仰，有时也不是出于对法律一无所知，而是对法律抱着实用主义的态度，于己有利时就把法律高高举过头顶，于己不利时就视法律为蔑如。有时，即使纠纷已进入司法程序，人们通常还要在司法之外寻求力量援助，以“确保”在诉讼中获得有利于自己的判决。特别是关系到自身利益的事务上，人情、关系、私利、政绩等不正当考虑迅速成为行动者决策的主要考虑因素，处于至上地位的法律被架空。

4.严格执法和公正司法的要求与法律质量整体上仍不理想之间的矛盾。法律的生命在于实施。严格执法、公正司法是法治城市的必然要求。然而，虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，立法质量也在不断提高，但仍有一些法律尤其是低层级的法律规范质量不高、类型化不够、科学性不足。个别地方性法规立法质量不高，使得一些法官在适用地方性法规时比较困惑。比如，一些地方性法规超越立法权限设定处罚主体和种类，一旦发生纠纷诉至法院，因法院无权对该规定的效力作出评价，将执法和司法带入或难以实施，或实施冲突，或实施背反的多难困境。

要应对和破解上述矛盾，需要更加注重依靠法治的力量来规范行为、化解矛盾、促进和谐，加快构建办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法冶良序，不断夯实西宁城市的法治根基。

熔铸血脉。国泰于法正，民安于律清。这是我国传统法冶文化理念、法治文化。法治理念是传统文化的重要组成部分，几千年来薪火相传，它潜移默化地影响着社会生活的方方面面。西宁法治城市建设的根本问题在于破解“国皆有法，而无使法必行之法”的困局，努力把法律知识转化为法律意识和法治精神。要让群众树立办事依法、遇事找法的法治思维，增强全社会法治素养。当前人民群众已经有一定的法冶意识，但牢固的法治理念尚未确立。实现人心大治，不仅要通过立法、执法、司法着力强化规则意识、诚信意识、权利义务统一意识、责任意识，还要透过多途径、全方位的理念引领价值观建设，使法治精神浸润人心，做到心中有法、言必合法、行必依法。让法律的必要性和可行性更自然地融化成市民们的良性本能和生活常识。说得再具体一点，比如让西宁人说话办事、解决矛盾习惯于先查看法律法规，入行入组织习惯于先了解业内规矩和组织纪律；让西宁人不会轻易相信“小道消息”，做人做事不依赖人情关系。让每个人在日常生活中，会观察和判断自己或他人的行为是否合法，会思考如何以法治方式来分析和解决问题，形成全社会共同的法治自觉、根本遵循。

要让党员干部建立健全决策规则和程序，用法治思维提升治理水平。领导干部要自觉用程序规范权力、约束权力，还要督促和支持国家机关依法行使职权。要认真遵守党章和其他党内法规，养成按党的规矩说话办事的习惯。坚持党的领导，不是一句空的口号，必须体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。政府与领导干部“子率以正”，才能让整个社会对法治树立敬畏与信仰，正所谓“法律如果推不开特权的门，也一定跨不进人民的心”。

信仰支撑。人民群众对法治的感知，很大程度来源于切身体验。要完善和健全公共法律服务、法律援助、司法救助，让老百姓打得起官司，让群众合理诉求及时就地解决，全社会尊法守法必然渐成风尚。弗兰西斯·培根说过，一次不公正的审判，比十次犯罪所造成的危害还要严重，因为犯罪不过弄脏了水流，而不公正的审判则败坏了水的源头。事实是最有力的说明，严格执法、公正司法是法治信仰最好的支撑。要推进多层次多领域依法治理，畅通群众权益保障法律渠道。使群众合法权益、人民生命财产安全得到切实维护和保障，就会极大增强全社会厉行法治的积极性和主动性。当法治成为至高无上的权威，当人人都能沐浴公正的阳光，法治城市才有强大的根基。

立治有体。法治的逻辑起点在立法，生命力和特色则在于实践。在西宁的立法实践中，需要按照十八届四中全会精神指引，着力克服部门利益化的冲动，推进立法起草主体的多元化。良法是一个完善、完整的法律体系，不能政令碎片化、规范矛盾化，立法封闭化、主题狭隘化。西宁要用好省会城市的立法权优势，立良法、促善治。立法必须谢绝“花架子”“放空炮”，追求管用、好用。立法工作要突出重点领域，把有限的立法资源用在刀刃上，围绕深化经济体制改革加快经济领域立法，围绕改善民生加强社会领域立法，围绕可持续发展加强环境保护和文化资源立法。从市情实际出发，把西宁经济社会发展中亟须法律规范的问题作为立法重点，把配套性立法和实施性立法放在优先位置，将法律送到每一位有需要的人身边。

施治有序。最关键的是将法治的核心转向“依法治官、依法治权”，防止权力的缺失和滥用，用法治管住权力之手。要把西宁已经发布的政府权力清单落到实处，在划定权力边界的基础上规范权力运行，让“看得见的手”依法行事、受到约束。把党委依法执政和政府依法行政放在首位，健全公共权力行使的程序规则，使权力的授予有据、行使有规、运行有序，防止公共权力恣意滥用，坚决排除对执法活动的非法干预。

法治不是抽象概念而在于具体实施，存在于每一次执法、司法实施的过程中。要控制公权力腐败、滥权、侵权，不以民意为轻，不以官意为重。让违法者付出代价，杜绝法外开恩，对每一起司法个案都公正审理。法院和检察院应该依法独立公正行使审判权和检察权，强化司法公开，法院判决书逐步上网，接受社会监督，严格遵守证据规则，坚持疑罪从无，等等。

于法有据。法治为改革的有序展开提供了基础性的规则和程序性的规范，西宁的改革需要用法治的思维和方式推进改革，避免改革可能出现的进退失据。法治为改革提供了合法性保证，处理好改革的合理性与法律程序合法性关系，是正确处理改革发展稳定关系的重要前提。“要有序推进改革，该得到法律授权的不要超前推进”，“切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平”。在法治城市下，法治固化改革成果。要让成熟的改革经验经由法律程序上升为法律法规，真正成为可复制可推广的制度。把改革主张转换成法治规范，用法治方式化解改革风险、减少改革成本、巩固改革成果，才能确保改革有秩序、不走样，行稳致远。

法治经济。在推进创新驱动中，要依法加大对创新的保护力度，严厉打击侵犯知识产权犯罪，进而鼓励企业和研究机构加大研发投入、加快科技成果转化。在提升西宁城市承载力上，严格执行《环境保护法》《大气污染防治法》等法律法规，以最严格的环境准入制度坚决淘汰落后产能企业，促进环境保护与经济转型的高度融合。要引导市场主体运用法律手段解决经济纠纷，维护市场经济安全。

诉求关切。公众的权益是天大的事。每一部法律的制定，都应该以民众的诉求和社会的关切为出发点，以维护民众的合法权益为最终归宿。法律法规关乎社会关系调整，立法修法尤其应当注重民生导向。正如十八届四中全会所要求的，“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”，体现立法和修法的民生导向、民意关切。要进一步完善立体化现代化社会治安防控体系，依法严厉打击暴力恐怖、涉黑犯黑、邪教和黄赌毒等违法犯罪活动，保障市民安居乐业。要依法强化危害食品安全、影响安全生产、损害生态环境、破坏网络安全等重点问题治理，保障市民生命财产安全。

良法善治。随着城市化发展以及改革开放向更深层次、更广领域的推进，引发了一系列社会治理的难题，倒逼社会治理必须走向法治化、规范化。建设法治城市，要大力推进依法治理，依法规范各种社会行为、调节各种利益关系、化解各种矛盾纠纷。要善于用法治精神引领社会治理实践、用法治思维谋划社会治理思路、用法冶方式破解社会治理难题，提高社会治理法治化水平。要让法治成为西宁核心竞争力的重要标志，成为西宁文化精神的重要特色，成为社会善治的重要依托。