我国海域空间立体开发及面临的管理问题探讨

2015-04-26翟伟康王园君张健

海洋开发与管理 2015年9期

关键词：权属水面立体

翟伟康，王园君，张健

(国家海洋信息中心天津 300171)

我国海域空间立体开发及面临的管理问题探讨

翟伟康，王园君，张健

(国家海洋信息中心天津 300171)

随着现代海洋技术和经济社会发展的需要，我国对海域空间资源的开发利用已从单一立体开发利用逐渐向多层立体开发形式转变，对我国海域立体权属范围界定及海籍管理提出了更高的要求。文章首先分析了海域空间资源的自然分层立体特性；然后分析了我国海域空间资源开发从较为单一的立体阶段到多层次立体开发的过程；最后对我国海域空间资源开发利用所产生的权限界定问题和海籍管理需要解决的问题进行探讨，以期为海域资源的精细化管理提供理论支持。

海域；立体；空间资源；分层；海籍

海域是立体分层的空间资源，根据用海需求，每层都可以作为单一的资源进行独立开发。近年来，我国海洋技术的快速提高和经济社会发展的需要，海域空间资源的开发空前活跃，拓展的范围越来越大，从海水水面以上一定空间，水面、水体、海床、底土和底土向下一定空间都有用海开发，不同用海类型和用海方式对海域空间占用的立体层化现象越来越明显，增加了同一海域内的资源供给，加大了海域空间资源开发的集约利用化程度，提高了海域资源的利用效率，使海域资源利用的效益发挥到最大化。

海域空间资源立体分层开发，对我国海域纵向空间的权限范围及海籍管理等也提出了新的要求。为此，本文提出了海域水面以上空间、底土以下空间的权限的确定；传统的二维平面海籍管理模式已经不能满足要求，在某一特定海域有必要研究三维海籍管理，以满足海域立体多层开发的精细化管理要求。

1 海域的立体自然分层特性

《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称“《海域使用管理法》”)第二条明确规定“海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”。从定义上看，海域是一个分层的立体空间，自上而下划分为水面及向上自然延伸的一定高度空间、水体、海床和底土及其向下自然延伸的一定深度的多层(图1)空间[1]，且呈现一个有机结合的整体；海域的定义也说明海域内所蕴含的资源是立体分层的，就同一海域，如果通过科学合理的规划，海域空间资源可同时进行开发利用而互不干扰[2]，如水面及以上一定高度可以建设跨海大桥，水面和水体开展海上通航、海水增养殖、海洋能开发，海床可以铺设管线或管道，底土向下一定空间可以开挖海底隧道或海底仓库，再向下可以开采矿产等。

图1 海域的分层剖面

2 海域空间立体开发

由于海域开发技术及思想意识的限制，我国对海域空间的开发利用，经历了上千年较为单一的海域立体空间开发过程。直到20世纪末，随着现代海洋技术的快速发展，涌现出一系列新兴海洋产业，人类对海洋的开发不再是以往仅限于水面和水体较为单一的海域空间，对海域空间资源利用的程度不断深化，可利用的海域空间资源日益广泛，其价值和功能发挥得也愈益充分。

2.1 单一立体开发阶段

在历史上，由于人们对海洋资源认识的局限性和海洋技术与设备的落后，对海洋的开发利用无论在深度上还是广度上都比较有限。尽管在一些朝代出现过海洋开发的繁荣景象，例如，汉代的海上丝绸之路，唐代的潮汐推磨小作坊，宋朝一度繁荣时的海外贸易，明朝七下西洋的郑和船队[2]，但这些仅是历史上少有的深入利用海洋的事例，且局限在一定规模，也没有持续下去。到清末、民国时期，一些西方国家对海洋的战略重视性已经凸显出来的时候，我国由于闭关锁国、内忧外患等因素，海洋开发的步伐依旧停滞不前，人们对海洋的开发利用仍处于海水晒盐、近岸捕捞及近海航行等初级阶段，一直到新中国成立后的几十年里，开通全球性的航线也都寥寥无几，海外贸易更是没有形成规模，依然没有脱离“鱼盐之利，舟楫之便”的用海情况。海域开发仍然保持在水面和水体较为单一的立体层面。

2.2 多层立体开发阶段

改革开放后，尤其是90年代以来，我国非常重视对海域资源的开发利用，随着现代海洋科技的发展，人类认识和开发利用海域资源的能力空前提高。进入21世纪，面对全球性的人口剧增、陆地不可再生资源逐渐枯竭和环境污染依然严峻等问题，我国政府逐渐认识到海域资源是人类赖以生存和发展不可或缺的物质和环境条件，大规模、全方位地开发利用海域空间资源，发展海洋经济，已成为我国的重要发展战略。海洋开发从传统的渔业用海、海洋盐业用海以及小规模的海洋交通运输用海等较为单一的用海类型，逐渐发展到渔业用海、工业用海、交通运输用海、旅游娱乐用海、造地工程用海、海底工程用海等分类齐全，多层次纵向拓展空间趋势明显的立体用海。

尤其近年来我国沿海城市海底隧道和跨海大桥的修建，更凸显海域开发的立体性特征。其中：海底隧道向底土以下扩展了空间，充分利用了海域底土资源，不妨碍海上航线，不影响海洋生态环境，在技术成熟情况下的一种非常安全且全天候的海底通道，大大缩短了两地间的距离；跨海大桥充分利用海水表面以上一定空间，也显著缩短两地陆路间的距离，节约时间。海底隧道和跨海大桥的修建不仅拓展了海域资源的立体开发利用空间，而且有力地推动了地区间的经济发展，对建立区域性一体化有着不可替代的作用。

3 海洋立体化分层开发面临的权属问题

海域的立体多层次开发，拓展了海域空间资源容量，提高了海域资源利用效益，同时，在海域使用空间权属方面也面临诸多问题亟须解决。

3.1 明确海域水面、底土空间权限

《中华人民共和国海域使用管理法》颁布后，海域有偿使用制度得到确立，我国海域所有权和海域使用权有了明确规定，但随着我国海洋技术、道桥技术的发展，以及经济社会的发展、海域空间资源开发的需要，海域立体化分层开发已初具规模，而对水面以上高度空间和底土以下深度空间的权限缺乏明确规定，涉及水面以上空间和底土空间的使用权问题也时有发生，如近年来沿海地区利用无人机进行海域使用动态监视监测时，必须向有关部门申请海域水面以上一定空间的空域使用权，海域水面以上空间的使用权不能得到保障，影响到海域资源的日常监管；相对于底土以下空间，虽然没有出现此类问题，但海底隧道深度达到70 m余，若再向下开发将与能源管理部门产生冲突。鉴于此种情况，海洋水面以上一定空间、海底以下一定空间权限，亟须从法律上加以明确，以保证海域使用管理的顺利开展，同时也为解决可能发生的海域使用权争端提供法律保障。

图2 海域空间范围

3.2 探索三维海籍管理

《中华人民共和国海域使用管理法》的颁布，规范了海域使用开发秩序，减少了海域开发的“无序、无度、无偿”的用海现象的发生，提高了海域资源的开发利用效率，加大了海域资源开发利用程度，促进了海域资源的多层次立体化开发。

海域的多层次立体化开发不可避免会产生海域资源三维多层产权，即将海域资源在立体空间进行分层，并对每一层海域资源性资产进行产权界定[3]。而我国传统的海域权属管理模式一直是平面二维信息为基础的，描述的是由界址点、界址线组成的一个二维封闭空间，如果按照这种平面海籍管理模式，很难将海域的水面、水体、海床和底土每一层的权属较好地标志出来，也无法准确、完整地反映存在空间权利重叠的宗海之间的拓扑关系，将出现多宗用海在同一平面投影后叠置现象(图3)，不能实现海域空间产权的明晰化管理，也将与《中华人民共和国海域使用管理法》中的“海域开发的排他性”产生矛盾，已经不能满足海域空间资源立体分层开发利用的海域使用管理要求。目前，青岛市在建设地铁的过程中，在同一海域就出现海底隧道用海与海水养殖用海在同一立体空间产生不同权属的现象，尽管没有引发权属争议，但技术人员处理时却无章可循，难以用适当的形式来表述两者之间的拓扑关系，只能简单注释说明；管理人员在将两宗用海的界址录入国家海域使用动态监视监测系统时，将出现因两宗用海“权属”重叠而无法录入的情况发生。

图3 海洋分层立体开发与二维权属管理

鉴于此种情况，作者认为，在某一特定海域有必要探索三维立体海籍管理模式研究，将宗海的界址点、界址线及其高度或深度信息统筹考虑，以满足将来更多海域空间资源的立体分层开发用海的管理。考虑到目前同一纵面进行三维立体开发的海域较少，海籍管理仍保留二维形式，但在登记时要加上注释表明三维利用情况[4]，来区分海域使用权属范围。