生产建设项目水土保持重大变化及变更界定研究

朱毕生，王向东，解 刚，张晓明

（1.中国水利水电科学研究院 泥沙研究所，北京 100048；2.水利部水土保持生态工程技术研究中心，北京 100048）

生产建设项目水土保持重大变化及变更界定研究

朱毕生1，2，王向东1，2，解 刚1，2，张晓明1，2

（1.中国水利水电科学研究院 泥沙研究所，北京 100048；2.水利部水土保持生态工程技术研究中心，北京 100048）

如何界定《水土保持法》中规定的“重大变化”和“重大变更”，业界没有一个较为系统和明确的定论，给各级水行政主管部门和建设单位在实际审批和报审中造成混淆。本文通过研究其它相关行业中对“重大变化”的界定，结合水土保持自身特点，建立了水土保持“重大变化、重大变更”界定的原则、框架、指标和定量界定标准，并确定了电厂、公路类生产建设项目的“重大变化、重大变更”具体界定，供各级水行政主管部门界定“重大变化、重大变更”时参考。

水土保持；重大变化；变更；界定

1 研究背景

水土保持方案是针对生产建设项目可能造成水土流失的一套防护体系和措施设计，起到预防和治理人为水土流失，保护水土资源，改善生态环境的作用，是项目立项审批或核准阶段的一项技术文件，也是生产建设项目开工建设的前置条件。

主体工程设计是一个分阶段、逐步深入细化的过程，一般主要包括项目可行性研究阶段或项目申请核准阶段、初步设计和施工图设计阶段。各个设计阶段均会根据政府整体规划变化、建设单位的要求、地质水文条件、主体功能变化以及投资变动等因素进行细化和深入设计，因此最终实施的方案相比可行性研究阶段和初步设计阶段有较大的变更和调整。水土保持方案编制和审批时，大多数行业生产建设项目仅达到可行性研究设计深度，由于设计调整变化将引起水土流失防治责任范围、水土保持防治措施及布置发生变化，使得批复的水土保持方案无法适应最终实施的工程，起不到预防水土流失，保护水土资源的作用。因此在2011年修订施行的《水土保持法》第二十五条规定“水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。［1］”因此，开展生产建设项目水土保持重大变化及变更界定研究，建立界定框架、指标和定量标准，供各级水行政主管部门界定“重大变化、重大变更”时参考，显得尤为必要。

2 重大变化、变更界定原则

2.1 符合水土保持法规定按《水土保持法》的要求，重大变化是主体工程的地点、规模等发生变化时，引起水土流失防治责任范围、水土保持防治措施及措施布置的变化，使得原有的水土保持方案报告书不能满足水土流失防治的要求，需要补充或者修改水土保持方案并报原审批部门批准。而重大变更是由于主体设计进一步细化或变更导致配套的水土保持措施或措施量发生变化，需要经原审批机关批准。因此将变化首先确定为“重大变化、重大变更”两大类。

2.2 便于水行政主管部门审批生产建设项目按行业可分为公路、铁路、涉水交通工程、机场、电力、水利、水电等；按占地类型可分为点型、线型、点线结合型项目。不同行业、类型的生产建设项目因施工工艺、施工时序、建设周期、占地类型等因素造成水土流失强度、水土流失危害、流失量差别较大，需要采取的水土保持防护措施也各不相同。因此在界定“重大变化、重大变更”时应根据行业类型进行分类处理。

2.3 充分考虑其它相关行政审批协调性与水土保持行政审批相关的主要包括发展改革委员会的立项审批、环境保护部门的环境影响评价审批、国土资源部门的土地使用审批以及水利部门的水资源论证审批等。水土保持方案审批作为项目立项审批的前置条件之一，在界定“重大变化”时应该考虑与其它相关行业审批变更条件的协调性。此外，在界定不同行业建设项目“重大变化”时要充分考虑其自身行业的相关规定和标准。

2.4 充分考虑水土保持应对措施变化水土保持方案是针对生产建设项目可能造成的水土流失的一套防护体系和水土保持措施设计。因此在界定“重大变化、重大变更”时，必须以项目发生变化造成的水土流失防护体系和水土保持措施设计的变化程度为主线。

2.5 充分考虑水土流失危害变化水土保持方案的最终目的是预防和治理人为水土流失，保护水土资源，改善生态环境。因此在界定“重大变化、重大变更”时，必须以项目发生变化造成的水土流失危害和新增水土流失量为准则。

2.6 充分考虑施工工艺变化施工工艺直接影响水土流失防护措施，与水土流失危害密切相关。同类生产建设项目采取不同的施工工艺造成的水土流失各不一样，如管道施工中将顶管施工工艺改为大开挖施工工艺时，相应的水土流失量将大幅度增加。因此在界定“重大变化、重大变更”时，要充分考虑施工工艺变化。

2.7 充分考虑水土流失类型区域变化《土壤侵蚀分类分级标准》（SL 190-2007）将全国分为水力侵蚀类型区、风力侵蚀类型区、冻融侵蚀类型区等3个一级类型区；西北黄土高原区、东北黑土区、北方土石区等9个二级类型区。不同水土流失类型区的地貌、气候、水土流失特点、容许土壤流失量各不相同。因此在界定“重大变化、重大变更”时要充分考虑项目所在区域的土壤侵蚀类型。

2.8 符合国家行政审批改革方向由于发生重大变化后补充或者修改水土保持方案报原审批部门批准，需要作为新的行政许可批复。考虑国家简政放权，减少审批的改革方向，涉及重大变化的界定本着从简、从少的原则，涉及变化指标界定时只考虑不利因素增加的变化。发生重大变更后需要经原审批机关批准，不涉及新的行政许可批复。考虑国家生态文明建设的需要，涉及重大变更的界定本着从细、从严的原则，涉及变更指标界定时考虑各种因素的增减变化。

3 重大变化、变更界定框架及界定指标

3.1 重大变化、变更界定框架依据界定原则和参考相关行业审批规定，建立以下重大变化与重大变更界定框架。重大变化按建设地点、规模、性质、开工时间、投资主体分为五类。重大变更按占地面积、占地类型、技术指标、建设周期等分为十类。其中重大变化包括：①建设地点发生重大变化；②建设规模发生重大变化；③建设性质发生重大变化；④开工时间发生重大变化；⑤投资主体发生重大变化。重大变更包括①占地面积发生重大变更；②占地类型发生重大变更；③技术指标发生重大变更；④建设周期发生重大变更；⑤建设内容发生重大变更；⑥施工工艺发生重大变更；⑦土石方发生重大变更；⑧水土流失区域类型发生重大变更；⑨水土保持防护体系需要发生重大变更；⑩水土保持措施量发生重大变更。

3.2 重大变化、变更界定指标根据影响生产建设项目水土流失因素和水土保持防护需求，按项目特性、建设期、占地、土石方和水土保持措施等方面的变化将重大变化、变更分为五类。根据指标的重要性和派生关系分成一级指标和二级指标，其中一级指标根据变化程度可分为重大变化和重大变更；二级指标变化则只涉及重大变更。具体见表1。

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在《公司法》、《证券法》等法律中，30%经常作为一个团体中有可能成为控制力量的部分，具有实质性影响，可能导致体系功能、性质重大变化；50%则经常作为团体中控制的实现，系统的性质已发生质变［2］。本研究引用30%、50%等比例在经济类法律中的应用，认为一级类重要指标发生50%的变化时，生产建设项目已发生质的变化，需要重新修改方案报原审批机关批准；发生30%的变化时，可能导致整体重大变化，界定为重大变更。而二类指标发生50%的变化时，该派生指标部分已发生质的变化，可能会导致整体重大变化，界定为重大变更。

考虑项目规模较大时，比例的变化不能完全反应绝对值的变化，因此在界定重大变更时，本着从细从严原则，以2005年水利部24号令中规定的占地1 hm2和土石方1万方等两项水土保持方案报告书编制低线标准作为界定重大变更逻辑或标准。

考虑国家不同时期对生产建设项目水土保持防治要求不同，项目开工时间相对批复水土保持方案延误5年以上的，需按新的要求重新修改方案报原审批机关批准。根据不同类型生产建设项目平均建设时间统计，大部分建设期为3～4年［3］，建设周期变化大于30%确定为1年。

水土保持措施变化是项目建设实施过程中根据防治要求需要做出的调整，在此阶段重新修改方案报原审批机关批准不符合减少审批的改革方向，因此植物措施和工程措施虽然作为一级标准，但只涉及重大变更。

表1 生产建设项目水土保持重大变化及变更指标定量界定

4 电厂类重大变化与重大变更界定

电厂类建设项目配套设施较多，包括进厂道路、应急道路、运灰道路、输煤管线、输变线路、供排水管线、贮灰场、码头等，在主体设计细化过程中容易发生重大变化和变更。

4.1 电厂类重大变化界定电厂类重大变化包括：（1）建设地点变化：建设地点变化；位置变化导致占地红线超出原批复范围50%以上；（2）建设规模变化：发电机组容量发生变化；发电机组数量发生变化；占地面积增加超过原批复的50%；贮灰场数量增加或位置发生变化；5万m3以上规模取弃土场数量增加或位置发生变化；土石方量增加变化超过原批复的50%；（3）建设性质变化；（4）项目开工时间相比批复水土保持方案延误五年上；（5）投资主体变化。

4.2 电厂类重大变更界定电厂类重大变更包括：（1）占地面积变化：占地面积变化超过原批复的30%或超过1 hm2；位置变化导致占地红线超出原批复范围30%或超过1 hm2；（2）占地类型变化：耕地、园地、林地、草地等占地类型总面积变化超过原批复的50%或超过1 hm2；（3）技术指标变化：发电燃料发生变化（天然气、煤、煤矸石）；发电机类型发生变化（凝汽式汽轮机、燃汽轮机、内燃机）；输出能源方式发生变化（供应电能的电厂、供应电能和热能的电厂）；（4）建设周期变化：项目建设周期相对原批复变化超过一年；（5）建设内容变化：配套输煤道路、运灰道路、进场道路、应急道路等道路总长度变化超过原批复的50%或面积超过1 hm2；配套供排水管线、输变线路等总长度变化超过原批复的50%或面积超过1 hm2；贮灰场面积变化超过原批复的30%或超过1 hm2；（6）施工工艺变化：供排水管线施工工艺发生变化；（7）土石方变化：土石方量变化超过原批复的30%或超过1万m3；取、弃土场面积变化超过原批复的30%或超过1 hm2；取土量或弃土渣量变化超过原批复的50%或超过1万m3；（8）水土保持防护体系需要变化：边坡面积变化超过原批复的30%或超过1 hm2；灰渣综合利用方式发生变化；（9）水土保持措施量需要变化：植物措施或工程措施量变化超过原批复的30%或防治面积变化超过1 hm2；拦挡、斜坡防护、防洪排导、土地整治、降水蓄水、防风固沙等单类工程措施量变化超过原批复的50%或防治面积变化超过1 hm2。

5 公路类重大变化与重大变更界定

公路类工程属于线型工程，涉及地形地貌复杂，跨越区县较多。公路项目线路，土石方量，取土、弃渣，高陡边坡等容易发生变化，原水土流失防护体系不能满足要求，容易造成严重的水土流失。

5.1 公路类重大变化界定公路类重大变化包括：（1）建设地点变化：横向位移累计长度超过原路线长度的50%；除平原外占地面积增加超过原批复的50%；道路起点、终点发生变化；（2）建设规模变化：道路等级发生变化；占地面积增加超过原批复的50%；5万m3以上规模取弃土场数量增加或位置发生变化；土石方量增加变化超过原批复的50%；（3）建设性质变化；（4）项目开工时间相比批复水土保持方案延误五年上；（5）投资主体变化。

5.2 公路类重大变更界定公路类重大变更包括：（1）占地面积变化：占地面积变化超过原批复的30%或超过1 hm2；横向位移累计长度超过原路线长度的30%或面积超过1 hm2；（2）占地类型变化：耕地、园地、林地、草地等占地类型总面积增加超过原批复的50%或超过1 hm2；除平原外占地面积变化超过原批复的30%或超过1 hm2；（3）技术指标变化：道路双向车道数量发生变化；连续长度2公里以上的路线方案发生调整；桥隧比变化幅度超过20%；（4）建设周期变化：项目建设周期相对原批复变化超过一年；（5）建设内容变化：施工便道、联络线等总长度变化超过原批复的50%或面积变化超过1 hm2；（6）土石方变化：土石方量变化超过原批复的30%或超过1万m3；取、弃土场面积变化超过原批复的30%或超过1 hm2；取土量或弃土渣量变化超过原批复的50%或超过1万m3；（7）水土流失区域类型变化：由于道路线路变化，造成途径水土流失二级类型区或县行政区发生变化；（8）水土保持防护体系需要变化：边坡面积变化超过原批复的30%或超过1 hm2；跨越三级以上河流发生变化；渣土综合利用方式发生变化；（9）水土保持措施量需变化：植物措施或工程措施量变化超过原批复的30%或防治面积变化超过1 hm2；拦挡、斜坡防护、防洪排导、土地整治、降水蓄水、防风固沙等单类工程措施量变化超过原批复的50%或防治面积变化超过1 hm2。

6 结论

本文参考相关行业界定，综合管理需求、生产建设项目水土流失特点和水土保持防护要求确立了8条界定原则，在此基础上建立了水土保持重大变化与重大变更的界定框架、界定指标，探索了定量界定标准，并以电厂类、公路类建设项目为实例，建立了水土保持法中的“重大变化、重大变更”的具体界定，为各级水行政主管部门“重大变化、重大变更”定性、定量界定提供参考。

［ 1］ 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会.水土保持法［Z］.2011.

［ 2］ 孙伟利.透视证券法规中数字比率的隐含意义［N］.上海证券报，2004-7-21（12）.

［ 3］ 水利部，中国科学院，中国工程院.中国水土流失防治与生态安全开发建设活动卷［M］.北京：科学出版社，2010.

Study on the definition of significant changes in soil and water conservation of production and construction projects

ZHU Bisheng1，2，WANG Xiangdong1，2，XIE Gang1，2，ZHANG Xiaom ing1，2
（1.China Institute ofWater Resourcesand Hydropower Research，Beijing 100048，China；2.Research Center on Soiland Water Conservation of theM inistry ofWater Resources，Beijing 100048，China）

At present，there is no systematic and clear definition or conclusion regarding the“significant changes”specified in the Soil and Water Conservation Law，which cause confusion to approval authority at various levels and various construction units during subm ittal and approval process.Therefore，the author es⁃tablishes the“significant change”definition principle and framework by studying the definitions in other in⁃dustries and combining with the characteristics of soil and water conservation，and preliminarily proposing detailed rules on significant changes in soil and water conservation of typical point or linear construction projects.

Soil and Water Conservation；Significant Changes；Changes；Definition

S157

：Adoi：10.13244/j.cnki.jiwhr.2015.05.006

1672-3031（2015）05-0352-05

（责任编辑：李 琳）

2015-03-10

水利部公益性行业科研专项（201501045）

朱毕生（1979-），男，湖北监利人，高级工程师，主要从事水土保持、水力学及河流动力学研究。E-mail：zhubsh@163.com