浅析我国环境影响评价制度存在的问题与对策

杨 静 李甜洁 陈昆鹏

（商丘市环境科学研究所，河南 商丘 476000）

环境影响评价是一项与政治、经济、文化以及生活密切相连的社会活动。大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳来实施环境影响评价，评价对象和范围已经涉及到具体的建设项目以及立法、规划计划、重大经济技术政策制定和开发区的建设等宏观活动。环境影响评价制度作为我国环境保护的一项独立的法律制度，在经济建设的全面规划、工业发展的合理布局、老污染源的强化治理以及新污染源的严格控制等方面发挥着极为重要的作用。与发达国家相比，我国的环境影响评价制度仍存在一定的差距。从我国环境影响评价制度的自身实践来看，也存在一定的局限性。这些都是制约环境影响评价制度运行效果的因素，因此，我们应对环境影响评价制度高度重视，对其作进一步完善。

1 相关概念的界定

环境是是指围绕着人群的外部世界及其中人类赖以生存和发展的各种自然因素和社会因素的综合体。环境为人类的社会生活和生产提供了广泛的空间,丰富的资源和必要的条件，包括自然环境和社会环境两种。环境影响是指开发行为可能引起的环境条件的改变或新的环境条件的形成。环境影响对人类而言可以是有益的，也可以是有害的。

环境影响评价(Environmental Impact Assessment，简称EIA)制度是指可能对环境有影响的建设和开发项目，在其兴建之前，对其可能造成的环境影响进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告，按照法定程序经环境行政机关进行审批的法律制度。它是预防性环境政策的重要支柱之一，是环境管理的一项基本制度。环境影响评价是政府基于保护生态环境的目的所进行的活动，其目的在于使政府在决策或人们在从事相应生产活动时，充分考虑此行为对生态环境的影响，尽可能地避免由此对环境造成的不利影响，从而使行政机关对环境价值的考虑更科学、更民主。

2 环境影响评价制度存在的问题

2.1 环境影响评价范围狭窄

《环境影响评价法》对环境影响评价的范围作了规定，在评价对象上仅限于规划和建设项目，主要是对项目实施时可能造成的环境影响进行预测、分析和评估。在规划和建设项目的环境影响评价中，仅仅是指土地利用的有关规划，对于区域、海域和流域的建设和开发规划，尤其是对综合规划中地位最重、作用最大的国民经济和社会发展计划并未纳入评价范围。另外，对环境有重大影响的一些宏观政策也没有纳入环境影响的评价范围。诚然，规划和建设项目对环境的影响是直接的，但是国家的重大经济、技术和产业政策，城市和行业的发展规划，区域和资源的开发规划，重大基础设施的建设等对环境则具有全局性的影响，一旦决策失误对环境的造成的影响范围更广，时间更久，危害更大，处理更难，因此，对宏观政策进行环境影响评价具有更积极的意义。然而，我国环境影响评价制度对宏观层面的环境影响评价却长期未能予以足够的重视。

2.2 公众参与机制不健全

公众参与是环境法的基本原则之一，也是环境影响评价程序的重要组成部分。环境与每个人的生活都息息相关，当自己的生存环境受到破坏时，每个公民都有权利捍卫自己的环境，都有权利对环境发生的变化表明自己的态度，这也是公众参与公共事务民主决策的一个过程。《中华人民共和国环境影响评价法》明确规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。但是，该法对于公众参与的具体规定的表述过于模糊、宽泛，如公众如何参与、通过什么方式参与以及在什么阶段参与、公众参与的范围、公众知情权的保障、公民参与的组织机构等依然缺少具体规定，操作性不强。另外，公众意见的反馈机制，公众参与的救济和相关单位的法律责任在立法当中也没有明确的规定。在实践中，环境影响评价是由政府主导并组织，偏重于行政管理，因此，公众参与缺乏实质性的内容，环评多流于形式。

2.3 环境影响评价缺乏有效监督

保障环境影响评价制度有效运行的重要手段是环境影响评价的监督管理。随着我国工业化城镇化的迅速发展，资源环境约束条件日益趋紧。一些地区只注重环境影响评价过程中的事前审批，缺乏对事中和事后的环境影响评价准确性和环保措施有效性的监测与评估。一般情况下，只要环境影响评价报告书审核通过，就算完成任务，从而导致一些不符合国家环保规定的建设项目盲目上马，不仅对当地的环境造成了严重的污染，而且也极大地损害了环境影响评价制度的权威性、严肃性和有效性。环境影响评价是一项技术含量较高的工作，公众参与固然能够起到一定的监督作用，但是在技术层面，就需要有相关的专家来进行评价，而这些专家应该是独立于专门的环境影响评价机构的，以便其能公正地进行监督。

3 完善环境影响评价制度的对策建议

3.1 开展战略评价，完善环境影响评价的范围

战略环境评价是指对法规、政策、规划和计划的实施可能对环境带来的影响作出预测与评价，并在对环境产生不利影响的情况下，采取预防措施或补救措施，是环境影响评价从微观到宏观的战略转移。随着可持续发展战略的提出和实施，越来越多的国家把立法、政策以及替代方案等战略环境评价作为完善环境影响评价的重要内容。开展战略环境评价对决策科学化有着重要的意义，它可以避免政策制定者认识的局限性，在政策、规划的早期阶段就可以充分考虑其对环境累积影响、附加影响以及非工程性影响，并在此基础上，及时对该政策或法规进行修正、补充或寻求替代方案，防止产生失误。开展战略环境评价，可以全面地对环境影响进行评价，有利于经济发展和环境保护的综合协调，实现可持续发展。

3.2 建立有效的公众参与的环境影响评价机制

在今后的立法和相应的配套法规的制定过程中，应充分保障公众的知情权、参与环境决策的过程权和诉讼救济权，将公众参与环境影响评价的过程法律化、具体化，规范化和程序化，克服公众参与环境影响评价的现实障碍，使国家在环境影响评价上对公众有效地开放，实现国家和社会公众的良性互动，促进环境影响评价工作的正常运行。一是将原则性规定具体化，在制定实施细则和有关法规时要明确具体操作；二是完善参与的具体程序，在项目审查和范围界定阶段就要引入公众参与，以保证公众在整个评价过程中的参与；三是参与主体的成员要有广泛性和代表性，不仅要有公众参与，也要有项目建设人和专家学者。四是要健全信息公开制度。信息公开是公众参与环评的必要前提。

3.3 加强环境影响评价全过程的监督管理

依法开展环境影响评价监管，加强环境影响评价全过程的监督管理，对发挥环评源头预防环境污染和生态破坏的作用，促进经济社会的可持续发展有着十分重要的意义。一是突出环境影响评价监管的重点，主要是加强对环境影响评价机构和环评人员的监管，规范环评从业行为；二是加大环境影响评价的监管力度，加强对技术评估单位的业务指导，并尽快建立健全环境影响评价评审技术评估专家数据库；三是健全建设项目全过程监管长效机制，各级环保部门要坚持“依法、科学、公开、廉洁、高效”的原则，严格执行环境影响评价制度，落实监管职责。四是完善事后监测评价，建议各级环境保护机构成立专门的环境影响评价事后监督管理中心，提高环境影响评价水平。

［1］张慧娟.试论环境影响评价制度[J].山西财经大学学报，2008（4）.

［2］刘云伟.环境影响评价中存在的问题及改进建议[J].绿色科技，2012（2）.

［3］徐远智.我国环境影响评价存在的问题及相关对策[J].科技与企业，2015（1）.