质量安全主体责任实现的政策设计

罗连发++张凯

质量安全主体责任实现的政策设计罗连发、张凯，武汉大学质量发展战略研究院、宏观质量管理湖北省协同创新中心，电子邮箱：398105109@qq.com、997416337@qq.com。本文受到国家社科基金重大项目（11&ZD158）、“十二五”国家科技支撑计划项目（2015BAH27F01）资助。感谢王力集团的鼎力支持。感谢广东省质监局尤其是任小铁局长对本文提供调研机会和数据资料。感谢程虹教授对本文提出的宝贵意见，但文责自负。

摘要：电梯安全涉及利益主体众多，责任主体不明、责任落实不到位是电梯安全监管的主要问题。广东电梯改革提出了使用管理权者首负责任的监管模式：使用管理权者要对电梯事故承担首要的赔付责任；将电梯的定期检验与政府的监督检验分离，并将电梯维保资质的审批让渡给电梯制造企业，使其承担了维保的首要责任；引入了电梯安全责任保险制度使电梯安全风险通过市场竞争得到了充分披露。通过这一改革有效解决了原有电梯安全监管模式中存在的主要问题。广东电梯改革对于我国质量监管体制改革的一般性启示是，减少对市场主体权利的约束能够形成良好的内在质量激励以及形成强大的质量责任约束。

关键词：质量权利；广东电梯改革；首负责任

一、问题的提出

电梯是人们日常生活出行不可或缺的一种垂直升降交通工具，电梯质量安全也日益成为社会最为敏感的神经之一。据统计，截止2014年底，我国电梯保有量超过350万部，年均电梯事故40起，万台电梯事故率为0.26数据来源：国家质量监督检验检疫总局http：// www.aqsiq.gov.cn/。，电梯事故安全隐患影响消费者的生命安全，容易造成较大的社会恐慌。我国现行的电梯监管体制中，电梯的设计、制造、安装、维修、改造、报废等所有环节均要经过政府的行政许可，尤其是在电梯的使用环节，每一部电梯都要经过政府所属检验机构的定期检验，其结果作为电梯是否能够投入使用的依据，政府实际上成为保障电梯各个环节安全的“保姆”，使得制造、维保、所有人或使用单位等主体在各个环节上的安全责任得不到有效落实。由于政府对于电梯这种直接的全流程、全覆盖的监管，电梯所有者或管理者在电梯维保市场上的行为是“逆向选择”，使得电梯维保市场“劣币驱逐良币”的现象普遍。随着电梯安全问题社会关注度的不断提升，政府习惯性的做法是不断加大对于电梯安全各个环节的监管力度，然而有限的政府监管力量面对数量庞大的电梯，其力量显然是不对称的，如何让有限的政府投入实现最有效的监管一直是电梯以及整个质量监管的根本性难题。广东电梯安全监管体制改革通过质量主体权利的界定，构建起各个主体共同参与电梯安全治理的新机制，第一次走出了质量领域“越监管越不安全”的魔咒。本文通过对广东电梯改革的研究，分析其对于解决质量治理主体责任链条不清晰问题的一般性意义及可复制性的经验。

本文余下部分的结构作如下安排：第二部分是对广东省电梯改革历程与做法的描述；第三部分基于案例研究分析广东电梯改革的理论意义；第四部分是基于该案例得出的关于我国质量治理改革的一般性启示。

二、广东电梯安全监管改革的主要做法

广东省是我国电梯保有量最大的省，截止2014年12月，全省在用电梯51.4万台，占全国电梯总量的1/6，并以每年平均20%左右的幅度增长数据来源：广东省质量技术监督局http：//www.gdqts.gov.cn/。。随着电梯数量的增长，保障电梯安全运行成为主要任务，特别是近年来屡屡发生的电梯伤害事故，让社会对于电梯安全性的需求不断提升。面对这一巨大的社会需求，广东省质监局对于电梯安全监管体制进行了监管体制的创新性尝试，以质量安全责任主体的落实为基本出发点，通过政府的主动改革来保障这一主体责任的落实。这一改革还得到了广东省委、省政府的支持，并在实践中不断丰富完善，形成法律文件，在全国树立起可复制性的经验模式。具体而言，广东电梯安全监管改革的主要做法与成效是：

（一）以使用管理权者首负责任确定为核心的改革试点

原有的电梯监管方案中虽然在各个环节明确了责任主体，但由于电梯这一产品的特殊性，在实际的责任确定过程中由于交易成本过高而难以确定具体的责任主体。广东电梯改革的首要任务，就是明确一个首要责任主体。2012年4月，广东省质监局制定了《广东省电梯安全监管改革方案》，经国家质检总局和广东省政府批复同意后，该方案在广州、东莞先行试点。改革的主要内容可以概括为“明确一个责任，实施两项改革，建立两个制度”。第一，明确电梯使用管理权者的首负责任，理顺电梯所有权、使用权、物业管理权、技术管理权和具体使用者等多个主体的责任，建立和形成清晰的、可追溯的责任链条。具体措施有：组织有影响和有规模的物业管理公司等电梯使用管理代表与产权人进行签约，明确其电梯安全的“首负责任”；通过更换电梯检验标志和电梯维保标志，公布使用单位名称、应急救援电话、电梯安全状态等信息，明确“使用管理权者”的责任和义务，从而建立起电梯“使用管理权者”首负责任体系。第二，实施电梯维保体制改革，构建以电梯制造企业为主体的维保制度，规范电梯维保市场，形成“优胜劣汰”的市场秩序。将电梯维保工作纳入电梯制造单位售后服务范畴，鼓励和提倡电梯制造单位直接从事或者通过授权和委托其他维保公司对其产品进行维保，构建以制造单位为主的维保体系。第三，实施电梯检验体制改革，在法定检验中引入社会第三方检验机构，行政监管部门回归监督检验职责。政府监管部门对在用电梯实施以抽查为主要方式的监督检验，所需费用全部纳入政府财政预算，不向“使用管理权者”收取任何费用，旨在厘清行政监管部门监督检验职责与社会法定检验职责，逐步形成电梯定期检验社会化的格局。第四，建立电梯安全责任险制度，形成以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统和监督制约机制。将保险机制引入电梯监管模式中，通过建立“使用管理权者”为参保主体，生产企业、检验机构和维保单位参与，社会广泛认同和接受的电梯事故责任保险制度，从而形成以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统，提高救助赔付能力。第五，建立电梯维修改造资金落实制度，将电梯日常维修改造费用与住房维修基金有效衔接，保障维修改造必需的资金需求。