农业节水保障体系存在的问题及发展对策

李太山

摘要：从用水管理体制、投资机制、水价政策、法律法规、技术创新和观念更新等诸多方面，探讨农业节水保障体系存在的主要问题，有针对性的提出切实可行的发展建议，为实现农业节水提供参考依据。

关键词：农业节水；保障体系；规划；水价；灌区

中图分类号：S274 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2015）03-0071-03

1 影响农业节水发展的主要问题

1.1 缺乏科学统筹规划

全面规划、合理布局是农业节水健康快速发展的基础。以往对农业节水发展战略和客观规律研究不够，在指导和推动农业节水工作中存在主观性和盲目性。有些地方不考虑当地的自然条件和社会经济条件，片面强调单项技术，盲目追求“先进技术”，造成一些节水工程投入高、效益低。有些地方对水资源状况不清，对上下游的关系研究不够，没有考虑生态环境用水，盲目扩大灌溉面积及高耗水作物，过量引用地表水，超量开采地下水。一些农业节水发展规划没能很好地与当地的水资源规划、农业发展规划、生态环境建设规划及国民经济总体规划相协调，往往难以落实。

1.2 灌区管理体制不适应

目前，我国灌区管理体制基本上是事业型的，不能适应市场经济发展的要求。存在的主要问题是：1） 产权不清。主管部门与灌区及用水者职责模糊，致使国家和各级政府投资建设的工程不能发挥应有的效益，更不能保值增值。2） 经营不能自主，经费不能自给。灌区管理单位对工程建设和水量调度缺乏自主权，行政干预较多。目前灌区的主要经济收入是水费，但水价普遍低于成本，多数灌区入不敷出，不能维持简单的再生产。3） 灌区用水计量设施不配套，主管部门没有对灌区用水定额与节水指标进行考核。许多灌区为增加水费收入而鼓励农民多用水。4）灌区管理机构臃肿，增加灌区负担。5）用水户参与管理的机制尚未普遍建立起来。

1.3 水价政策不到位

目前，农业水价政策主要存在以下3方面问题：一是水价过低。现行的供水成本计算只包括供水工程的基本折旧费和运行管理费，没有考虑利润、水资源费等，定价明显偏低。即便如此，大部分灌区实行的水价普遍低于供水成本，仅为成本的1/3～1/2。在这种情况下，每667 m2多灌水100 m3增加的费用仅为3～5元，而相应的节水投资大大超过多交的水费。二是地表水和地下水收费政策不统一，不利于区域水资源的高效利用。三是喝“大锅水”的问题普遍存在。灌区渠系控制及量水设施不配套，不能实行按方、按面积征收水费，导致水费征收办法不仅不能限制农民多用水，反而使农民产生少灌水吃亏的想法。

1.4 技术体系不健全

科研单位研究开发方向分散、企业研发能力不足以及产、学、研结合不紧密。整体来看，农业节水的科技创新能力不足，成果转化率低。原有的技术服务推广体系已不适应农业节水技术普及和推广的要求。节水灌溉设备生产企业规模小、技术水平低、生产装备及产品质量比较差，农业节水技术产品的规模化、系列化、标准化生产需要进一步提高。

2 促进农业节水发展的建议

2.1 科学规划，合理布局

农业节水中长期发展规划要纳入国民经济和社会发展规划，并与各地的农业发展规划、水资源规划及生态环境建设规划等相协调。以水资源的优化配置、高效利用、有效保护为前提，统筹考虑地表水、地下水、土壤水、雨水、灌溉回归水及城市污水的开发与利用。根据以供定需的方针，以水定产业结构，以水定经济布局，以水定发展速度和建设规模。统筹协调生产、生活和生态用水，做到量水而行。

坚持因地制宜，根据不同地区的自然经济条件、水资源状况、气候条件、农业生产经营方式、作物种类、经济发展水平等，确定不同地区、不同阶段的农业节水发展模式。根据我国农业实行家庭联产承包责任制的实际，结合农业种植结构调整和农村城镇化发展，以农业节水为龙头，适时推进农业集约化规模经营，实现农业生产的规模效益。

2.2 突出重点，分步实施

在区域上，发展农业节水是解决北方等水资源严重短缺地区水资源短缺、生态环境恶化问题的根本措施；在地区和种植结构上，以大田作物和经济欠发达地区为重点；在工程建设上，以大中型灌区节水改造为重点；在技术上，以普及推广适用型节水技术为主。

2.3 增加投资渠道，完善投资政策

建立多元化、多层次、多渠道的农业节水投入机制，增加投资渠道，改革和完善投资政策。农业节水工程作为水利基础设施建设，纳入各级政府基本建设计划。大中型灌区骨干工程和贫困地区农业节水工程建设应以国家和各级政府投资为主。建立国家和省级农业节水发展专项资金。主要资金来源有：各级政府的基本建设资金、财政支农资金、小农水事业费、一定比例的中央和地方收缴的水利建设基金、水资源费和水费收入、农业综合开发资金、扶贫资金、农业灌溉水源补偿资金等。

农业节水工程可采取“以奖代补”“先干后补”等方式，调动乡村和农民投资、投劳的积极性。继续实行“以工代赈”“投劳折资”等行之有效的政策，充分发挥我国农村劳动力资源丰富的优势，鼓励农民以各种形式投入农业节水工程建设。

实行农业节水工程投资与建设的统一管理。根据不同地区经济水平和工程性质，合理确定国家、地方和农民的投资比例。对不同来源的资金和投劳实行“捆绑式”管理和使用，实现从骨干工程到田间工程的整体规划，统一实施，防止因地方配套资金不到位、农民投劳不落实出现“半拉子工程”。

2.4 明晰产权，改革灌区管理体制

明晰产权，实行灌区企业化管理。根据“谁投资，谁所有”的原则明确产权。拥有产权的政府部门可将灌区改造成国家控股公司，聘请企业法人用企业管理方式经营管理大中型灌区。赋予灌区人事管理权，推行全员劳动合同制，择优聘用，竞争上岗，精简不必要的非专业人员。灌区要大力开展多种经营，增加收入，安排剩余人员。

改革和完善灌区的管理和考核制度。对灌区实行以节水为主的多指标考核，如灌溉面积、灌水定额、节水指标、工程维修管理等，并将考核结果作为奖惩的主要依据。探索灌区投资及经济管理的新方法（如收支两条线等），解决灌区靠多卖水增加收入的问题。

建立健全县、乡、村三级服务组织或成立灌溉公司。由县水利（务）局统一管理全县地下水资源的开发利用，统一发放地下水开采许可证，总体控制机井布局和开采量。乡镇负责具体实施和技术服务。建立行之有效的村级管理组织，根据投资、村组织经济状况采取集体统管、联户使用，以井划片、联户承包，个人承包和股份合作等多种形式。也可成立县、乡、村灌溉服务公司（非盈利性质），在县统一管理下，对村和农户实行有偿服务和协商定价，由政府规定最高限价。

改革水价制度，建立合理的补偿机制。科学核定农业用水成本，扣除管理单位因机构臃肿导致的增加成本。逐步实施成本加微利的定价原则，积极推行用水户水价听证会制度，增加农业用水定价的透明度，争取农民和社会各界对水价改革的理解和支持。

实行超定额累进加价制度。科学核定农业用水定额，在定额范围内实行基本水价，超额部分实行累进加价，既可限制超额用水，又不加重大多数农户负担。加大农业结构调整力度，提高农业的整体效益，从而增强农业对水价改革的承受能力。

建立并完善农业用水计量体系和社会监督体系，充分利用信息技术等先进手段，加快实行按方计量、按户收费，尽快扭转喝“大锅水”的局面。水库、灌区等农业供水单位要深化改革，加强管理，减员增效，降低供水成本，提高服务质量。

2.5 增加科技投入，健全农业节水技术体系

农业节水的科技投入要以各级政府为主，加大对农业节水科技成果转化的支持力度。大力推进科研单位、大学与企业的产学研结合、优势互补，联合开发新技术、新产品，加快科研成果转化进程，尽快提高企业技术水平。

实施国家节水灌溉设备产业化工程。制定发展规划，明确发展目标和重点，在资金和政策上择优支持骨干、龙头企业，促进规模化、标准化生产。

建立健全农业节水技术推广体系。积极稳妥地改革农业技术推广体系，发动农民、企业参与农业节水技术推广，形成国家扶持和市场引导相结合的新型农业节水技术推广体系。

国家和地方政府投资兴建的节水灌溉工程，要打破地方保护主义，优先选用国家法定质检机构检测合格的产品。建立农业节水工程建设的技术服务体系，建立健全节水灌溉材料设备质量监督体系，定期开展产品质量抽查，提高行业和企业的产品质量意识。

加快农业节水法规建设，尽快制定《农业节水法》，将推广农业节水的原则和要求以法律形式固定下来。明确各级政府和广大农民实施农业节水的责任和义务，确定大中型灌区的性质和法律地位，明晰水费制定的原则与征收方法。尽快制定《农业节水工作条例》和《农业节水管理办法》，使农业节水的具体政策更加明确，具有可操作性。建立健全农业节水技术标准体系和农业节水指标评价体系，逐步实现农业节水工程建设及管理的科学化和制度化。

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Abstract： The article discusses the problems existing in assurance system of agricultural water saving from the aspects of water management system， investment mechanism， water pricing policy， laws and regulations， technique innovation and concept update and other aspects， and presents practical development suggestions， offers a reference for realizing water saving for agriculture.

Key words： agricultural water saving； assurance system； plan； water pricing； irrigation area