绩效评价和绩效审计的思路及方法在政策改革研究中的应用——以Y区城市养护作业市场化改革工作为例

●王 冬 李文思

绩效评价和绩效审计的思路及方法在政策改革研究中的应用
——以Y区城市养护作业市场化改革工作为例

●王 冬 李文思

绩效侧重于结果，意为有效的输出。评价是指衡量、评估其价值。计则是一项独立的监督活动。二者围绕经济性、效率性、效益性展开，过数据采集及分析，但分析的方法侧重点各有不同。

本文选取Y区市政、绿化领域市化改革课题研究作为案例，旨在探如何通过借鉴绩效评价的思路、绩审计的证据采集方法开展政府改革政策研究，探索兼具前瞻性和可操性的城市养护作业领域市场化改革实现路径，以提高政策的绩效。

一、背景介绍

1999年下半年起，S市启动“管养分开”、“事转企”改革，原事业单位性质的养护作业单位转制为企业。市场化改革提升了养护作业的效率，在城市规模扩大的情况下，基本满足了城市运行管理的需要。然而，随着社会经济的不断发展，原有的改革路径和成果已难以满足新时期的管理需求。

在此背景下，S市开始进一步深化城市养护作业领域市场化改革工作，将“全面提高市容环境维护水平，加快城市养护作业领域市场化改革”列为重点推进工作之一，对绿容、市政养护等工作提出了市场化改革的要求。本案例所讨论的研究课题，即是在此背景下对于城市养护作业管理改革的一次实证探索。

二、研究思路构建与实施路径制定

总体来看，本课题的研究思路可分为 “明确问题——分析问题——解决问题”三步，具体如下：

明确问题：研究开展初期仅提出了要针对城市养护领域市场化建立配套制度，然而要针对哪些主体，解决什么问题，如何制定制度，都尚未得知。因此，开展研究的第一步首先要明确配套制度主要解决哪些问题。

分析问题：在明确问题后，需要以合适的方式将这些问题进行分析和呈现，为解决问题提供基础。其一，所陈述的问题是真实存在的；其二，当前所面临的问题对城市养护作业领域市场化产生了制约或影响。

解决问题：针对前期所整理的问题及采集的数据，探究解决方法，确定制度建设所需要涉及的单位，制定相应的政策。

结合绩效审计与绩效评价的方法，本课题研究的实施路径如下：

以访谈的形式，与国资委相关领导交流，明确制度建设的大方向；同时，与绿化、市政养护的管理单位及企业沟通，了解当前市场化改革所面临的问题，进行总结与梳理。

对所了解到的问题进行整理归纳，分析可以通过哪些数据对当前的问题进行证明，反映出这些问题所带来的影响，并设计数据采集表格供对应的单位填写。

在总结问题、分析数据的基础上，提出解决问题的思路，并转化为操作层面上的政策建议。

三、项目研究过程

（一）问题梳理与总结

根据以上思路，课题组首先开展了对各单位的深度访谈，以了解当前养护市场领域所需要解决的问题。经过对S市绿容局研究处、下属各区县绿容署市政、绿化企业及监管企业的访谈，课题组对目前Y区市政、绿化作业领域的问题归纳如下：

1、道班房配置不足、产权不清，影响日常工作，阻碍市场化进程。1999年开始的“管养分开”、“事转企”改革并没有有效解决重要资产的产权问题，特别是大部分道班房产权不甚明晰，企业仅对其拥有使用权。随着近年来市政建设发展，部分道班房被拆除，造成道班房整体数量较少、分布不均，影响了企业正常开展市政、绿化工作。道班房的数量及产权管理是绿化、市政养护市场化改革最为关键的内容之一，道班房未进行统筹规划管理，给Y区构建良好的绿化、市政养护市场化竞争环境带来了一定的负面影响。

2、转制遗留包袱重，新进职工不足，企业竞争力有待提升。绿化、市政养护企业转制遗留下来的员工占企业总员工数的70%以上，保障转制遗留的员工待遇成为了企业长期以来的包袱，使企业始终处于低利润率状态。据测算，要逐步消化这部分员工，需要5至10年的时间。同时，受成本、激励措施等方面的限制，企业招聘的新职工较少，存在“自己培养的人才留不住，外部人才引进不来”的现象。随着有资质的老员工逐步退休，人力资源结构优化将成为企业提高竞争力的一项挑战。

上述两个问题的存在，严重影响了Y区城市养护作业的行业管理以及政策绩效的发挥。

（二）通过数据对问题进行呈现

对问题的归纳与总结仅仅是课题研究的开端，接下来需要进一步通过数据的呈现，将问题具体化。一方面对当前问题进行深入探讨说明，另一方面也在于证明当前问题的真实性。针对所归纳的问题，课题组所采用的数据采集方式如下，见表1。

表1 梳理问题及对应的数据采集方式

在采用以上方式对数据进行采集整理后，课题组对数据进行了展示，以Y区市政养护公司为例，数据（本案例数据为实际数据经处理后得出，仅供案例探讨）呈现如下：

1、职工情况。Y区市政养护工程有限公司现有正式职工186人，聘用职工（指市政养护公司直接雇佣的职工，与劳务派遣性质相似）381人，其中，在正式职工中，跟随企业改制遗留下来的职工为156人，在企业改制后新招聘的员工为30人。

根据2013年企业发生的正式员工工资支出为1517万元，社保等费用601.5万元，共计人力成本2118.5万元。根据员工比例，在全部人力开支中，用于保障改制后遗留员工的成本约为1869.71万元，见表2。

表2 2013年市政养护建设工程有限公司职工成本表 单位：万元

表3 未来5年转制遗留员工情况表 单位：万元

在未来五年内，企业内将有70人退休，至2019年，改制后的遗留员工将由156人降至86人。若按照10%的工资涨幅计算，未来五年内，转制遗留员工预计发生的成本共计约为11377.34万元，其中，员工工资8202.69万元，社保费用3174.65万元，具体情况见表3。

由于企业在吸引人才上缺乏优势，难以招聘并留住有资质、职称的新员工，因此，随着老员工的逐年退休，企业的市场竞争力将受到制约。

2、道班房情况。Y市政养护建设工程有限公司成立于2000年，在此之前道班房等资产归属于Y区市政工程管理所，管养分开后资产并未明晰，企业仅拥有道班房等资产的使用权。随着大市政工程建设的开展，部分道班房逐步被拆除。目前，Y市政养护建设工程有

限公司共有道班房六所，其分布及产权情况如下，见表4。

表4 Y区市政养护建设工程有限公司道班房分布情况

从数量上来看，市政公司所拥有使用权的道班房数量较少，在分布上偏于Y区东南方向，对于市政公司前往城区的西北角开展养护工作，存在一定不便。随着近年来大型市政车辆的增加，如卡车、铲车、压路机等，道班房的使用空间日渐拮据。若外区市政企业在Y区开展市政养护工作，Y区市政公司将难以调配出空余的道班房以供租赁或借用。

3、经营状况。根据市政养护公司提供的财务数据，目前市政养护公司的主营业务以养护工程与养护经费为主，以及部分代办工程与掘路修复，业务范围集中在Y区内。在经营成果上，尽管近三年市政养护企业利润额逐年上升，但利润率处于较低水平，净利率在1%左右，呈保本微利状态。

（三）提出政策建议

将问题通过详细数据进行阐述之后，需要提出解决问题的相关政策建议，政策建议上应具有可操作性，注重“谁来做”、“怎么做”，明确需要共同参与的职能部门，并提出具体、合理的政策建议。课题组对政策建议的归纳内容如下：

1、针对道班房管理，提请市绿容局着手建立相关标准，合理规划建设道班房，明细产权、统一管理。在制度建设上，建议由Y区绿容局向上级提请，根据市政养护、园林绿化的特点，着手开展制定市政养护、园林绿化领域的道班房设置和设计要求，为各区县道班房的建设提供有效依据。

在区县规划上，建议由市政、绿化企业结合现有道班房情况，拟定道班房在规格与分布密度上的需求，确定道班房布局，将道班房建设纳入市政规划内。新建道班房产权规绿容局所有，由绿容局统一管理。

对于原有道班房，建议沿用当前管理方式，为绿化、市政养护企业提供作业设备放置的基础需求。对于新建道班房的管理，绿容局可采用委托管理的方式，由本区市政、绿化企业管理，并免费供其使用。遇到外区企业中标，对本地道班房有租赁需求的情况，可在满足本区企业人员、车辆设备安置的前提下，对外区中标企业开放租赁使用，同时，收取一定的租赁、管理费用，由管理道班房的企业代为收取，并采取“收支两条线”的管理方式，上交财政作为下年度经费支出。

2、统一养护经费标准。目前，Y区内实施市场化改革试点的区域与未实施市场化改革的区域在养护经费的支付标准上存在差异，建议对不同养护区域的经费支付统一参照公开招投标的标准执行，以使区内企业有所积累，在过渡期内有更好的发展。

3、制定转制遗留员工补贴标准，保障转制遗留员工待遇。采取按人数进行补贴的方式，由区市政、绿化企业统计企业内转制遗留员工的数量，经建交委、绿容局认定后，会同财政商讨人均补贴标准。

四、小结

本研究借鉴了绩效审计的思路，通过获取详实、有效的材料与数据，对当前市场化改革所面临的问题进行了论证，加强事实的说服力；再从绩效评价的角度出发，抓住当前问题所在，指出提升绩效的关键点；最后以制度建设方式，提出了政策建议。从案例的经验做法来看，本研究获取的数据详实可信，改革建议内容相对具体，责任主体落实到部门，具有较高的参考价值。也从另一个角度验证了绩效管理对于政策研究与设计的重要意义。其不足之处在于，对Y区绿化、市政养护市场存在的个性化、具体的问题，仍难以得到较好的解决；此外，政策上的跨部门协作等建议，仍有待实践的考验。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

（本栏目责任编辑：尹情）

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