新常态下保障房建设的理论基础与路径选择*

周 乾

(安庆师范学院，安徽 安庆 246133)

随着政府对保障国民“住有所居”认识的深化及投入的加大，我国已经建立了以住房公积金、经济适用房、廉租房及公租房为主的初级住房保障体系。但是，由于中国人口基数大，低收入群体较多，目前的住房保障体系还没有实现对低收入群体的全覆盖，加上缺乏完善的住房保障法律制度，以及地方政府落实中央政策时的走样，导致了住房问题成为困扰不少低收入群体的生活难题，住房保障问题成为热点话题。

2014年5月，习近平总书记在河南考察时首次以“新常态”描述中国经济。2014年11月，总书记在APEC工商领导人峰会上首次系统阐述了“新常态”。从此，“新常态”成为理解和解决中国问题的一把“新钥匙”。经济新常态包括经济增速的放缓、经济结构的优化升级以及经济动力的转变。而在经济动力中，总书记特别提到了创新驱动。

“新常态”是一种执政理念，覆盖到政治、经济、文化、军事、外交等多方面，当然也包括保障房建设领域和法律制度领域。在高增长的经济模式下，我们错过了一些调整与创新的机会。新常态下，我们要注重经济上的结构调整、技术和制度上的创新，包括法律制度创新。本文讨论的是在新常态背景下保障房建设的理论基础与路径选择。

一、新常态下保障房建设的理论基础

在新常态的执政理念下，意味着政府不会轻易救市，对市场的干预将大幅降低。但是，政府仍然代表国家负有保障国民实现“住有所居”的基本义务。新常态下保障房建设的理论基础包括国际义务、政府责任和宪法权利。

(一)推进保障房建设是履行国际义务的要求

1948年的《世界人权宣言》第25条第1项规定:“人们有权享受维持本人及家属的健康与福利所必需的生活水平，包括饮食、衣着、住房、医疗以及必要的社会服务;在遭遇年老、疾病、残疾、事业、寡居或在其他不可控之情形下丧失谋生能力时，有享受各种基本保障的权利。”中国承认该宣言。1966年的《经济、社会、文化权利国际公约》指出，缔约国承认人人有权获得住房的基本保障。我国已于1997年10月签署该公约，也就对居民的住房保障权进行了国际法上的确认。我国加入公约以后，在保障房建设方面做了很多有益工作，但还没有实现全民“住有所居”的状态。推进保障房建设是履行国际义务的要求。

(二)推进保障房建设是践行政府责任的要求

在市场经济环境中，住房是一种商品，这种商品既是消费品又是投资品。但从住房保障的角度来看，住房应该被理解为消费品，而且是必备的消费品。市场的活跃与活力是通过交易来完成的，交易就有对价。对于收入较高的群体，他们有能力通过支付对价的方式来获取住房这种商品。但对于收入较低的群体而言，他们有意愿却无能力通过支付对价的方式来获得住房。此时，出于社会保障的需求，政府就有责任，通过制度安排与资金调配，来满足低收入群体最基本的住房需求。正如郑莹、吴丽萍所言:公民住房权的实现，主要靠政府，政府应该在此过程中主动推进、主动担责［1］。推进保障房建设是践行政府责任的要求。

(三)推进保障房建设是落实宪法权利的要求

我国2004年的宪法修正案规定了“国家尊重和保障人权”，住房权作为第二代人权也理应得到国家的尊重和保障。我国政府也确实在保障公民住房权方面做了很多工作，但是，由于经济转型、城市化进程的加快、高房价等现实情况导致了我国的住房保障问题仍然不小，联合国经济、社会和文化权利委员会也曾对中国的住房问题表示关注。党的十八届四中全会的主题是“依法治国”，《宪法》作为国家的根本大法，首先应该被贯彻实施。居住权是基本人权，国家应予以充分的尊重和保障。推进保障房建设是落实宪法权利的要求。

二、新常态下保障房建设的路径选择

国家重视保障房的建设是有目共睹的。以2014年为例，国家计划完成保障房480万套，实际完成511万套，完成率达到106.5%［2］。新常态下的保障房建设工作任务依然艰巨，如何做好路径选择呢?本文认为，应重点从保障房的法律制度、建房位置、覆盖群体、房屋来源、资金流入、保障形式等方面考虑。

(一)完善法律制度

从国外经验来看，美国、日本等发达经济体都高度重视住房的法治保障工作。为了解决低收入群体的住宅问题，美国早在80年前就颁行了《住宅法》。相对于中国而言，日本是个弹丸之地，然而，为了解决住房短缺问题，日本也在60年前就施行了《城市住房计划法》。我国面临着城市人口增加与城市土地紧缺之间的矛盾，却没有一部《住房保障法》;经济适用房、廉租房等保障房也没有高层次的法律制度，导致地方政府在执行相关政策时走样变样，执行效果不佳。我国目前的住房保障制度主要是在行政法规和部门规章①例如，中国人民银行、建设部等7部委2007年发布的《经济适用房管理办法》;国土资源部、民政部等8单位2007年联合发布的《廉租房住房保障办法》;民政部、国土资源部和住房城乡建设部2014年联合发布的《优抚对象住房优待办法》;1994年颁布、2002年修订、近期又在修订中的《住房公积金管理条例》。，没有一部统一的《住房保障法》作统领，这些行政规章显得零散无序。

通过比较可知，我国住房保障制度存在的主要问题是“政策不连贯、立法层次低和配套措施欠缺”，对策是加强住房保障立法、推进住房保障政策法律化以及实现住房保障制度之间的有效衔接［3］。新常态是一种执政理念，包括法治新常态。法治新常态意味着在制度建设层面，首先是要让公民住宅权入宪，通过在宪法中将住宅权作为一项积极人权明确规定出来，确立住宅权在国家根本大法中的地位，引起相关部门的足够重视，也有利于进一步构建中国的住房保障制度;其次是在公民住宅权入宪的基础上，通过《住房保障法》将住宅权这一基本权利落实［4］。

(二)优选建房位置

在某些地方，出现了保障房空置现象。这与保障房的地理位置有关。保障房的入住者属于中低收入者，他们除了需要生活方便之后，还需要工作方便，对交通的便利性有一定的要求。我国保障房的建设中，出现了一些将保障房建在离城区较远位置的现象。这引发了两方面的问题:一是工作不方便，减缓了被保障对象通过工作收入“脱保”的周期;二是容易造就新型贫民窟，为社会安全平添隐患。

在保障房的位置选取上，日本的做法或许有些借鉴意义。日本《生活保护法》(1946年制定、1949年修订)规定，接受住宅保护是日本国民的权利。日本的住房保障以公营住宅为主，日本的公营住宅与中国的廉租房相对应，由地方政府承担建设与管理任务，对于入住者实行公开招募，招募的基本标准是低收入和住房困难，优先顺序是必须接受保护的人、新婚者、普通人。而且，公营住宅不但租金低廉稳定，而且建筑质量相对较好，交通便利(如表1)［5］。

表1 自有住宅业主与公营住宅用户的通勤时间比较表

我国的保障房一般建设在相对偏远的郊区，住户需要花费较多的时间在路上。本文认为，虽然保障房的入住者在收入上不占优势，但并不意味着他们对于生活与工作便利条件要求的降低;相反，他们需要更多的就业选择，需要同样的人格呵护。为了让保障房起到有效保障的作用，同时避免贫民窟的集中出现，建议在高级住宅区及生活便利区内建设适量的保障性住房，房屋所在区域应有较好的安保系统。

(三)扩大覆盖群体

现行的保障房覆盖群体一般有户籍地、工作年限、纳税情况等多方面的要求。从法理上看，这并不符合人权保障的机理，因为人权乃是凡为人者均应享受的权利。居住权也是如此，不应受到相关条件的限制。

在推进新型城镇化的进程中，要扩大保障房的覆盖群体，这不仅是保障人权的需要，也是城镇化建设的需要。首先，要让那些没有城镇户口的外来务工人员能够入住廉租房，他们为城市的建设添砖加瓦，需要最基本的安居保障。其次，要集中精力解决低收入群体的住房问题，也要重点考虑高端人才的住房问题。在建设创新型国家中，要吸引和留住高端人才，必须先解决他们的安居问题。比如，在北京，海外归国人才或刚毕业的研究生，即便刚毕业的月收入有1到2万元，他们在短时间内仍然面临着购买商品房困难的问题。如果不解决这部分人的住房问题，那么可能造成部分高端人才的流失。再次，保障房还要保障那些来到城市创业的、新毕业的大学生的住房问题。这部分群体人数不少且受过一定的教育，能为城镇化进程注入新的动力。

(四)拓展房屋来源

前文论述了扩大保障房覆盖群体的必要性，那么，群体覆盖面的扩大必然导致对保障房需求量的增加。为了满足诸多群体对保障房的需求，保障房的来源渠道也要同步拓展。凡是法律没有明确禁止的领域，都可以通过市场运作的方式来拓展保障房的来源渠道。

就拓展房屋来源的具体方式而言:一是要盘活存量房，包括商品房和保障房，缓解新建保障房的增量压力。《不动产登记条例》已开始实施，基于信息资源共享的便利，可以对同一名下有多套住房者进行联网纳税核查，可能会有一批商品房在市场上出手。此时，政府可以通过特定途径接手，将其纳入保障房体系。对于已经入住保障房的对象，要进行动态跟踪，掌握其收入状况，要求符合“脱保”条件的人员及时退出保障房。二是要盘活小产权房，让其进入公租房、廉租房序列。可以考虑的方式是政府借用，即政府每年支付一定的租金给小产权房的主人。这种做法既解决了小产权房建造者的上市收益问题，也避免了政府重复建设或过度建设造成的资源浪费。三是各单位也可以建设公租房。这不但能够减少政府的负担，而且符合人员流动的形势。

(五)引导资金流入

保障房建设面临的较大难题是钱从哪里来。一般而言，保障房建设的资金来源包括政府拨款、国家开发银行贷款、地方政府垫资、土地出让金等。但是，这些资金的总量都不足以支撑保障房建设的资金需求。

保障房的建设主要要靠市场机制，重点引导民间资本而非商业银行。在审慎经营的背景下，商业银行贷款对于风险审查较严，对于风险大的项目兴趣不大。比如，保障性住房。对于廉租房，由于租金很低，短期内租金不能覆盖廉租房的建房成本;棚户区改造所剩地段多为城乡结合部，即使建成楼盘也不一定好出售;对于公共租赁房则需要50年才能收回租金，这50年中，政府领导更替、政策变化、经济环境变化，变数太大，所以，对于商业银行而言，风险太大。商业银行的资金能够进入保障房建设的数量不可高估。政府应通过政策支持的方式来引导民间资本进入保障房建设领域。民间资本体量大，投资渠道有效，若政府能在土地上或其他方面给予政策支持，那么，民间资本可能会大量进入保障房建设领域。为此，应大力引导民间资本进入保障房领域。

(六)变更保障形式

现行的保障房存在一种现象:只要入住了，基本就永久占有了。这不符合保障房精神。保障房，顾名思义，就是给那些需要保障的人居住的。而什么样的人需要保障，这个群体是变化的。如去年需要保障的人今年不一定还需要保障，他的收入水平可能有较大变化;去年不需要保障的人也可能遭受了投资失利、创业失败，今年又需要保障了。所以，保障对象是动态的。

基于保障对象的变动性，本文建议推行保障房只租不卖。突出保障房的保障性，让每个保障房都只是阶段性为特定群体提供有期限的保障，而不是无止境的占有、使用。对住房群体定期进行收入核算，看其是否符合享受保障房的条件。而且，要对特定年龄段的人享受保障房做出时间限制。比如，刚毕业的大学生，享受保障房的期限为3—5年;40—45周岁的劳动力享受保障房期限为1—3年，55岁以上的享受保障房不受期限的限制等。超过这个入住期限，如果没有遇到法定情形，则不能再享受保障房。这样可以给年轻人和有劳动能力的人适当的压力，激发他们去努力工作，改善生活。

三、结论

我国人口多，住房需求大。尽管国家重视保障房的相关工作，但是，我们的住房保障制度还只是雏形，并不成熟，也谈不上完善。地区建设之间的不平衡、住房保障制度内部的不协调、住房保障建设资金的不持续等问题比较突出。住房保障制度还不能很好地适应广大人民群众的住房需求，不符合国家治理能力现代化的要求。在这样的背景下，我们还有推进城镇化的任务，因为城镇化是一个不可逆转的“自然历史过程”。

在城镇化过程中，城市土地的有限性与城市人口的膨胀造成了城市土地资源供应的紧张，而在城市生活的人们收入水平还有较大差距。在这种情况下，城镇化也伴随着居民财富收入的悬殊甚至部分群体的贫困化。面对市场上的高房价，中低收入群体只能“望房兴叹”。为了城市的安定、人权的保障及社会基本公平的实现，政府有必要伸出调控之手，推进住房保障制度及保障房建设。

“居住问题是一个基本的民生问题。”［6］安居才能乐业，保障低收入群体的居住权需要解决权利贫困问题，需要公权力主体的保障，也需要市场的参与。新常态下，法律与市场将在保障房建设中发挥更加重要的作用。保障房建设的理论基础来自国际义务、政府责任与宪法权利;保障房建设的路径选择要以法律制度为依托，市场资金为保障，从保障房的位置选择、覆盖群体、资金流入、保障形式等多方面统筹考虑。

［1］郑 莹，吴丽萍.从缺位到归位:住房保障政府责任之省思［J］.河南社会科学，2013(11):18－21.

［2］2014年总理承诺20件事已兑现 保障房建设511万套［EB/OL］.［2015 － 03 － 10］http://han.house.sina.com.cn/news/2015 －03 －05/16365979167427202965530.shtml.

［3］符启林，杨 蕾.中国特色的住房保障法律制度探析［J］.南方论刊，2009(10):49－53.

［4］黄辉明，潘艳红.论住房权及其立法保障［J］.理论月刊，2013(1):82－85.

［5］周建高，王凌宇.日本公营住宅制度与保障住房［J］.中国名城，2014(4):43－49.

［6］熊惠平.人权语境下的穷人居住权审视［J］.城市发展研究，2008(2):42－45.