新型城镇化下耕地后备资源评价——以琼海为例<br/>

新型城镇化下耕地后备资源评价——以琼海为例

2015-04-25宋晓丽谷秀兰吴继恒

山西农业大学学报（自然科学版） 2015年5期

宋晓丽，谷秀兰，吴继恒

（1.海南大学政治与公共管理学院，海南海口570228；2.海南省琼海市政府生态文明建设办，海南琼海571400）

目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。［1］在城镇化加速阶段，随着城镇人口的增多，相应的用地规模就会水涨船高，建设占用耕地不可避免。而新型城镇化有别于传统的城镇化，摒弃以前摊大饼的用地模式，更注重城镇的内涵发展，体现以人为本的理念，以提质增效为目标。

因此，耕地后备资源作为补充耕地的主要来源，不仅关系着耕地占补平衡目标的实现，而且会影响到城镇化路径的选择。

学术界对耕地后备资源的研究始于本世纪初，目前还属于起步阶段，主要集中于耕地后备资源开发利用对策分析［2，3］、耕地后备资源评价指标体系构建［4，5］、耕地后备资源定量评价方法的研究［6，7］、耕地后备资源评价应用研究主要以国家、省为尺度［8～10］，以市、县为评价区域进行应用研究的相对欠缺。

琼海作为全国新型城镇化示范城市、全国水生态文明建设试点城市，面临着保红线、保发展、保生态的三重压力，因此，开展琼海市耕地后备资源调查评价工作，全面查清未利用地中适宜开发耕地的面积、类型、分布情况，摸清开发利用潜力，一方面有利于琼海统筹安排建设用地，优化国土开发空间，从而为开源与节流提供科学依据；另一方面也为全国其他城市的发展与土地利用提供借鉴思路。

1 研究区域概况及评价思路

1.1 研究区概况

琼海市位于海南省东部，地处东经110°07′～110°40′北纬18°59′～19°29′。东临南海，北与文昌市、定安县交界，西与屯昌、琼中县接壤，南与万宁县毗邻。位于海南岛东部，现辖嘉积、中原、博鳌、长坡、万泉、塔洋、大路、阳江、龙江、会山、石壁12个建制镇，土地总面积1 692km2，占海南省总面积的4.98%。全境地势自西向东倾斜，西面连接海南中部地区，东临南海，具有西高东低、背山面海的基本特点［11］。

境内由平原、丘陵和山区三种地貌类型，东南部为平原地带，面积约占42.3%；中部和北部为台地、丘陵，面积约52.6%；西南部为山区，半山区，面积约占1.3%；水域面积约占3.8%［11］。琼海属热带季风及海洋湿润气候区，日照充足，高温多雨，台风频繁，雨季和干季分明。全市主要土类为稻土、砖红壤、潮沙泥土、滨海沙土、赤红壤等。

1.2 评价技术路线

按照《全国耕地后备资源调查评价技术方案》［12］规定，充分利用2012年度变更调查、第二次全国土地调查和新一轮国土资源大调查耕地后备资源调查评价成果，结合土壤普查、农业普查、土地整治规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等成果，按照内业为主、外业为辅的原则，进行调查评价。

宜耕性评价就是考虑某评价单元是否满足作为耕地这种用途的需要，实质就是一比配的过程，甲与乙比较，甲代表作为耕地这种用途所提出的条件，如年积温要大于1 800℃，乙代表某地块即评价单元能提供的条件，甲乙的条件均通过参评价因子来表达，采取“限制性因子”评价法，即所有的评价因子中只要有一个不符合条件就视为不宜耕，从而确定后备资源的宜耕性（见图1）。

图1 评价技术路线Fig.1 Evaluaiton Technical route

1.2.1 确定评价因子、指标及分级标准

因子是因素的细分，指标是因子的具体化。依据《耕地后备资源调查与评价技术规定》［13］，琼海市属耕地后备资源评价区的华南区，根据参评因素的性质，宜耕性评价考虑的主要是自然因素，具体涉及生态环境、地貌、水文、地形、气候条件5大因子、10项指标（见表1）。

表1 耕地后备资源宜耕评价指标及分级标准Table 1 The index of farmland reserve resource evaluation and grading standard

分级标准即评价标准，是判断某评价单元是否适宜作为耕地的依据，它会直接影响到评价结果的科学性与实用性。因此，分级标准的制订是土地评价工作中的一项重要任务。通过试验、专家咨询、实地调研等方法，结合评价区域条件确定本标准（见表1）。

1.2.2 确定评价对象、单元及其属性

确定评价对象、评价单元及其属性，是土地评价的另一项主要任务。

根据《耕地后备资源调查与评价技术规程》［13］，耕地后备资源是指在当前技术条件下，能够通过开发、复垦措施改变成为耕地的未利用地和毁损废弃地。因此，评价对象为可开垦和可复垦土地两类。其中，可开垦土地是指自然形成的尚未开垦的未利用地，按照2007年土地利用现状分类标准，琼海开垦土地具体表现为其他草地、沿海滩涂、内陆滩涂3个二级地类；可复垦采矿用地是指废弃的采矿、采石、采砂场、盐田、砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地，按照2007年土地利用现状分类标准，是指采矿用地这个二级地类。

评价对象要落实到具体的地块实体上，要进一步地确定评价对象的位置与范围，即土地评价单元。土地评价单元是指自然属性相对一致的封闭区域，要保证单元内土地属性的同质性。这里采用套图法即利用GIS叠置分析的功能，将各种指标所属的图件进行叠加。因此，叠加的过程，就是评价单元及其属性确定的过程。

首先在2012年度土地调查数据库中提取其他草地、内陆滩涂、沿海滩涂、采矿用地图斑形成评价底图。其次，通过内外业调查，将收集到的指标资料分别勾划形成各种评价指标专题图，最后，将评价底图与各评价指标图层进行叠置分析，取这些因子图层单元交叉形成的最小公共部分作为评价基本单元，如图2。对于不满足上图要求的图斑，根据实际情况，综合到相邻的评价单元。

2 琼海市宜耕性评价结果分析

2.1 宜耕土地面积及分布

在琼海市2012年度土地调查数据库中提取待开垦和待复垦图斑，土地总面积为4 289.1hm2，其中，其他草地面积为787.40hm2，内陆滩涂为841.03hm2，沿海滩涂为2 179.94hm2，采矿用地为480.73hm2。

图2 叠置分析示意图Fig.2 Overlay analysis schematic

根据评价，琼海市宜耕的土地面积为674.03hm2，占总面积的15.72%。其中，可开垦土地共涉及图斑325个，面积为516.49hm2，占宜耕的土地总面积的76.63%。可复垦采矿用地共涉及图斑14个，面积为157.54hm2，占宜耕的土地总面积的23.37%。

宜耕的可开垦土地在12个乡镇均有分布（见图3），其中，主要集中在中原镇、博鳌镇、龙江镇、阳江镇、嘉积镇五个乡镇，因为地处于东南平原半丘陵区，这些区域整体地势比较平坦，土壤pH值适宜、土质属于红壤和沙壤土，土质丰富，适宜开发成为耕地。

图3 耕地后备资源分布图Fig.3 The distribution of farml and reserve resource

宜耕的可复垦土地，即采矿用地，分布在中原镇、大路镇、阳江镇、长坡镇、万泉镇五个乡镇（见图3），其中，前三个镇占到84.95%。可复垦采矿用地主要为碎石加工场和采石场、槟榔加工厂、红砖厂等。

部分采石场由于没有取得采矿权，属于停业状态；槟榔加工厂由于采用传统烟熏法工艺，对居民生产及生态环境均造成影响，其中居住区边、交通道路边、大型公共场所边、开发区边、万泉河边的传统槟榔加工灶已经关停。

红砖厂生产主要原料是粘土，一般都是就近从耕地上取土，造成耕地坑坑洼洼，表土遭到破坏，无法继续耕种，国家“禁红令”后关停实心粘土砖厂，并对砖厂的高空烟囱和砖窑进行爆破拆除和不可恢复性拆除。

在这些停业或关停的企业中，由于露天采矿、取土、挖砂、采石等直接对地表造成破坏，以及堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地，均是待复垦的对象。

2.2 宜耕土地类型及面积

可开垦的土地类型为其他草地、内陆滩涂。其中，其他草地涉及图斑数量314个，共计446.39hm2，占宜耕的可开垦土地总面积的86.43%；其次为内陆滩涂，涉及图斑数量11个，面积为70.10hm2，占宜耕的可开垦土地总面积的13.57%（见表2）。

表2 宜耕的可开垦土地类型与面积Table 2 Land type and area of reclamation

琼海市东临南海，海岸线全长82.3km，沿海滩涂面积为2 179.94hm2，占待开垦面积的50.83%。从生态条件上看，根据琼海市土地利用总体规划（2006－2020年）［14］，沿海滩涂全部划入生态保护区内，属于禁止开垦区域；从盐渍化程度上看，由于受海水的直接影响，沿海滩涂含盐量高，很难适宜一般作物生长；沿海滩涂地势普遍较低，局部地区地势相对低洼，由于排灌系统的缺乏更容易造成地表水分的滞留。因此沿海滩涂宜耕面积为零（见表3）。这也是造成宜耕地后备资源潜力小的原因之一。

按照参评指标，处于生态保护区内的土地，不宜作为耕地进行开发。根据《全国湿地保护工程规划（2004－2030）》当滩涂面积大于100hm2时，应划为自然保护区，琼海内陆滩涂主要分布在万泉河两侧，呈带状结构，这部分不宜作为耕地开发，内陆滩涂中宜耕比例为8.34%。根据各级人民政府规划划定的自然保护区、公园、饮用水水源地、风景旅游区，属于生态用地。用地。这些生态用地不但对于生态安全至关重要，其潜在的经济价值也远远大于其开垦种植价值，处于这些保护区内其他草地、内陆滩涂等，不宜开发。因此得出，其他草地、内陆滩涂中宜耕比例为12.04%。

表3 评价对象与宜耕面积／hm2、%Table 3 Evaluation object and suitable area／hm2、%

采矿用地中属于待复垦的土地，基本上属于在生产建设过程中由于挖损、压占、污染等原因造成的，土层厚度、母质条件、土壤质地、土壤pH值等均不同程度地受到了影响，按照限制因子法，宜耕比例为32.77%。

3 讨论与结论

（1）只要某一属性不满足宜耕条件，这块地就不宜列为耕地后备资源。琼海市属于热带季风及海洋湿润气候区，光热水资源丰富，大于10℃的积温全年≥1 800℃，年降水量≥350mm，因此，积温和年降水量对琼海市是无限制性的。

（2）耕地后备资源的开发不能以破坏和牺牲生态环境为代价，生态用地不但对于生态安全至关重要，其潜在的经济价值也远远大于其开垦种植价值，因此，划分为生态区的滩涂和草地不宜开发为耕地。琼海市沿海滩涂占未利用地的50.83%，按照土地利用总体规划，沿海滩涂全部划入生态保护区内，该区域属于禁止开发区。由此可见，生态条件是琼海宜耕性评价中的主要限制性因子。

（3）据测算，宜耕后备资源仅占未利用地的15.72%，可开发潜力小，占补空间非常有限。琼海目前城镇化率达41%［15］，远低于海南城镇化水平53.76%［16］以及中国城镇化率53.7%，辖区内还有6个农场，若再扣除农垦因素，琼海实际城镇化水平会更低。因此，未来的城镇化道路上，在新增建设用地刚性需求受到占补平衡限制的情况下，必须改变城镇化模式，实现就地城镇化；在城镇化发展提质增效关键阶段，应该转变土地利用模式，由外延式向内涵式转变，实现内涵挖潜为重点，外延发展为辅的发展理念。

（4）宜耕性评价是通过土地的自然属性（生态环境、土壤、气候、地貌、水文）与特定土地利用类型（耕地）进行比较，来确定土地是否适宜，这属于定性评价、自然适宜性评价的范畴。在这个过程中没有考虑经济社会因素，没有考虑不同因素之间相互作用以及对土地的共同影响。因此，在此基础上进行定量的土地经济适宜性评价，在宜耕的基础上对适宜程度进行评价，均有待进一步深入研究。

［1］中共中央、国务院.国家新型城镇化规划（2014－2020年）［Z］.2014.

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［12］国土资源部.全国耕地后备资源调查评价技术方案［Z］.2014.