公共灾难事件行政调查：目的、主体与机制

单飞跃　刘勇前

摘要：公共灾难事件行政调查的目的在于还原事实真相，不在于追究责任，行政调查与行政决定、技术调查与司法调查应两相分离。公共灾难事件行政调查的主体必须独立、专业、权威。独立是调查主体的法律地位要求，专业是调查主体的能力要求，权威是调查主体的声誉要求。公共灾难事件行政调查应特别强调对公众负责，调查应当处于公开状态，做到过程公开、证据公布、结果公示。公共灾难事件的调查报告是事件调查的结论性行政文书，只能在行政决定中有限适用，不得作为刑事证据在刑事诉讼中直接适用。

关键词：公共灾难事件；行政调查；调查目的；调查主体；调查报告

中图分类号：D912.11

文献标识码：A

文章编号：0257-5833（2014）11-0108-07

“公共灾难事件”是指因人为原因所引发的，影响特别巨大、后果特别严重、公众特别关注，需要成立专门调查机构并向公众公开调查过程、公布调查结论的重大灾难性事件。如温州甬温线7·23特别重大铁路交通事故等。这类事件具有共同特点：（1）公共性。事件已经超出了个体的范畴，社会公众在事件中共有或共生利益，这一利益已经由个人利益转化为公共利益。（2）公众性。事件发生与公众的生命财产安全息息相关，公众对事件的发生、发展以及调查情况都非常关注。（3）严重性。事件往往造成重大损失，包含人员伤亡、财产损失、生态受损等复合性的严重后果。

公共灾难事件的调查一般由行政机关组织实施，属于行政调查的范畴。但从近年来发生的公共灾难事件行政调查的情况来看，调查本身存在着不少引人诟病的地方：调查机构由政府主管部门组成，且利益相关单位参与调查；调查过程不透明；调查信息不公开；调查结果迟迟不公布；调查结论不令人信服等。究其原因，主要在于对公共灾难事件行政调查目的、主体、机制的认识与把握出现了错位与错区，未能根据公共灾难事件的特殊性与特定性采用专门的调查制度进行调查，而是简单套用了一般行政调查的程序与规范。

一、调查目的：还原真相还是追究责任

调查目的决定着调查的方向与重点，以“还原真相”为目的的调查，调查的核心在于收集揭示事实真相的证据；以“追究责任”为目的的调查，则要求整个调查过程在权力、程序、手段上为追责服务。

（一）原因调查与责任追究一体的公共灾难事件行政调查现状

公共灾难事件发生后，党和国家领导人往往会对事故处置作出批示，批示的内容一般包括追究责任。但在实际操作中，事故原因调查与责任追究往往不加区分地由事故调查组一体负责，调查组不仅要通过事实调查对事件进行定性，还要确定相关人员的具体责任并提出处理意见。这就使得追究责任在事实上变成了事件调查的实质性重点，结果上的责任追究，往往淡化了对事件客观真相的还原。

现行行政法规、规章也过分强调公共灾难事件调查中的责任追究：（1）事故调查法规直接将追究责任作为立法目的，如《生产安全事故报告和处理条例》（以下简称条例）第一条规定：“为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度……制定本条例。”《铁路交通事故调查处理规则》第一条规定：“为及时准确调查处理铁路交通事故，严肃追究事故责任……制定本规则。”（2）调查组的职责被主要界定为追究事故责任，如条例第二十五条规定：“事故调查组履行下列职责：……（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议”。（3）调查围绕追究责任而展开，如条例第十七条规定：“事故发生地公安机关根据事故的情况，对涉嫌犯罪的，应当依法立案侦查，采取强制措施和侦查措施。犯罪嫌疑人逃匿的，公安机关应当迅速追捕归案。”第二十六条规定：“事故调查中发现涉嫌犯罪的，事故调查组应当及时将有关材料或者其复印件移交司法机关处理。”

追究责任之所以被设定为公共灾难事件行政调查目的，主要原因在于：（1）行政调查被视为行政决定的附属行为。在传统的行政调查理论中，“行政调查是行政机关为达到特定行政目的，因调查事实或证据之必要依法所采取之收集资料或检查活动之意思。行政调查是行政法中不可缺之行政辅助手段”。行政调查在很多情况下只具有间接的准备和补助作用，被视为行政决定的附属行为，其独立价值被漠视。（2）社会舆论的影响与压力。公共灾难事件发生后，公众的关注点习惯性地聚焦在哪些人应对事件负责这一点上，媒体的重点也是在讨论哪些人可能会成为“落马官员”。舆论的强大压力、民意的持续裹挟，形成了讨伐责任者的巨大声浪，驱使着政府必须做出回应。（3）追责原始动力的驱使。政府主管部门对于追究责任具有原动力：通过追责维护自身权威。对责任人员进行追责，使逾规者受到惩罚，可以保障政府的法令得到遵循、政府的权威得到维护；通过追责重塑自身形象。对责任人员进行追究，可以在某种程度上消除不良影响，重塑政府因事件发生而遭到破坏的形象；通过追责缓解压力。

（二）追究责任作为公共灾难事件行政调查目的的不利后果

1 在功能上偏离了行政调查的本源。“行政调查是为了实现行政目的，由行政主体依据其职权，对一定范围内的行政相对人进行的，能够影响该相对人权益的检查、了解等信息收集活动。”行政调查在制度上应满足收集信息的功能需要。而追究责任的功能，是行政调查结束后的结果运用。调查结论是否用于追责、怎样追责，应待调查完成以后，由责任追究部门酌情考虑。将追究责任功能赋予调查主体，是以行政决定的目标取代了行政调查的目标，偏离了行政调查收集信息的核心功能。

2 有悖于查审分离的现代法治理念。公共灾难事件行政调查中，调查机构出具的调查报告会包含处理建议的内容。尽管只是建议，但因为处理结果已在建议中明确并且公示社会，负责进行处理的监察机关等部门，只是履行必要手续和程序的“走过场”，不太可能提出与调查部门不一致的处理意见。处理建议事实上已成为责任追究的依据，调查机构客观上提前行使了处理机构的处罚权，背离了查审分离的法治理念。endprint

3 不利于揭示事件真相。在公共灾难事件中，熟悉事件情况的人员往往与责任相关。以追究责任为目的进行调查，调查机构将自己摆在了知情者（潜在的责任人员）的对立面，知情者基于自身利益的考虑，往往会隐瞒真实情况或者给调查机构设置种种障碍，阻止对自己不利后果的发生。

（三）公共灾难事件行政调查目的的回归：还原真相

“调查的目的是通过收集和分析证据以获得结论，寻找导致事故发生的原因，并适当的做出建议防止类似事件重复发生，调查的目的不在追责。”我国台湾地区《飞航事故调查法》第5条第1款规定：“飞安会（飞航安全调查委员会）对于飞航事故之调查，旨在避免类似飞航事故之再发生，不以处分或追究责任为目的。”我国香港特别行政区《香港民航（意外调查）规例》第448B章第4条将意外调查目的规定为：“根据本规例对意外进行调查的主要目的，是决定意外发生的情况及因由，以期将来能保障生命和避免发生意外；调查目的并不是要分摊过失或法律责任。”公共灾难事件行政调查只有坚持以还原真相为目的，才能从根本上找到事件发生的真正原因，并在分析原因的基础上总结经验、吸取教训，建立防范和预防机制，避免类似事件的再次发生。还原真相作为调查目的，是公共灾难事件行政调查的灵魂所在：（1）在观念层面，获取事实真相应作为贯穿行政调查全过程的指导思想，体现在调查中的每一环节。（2）在制度层面，公共灾难事件行政调查的制度设计应围绕获取事实真相而展开，调查组的职责范围、调查手段的设计、调查程序的构建等，都要有利于真相的获取。（3）在操作层面，应逐步规范和引导调查人员的行为，将他们的注意力转移到事实调查上，一切围绕获取证据而展开，只有在获取全部事实真相的证据后，调查才能结束。

要实现上述目标，首先应在理论上实行行政调查与行政决定的分离，即将行政调查与行政决定两个不同阶段的目标和任务区分开。行政调查阶段的主要目标在发现客观事实，主要任务是寻找证据；行政决定阶段的主要任务是认定事实、做出决定，其依据的正是行政调查所获取的证据。同时，构建技术调查与司法调查相分离的制度支撑。技术调查和司法调查相分离的好处就在于将调查任务进行了有机的分解：技术调查由事件调查机构实施，目标是查明事实真相；司法调查由司法机关组织，目标是判明责任；技术调查优先于司法调查，调查机构与司法机关分别围绕各自目标开展工作，互不干涉但相互配合，还原真相与追究责任各得其所。

二、调查主体：独立、专业与权威

调查主体作为公共灾难事件行政调查的具体执行者，须以独立、专业和权威作保障。

（一）独立：调查主体的法律地位要求

“调查机构的独立性是调查结果准确性和可信性的保障。”调查主体的独立是指调查机构不隶属于任何行政机关与社会组织，只对事实真相负责，不受任何机关、组织和个人意志的支配。要确保调查主体的独立性，需要处理好以下几对关系：

第一，调查组与组建部门之间的关系。首先，组建调查组的行政主管部门不能干涉调查组的具体事务，不能遥控调查组的调查行为。“主持公开调查的调查官应当由大法官控制，而不是由与其调查的事项直接相关的部长直接控制。这对于保护公开调查的独立性及其效果无疑是非常重要的。”其次，调查组有权拒绝行政主管部门针对调查所做的指令。对于调查组的错误行为，组建部门可以在调查结束以后进行处理，也可以通过解散调查组的方式来解决，但不得左右调查组的行为。

第二，调查组与调查组成员之间的关系。调查组是一个整体，每个成员都是整体的有机组成部分，“调查活动系由自然人（公务员）具体实施，但不因此即认为是公务员个人之行为，该检查或调查仍需以机关名义实施”。调查组组长作为调查组的代表，指挥调查工作，调查组的成员应按照统一部署开展调查工作，不得私自调查或随意扩大、缩小调查范围，在调查中应保守调查秘密，未经调查组的授权，不得发布与调查相关的消息。

第三，调查组成员与其所属工作单位之间的关系。我国公共灾难事件调查组的成员多数来自政府、研究机构、高校等单位，他们并非专职的调查人员，与所属单位有着紧密的依附关系。但调查人员进入调查组以后，不受所属单位的影响，不得接受任何来自所属单位关于调查事项的命令。

第四，调查组与检察机关之间的关系。公共灾难事件行政调查中一般都邀请检察机关参与调查，但在实践中，检察人员往往行使行政调查的职能，使本应严格区分的行政权和检察权产生混同。实际上，调查组和检察机关均是独立行使法定职权的主体，在调查中是合作而不是依附关系，两者均应按法律赋予的职责独立开展工作，前者负责事实调查，后者进行司法调查。

如何保障调查主体的独立性，以下三个方面至为关键：（1）赋予调查组独立的法律地位。应由法律法规对调查组的主体地位作出规定，明确调查组是依法成立的从事行政调查工作的机构，能以自己的名义享有行政权力、承担行政义务，能作为诉讼主体参与行政、民事诉讼。（2）赋予调查组独立的行政调查权。独立的行政调查权应来源于法律的授权，法律或行政法规对调查组拥有何种行政调查权应有明确的规定，如询问当事人、调取物证、书证等，并赋予调查组一定的强制权力。（3）建立和适用切断原则。所谓切断原则，是指将调查人员或调查组与涉事单位的工作关系和固有联系切断，使调查人员或调查组免受干扰。切断原则对保证调查组的独立性具有重要意义。此外，调查人员与派出机关的联系在行政调查过程中也应切断。

（二）专业：调查主体的能力要求

调查主体的专业性是指调查主体以扎实的专业知识和严谨的工作作风，作出能使公众信服的调查结论的能力。调查主体的专业性主要体现在：（1）调查组成员是相关领域的专家，精通调查所需的技术、法律、政策、管理等多方面的专业知识，能为调查提供充分的技术支撑。（2）调查组具有严谨的工作作风。严谨的工作作风包括周密的调查方案、充分的调查准备、明确的调查任务、严格的时间节点、完备的应急安排等。（3）调查组具有良好的沟通、协调能力。调查组与相关部门能进行良好沟通，建立融洽的合作关系，充分发挥各个部门的优势。调查组与媒体也建立良好互动关系，通过媒体及时、准确、完整地发布信息，引导社会舆论对调查的理解与支持，为调查工作营造良好的舆论环境。endprint

要保障调查主体的专业性，需要做到：（1）重视调查人员的专业素养。在选拔调查人员时，要选拔在行业领域专业功底扎实、学识俱佳、具有丰富调查经验的专业人员，并针对不同的调查任务，由专家进行针对性的培训，不断丰富调查人员的专业素质和调查能力。（2）充分运用先进的技术手段。公共灾难事件的行政调查，在某种程度上受技术驱动，事件发生的真实原因需要通过技术手段来还原。因此，调查人员需要对行业内的先进技术有足够的了解，并充分利用先进技术手段去揭开事件真相。（3）调查人员结构的专业化。以往公共灾难事件行政调查中，调查组成员的官员比例偏高。公共灾难事件行政调查是一项耗时耗力的、精细的“技术活”，将更多的具有专业知识、工作时间能够得到保证的专家纳入调查组，对调查的开展更为有利。（4）组建专业的调查队伍。一些发达国家组建了专门的事故调查机构，如美国专门设立了国家运输安全委员会，员工达几百名。加拿大于1989年成立运输安全委员会，员工超过200人。专业的调查队伍是顺利开展调查的保障。

（三）权威：调查主体的声誉要求

调查主体权威性的判断，可以用“认同、信服、敬畏”作为标准来衡量。所谓“认同”，是指社会各界对调查主体的工作作风、成效在心理上的接纳，对调查主体声誉的基本肯定。所谓“信服”，是指公众对调查主体从事调查工作的信任和接受，对调查结论毫不犹豫的支持。所谓“敬畏”，是指公众对调查主体最高程度的肯定，对调查主体人格上的尊敬，对调查主体所提出的建议毫不犹豫地采纳和遵循。

在调查主体的权威性上，需要澄清一些观念：（1）行政级别越高越有权威。我国公共灾难事件调查组的成员一般都是省部级的官员，其行政级别可谓不低，但行政级别高并不意味权威就高。香港嘉利大厦大火的调查，调查委员会主席只是一名资深法官，在其公布的调查结论中，没有发现谁应被追究刑事责任，但当事各方尤其是受害者家属，都平静地接受了调查结果。（2）权威性构建需要行政强制权力。行政强制权力对权威性的建立固然有帮助，但过多依赖行政强制权力去树立权威，殊为不智。美国国家运输安全委员会并没有行政强制权，但该委员会获得了世界最重要的安全调查机构的美称，并以自己的专业素养成为世界各国独立调查机构的典范。

权威性的建立是一项长期的工作，不可能一蹴而就。权威性是调查主体在长期调查实践中所建立起来的专业声誉与社会认可，立基于调查主体公正审慎地完成调查工作、作出贴近事实真相的调查结论、提出预防类似事件发生的有益建议之上。树立权威性需要长期正面形象的累积，但丧失权威性则可能只因为一次不公正的调查，因此，公正是权威最重要的保障剂。

三、调查状态：公开还是秘密

以往公共灾难事件行政调查实践中，调查过程“秘密”多于“公开”。究其原因，首先是缺乏信息公开的执法意识，行政机关考虑到公开信息所可能带来的烦忧，出于多一事不如少一事的心理，不愿主动公开信息，即使遇到当事人申请公开的情形，也会以保守秘密等理由予以拒绝。其次是缺乏信息公开的执法环境，表现为信息公开手段落后，仍主要通过报刊等传统纸质媒体公开信息，微博等新兴媒介手段的使用不普遍。反映在受众对象上，公众也缺乏要求信息公开的意识，不敢主张属于公众自身的公共灾难事件知情权利。第三是没有信息公开的法律依据，在我国政府信息公开制度建立以前，对于政府信息公开并无法律依据。由于公众很难知晓公共灾难事件行政调查的过程，因此对相对处于秘密调查状态所得出的调查结论，认同度普遍较低。公共灾难事件行政调查中的信息公开，能使公众对公共灾难事件的参与权、知情权得到保障，使公民监督调查成为可能，能有效减少调查中失范与违规情况的发生。

（一）过程公开

调查过程公开首先要求调查应全程向公众开放，要将调查组的全部行为放在公众的聚光灯下，调查的时间节点、调查计划、各阶段目标及完成情况等内容应及时让公众知晓，使公众随时掌握调查的进展状况。美国国家运输安全委员会采取的就是开放式调查方法，调查工作从不对被调查对象保密，其做法是：在董事会会议之前公开一些事实信息，以支持随后举行的正式听证会，或就正在进行的调查提供给市民以更多信息。这种做法可以最大限度地减少外部各方（如诉讼方、公众或国会）因信息的需求和监管的需要而在听证分析过程中的干扰或侵袭。过程公开还要做到取证向公众公开，在对当事人或证人取证时，要自觉接受公众的监督，对于证据的认定，要经过各方的质证后才能作为事实认定的依据。在公众对调查中存在的问题表示质疑时，调查组应通过举行新闻发布会或采取其他方式，对相关问题进行解释，消除公众的疑虑。调查事项确有错误的，调查组应重新组织调查，并予以纠正。

（二）证据公布

公共灾难事件的调查报告应当非常翔实，并有相当篇幅的内容是关于证据的公示及其分析。但我国公共灾难事件行政调查中，调查组一般只是公开调查报告，对支撑调查结论的相关证据并不公示，也缺乏对于调查结论的证据分析和论证，公众无从了解形成调查结论的推理过程和事实依据，调查报告的可信度和说服力就会受到影响。公共灾难事件调查活动中所取得的证据应当在一定范围内公开，由有关方面包括社会公众进行听证，也应允许媒体对听证过程进行披露，调查报告的有关证据要置于方便参加听证的公众查阅的地方。英国Hutton勋爵在公共灾难事件调查时有过这样的做法：“设置网页，并在网页上公开调查开始前所收集的几乎所有材料；事实上，政府官员可以看到调查获得的所有书面证据，包括内部电子邮件，以及史无前例的大量与情报和带有保密性质有关的材料。”①调查结束后，调查组织需要向社会公布开示有关证据，并作出必要的说明。在现阶段，可以考虑先将调查中的关键证据作为调查报告的附件进行公布，如鉴定结论、现场勘验笔录等，以增强调查结论的说服力。

（三）结果公示

公共灾难事件行政调查的调查结论对事件的当事人、利害关系人、社会公众具有重大影响。以调查报告的形式公布调查结论，是公共灾难事件行政调查的必经程序。调查结果的公布要注意发布形式的广泛性与多样性，除了在全国有影响的传统媒体发布外，还应在相关知名网站及新兴自媒体上发布，使结论广为人知。此外，调查结论的公布应当及时，调查结论在正式形成后，要即时公布，使各方悬而未决的权利义务迅速确定下来。与此同时，调查结论也需要接受公众的质疑。调查结论形成后，可能遗漏了相关细节，也可能与真相有出入，因此，在结论公布时，应同时给公众提供反馈意见建议的渠道与方式。如果公众对调查结论提出质疑或者向调查组提交新的证据，应交由调查组或组成调查组的机关处理。endprint

四、调查报告的有限适用

我国公共灾难事件行政调查中，存在将调查报告作为刑事证据追究相关责任人刑事责任的做法。这种做法有违调查报告作为行政文书的法律属性，模糊了行政决定与刑事处罚的界限。

（一）公共灾难事件调查报告的法律属性

公共灾难事件的调查报告，是有关公共灾难事件真相的集中反映，也是调查组织关于调查的最终成果，一经做出，即具有独立的法律地位。公共灾难事件的调查报告具有以下特点：（1）真实性。调查报告是调查组在依法获取证据后，通过对证据的分析和论证所获得的关于公共灾难事件全过程的客观结论，是公共灾难事件发生、发展原貌的真实反映。（2）复合性。调查报告建立在书证、物证等证据的基础上，是对相关证据综合判断的结果，不能将调查报告简单归结为书证，而应将其视作相关证据的复合性产物。（3）间接性。调查报告不是公共灾难事件某一局部情况的直接反映，而是在分析相关证据基础上所得出的综合性结论，这一结论对公共灾难事件的反映是间接的，其中包含着调查人员的分析和判断。

公共灾难事件的调查报告由公共灾难事件调查组独立制作并发布。从主体而言，调查组属于临时性的行政机关，是具有行政权力的行政主体。从行为而言，出具调查报告是调查组依法行使调查权的结果，属于具体行政行为范畴。从法律效果而言，调查报告关于公共灾难事件性质的认定，尤其是对相关责任人和责任单位提出的处理建议，将对行政相对人的权利产生影响。因此，公共灾难事件的调查报告，是公共灾难事件调查的结论性行政文书。报告中有关行政相对人的责任认定，可以作为对行政相对人进行行政处罚、处分的依据。

（二）公共灾难事件调查报告的有限适用

将调查报告作为刑事证据适用，在理论上会带来混乱。现代法治国家司法权和行政权分立已成为共识。我国宪法规定，检察机关与审判机关在司法活动中应当独立行使检察权与审判权，其他任何机关与个人都不得干预。“如果刑事司法机关对重大责任事故调查报告不加审查地一律予以采纳，是对行政权入侵司法权的一种容忍，既不符合我国宪法确立的司法机关独立行使司法权的原则，也是不利于我国法治建设的。”将调查报告作为刑事证据适用，在实践中也会产生不良影响。将行政证据引入刑事处罚，事实上降低了刑事诉讼的证据标准，混淆了刑事诉讼和行政执法不同取证主体、手段和强度之间的界限，可能产生侵害公民人权的严重后果。在香港嘉利大火的调查中，调查者严格遵循将调查证据与刑事证据区分开的原则。“香港《调查委员会条例》规定：到调查委员会来说明情况或者作证的人，其提供的信息不能被作为指控他犯罪或追究其他法律责任的证据。举个极端的例子，如果有证人说，就是我点的火，检控机关也不能据此起诉他，必须另行调查取证。”

要树立调查报告的有限适用观念，应让行政调查和司法调查各司其职。1944年芝加哥国际航空运输协定（Chicago Convention）附件13明确，调查的唯一目标是防止事件的再次发生，而不是分摊过失或责任，因此，任何分摊法律责任的司法程序都要与附件中的调查分离。调查报告不能作为刑事证据直接用于追究当事人的刑事责任，在刑事诉讼中，调查报告只能作为定罪的参考材料。只有这样，才能划清刑事诉讼与行政调查的界限，使当事人、证人能毫无顾虑地向调查组陈述事实，确保调查的顺利进行。

（责任编辑：杨晨阳）endprint