煤炭资源税改革对我国的影响及政策建议——以山东省为例

刘兴云，武 辉，汤永强

（1.山东财经大学 会计学院，山东 济南 250014；2.山东财经大学 财税学院，山东 济南 250014；3.山东省地税局，山东 济南 250002）



管理研究

煤炭资源税改革对我国的影响及政策建议
——以山东省为例

刘兴云1，武 辉2，汤永强3

（1.山东财经大学 会计学院，山东 济南 250014；2.山东财经大学 财税学院，山东 济南 250014；3.山东省地税局，山东 济南 250002）

煤炭是我国最重要的一次性能源，煤炭资源税改革对于整个社会经济发展有着重要影响。在调研山东省煤炭行业实际情况的基础上，从政府、企业、社会经济等角度分析了煤炭资源税改革对我国的影响，提出了确定合理的资源税税率、建立税率定期调整机制以及政府基础管理的配套措施等政策建议。

税制改革；煤炭资源税；清费立税

一、引言

（一）煤炭资源税税制改革的外部因素。

1.环境治理压力大，各项经济政策配套改革势在必行。我国改革开放以来，经济高速发展，同时也带来严重的环境问题。近几年，大气污染、水污染、土壤污染等问题已成为社会关注的焦点。十八大以来，国家对生态环境污染问题空前关注，在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的背景下，全社会应该树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。2013年，国务院发布《大气污染防治行动计划》，提出从加快调整能源结构、以经济杠杆撬动节能减排、制度性防治污染三个方面的配套政策措施，煤炭资源税税制改革为此次改革的重要内容。

2.煤电矛盾突出，资源税改革需要适合的时间切入点。2011年11月1日，在全国推开原油、天然气资源税由从量定额征收改为从价定率征收，当时未将煤炭纳入改革范围，主要原因是避免资源税改革较大对经济发展造成影响。据统计，2011年我国煤炭在一次能源消费比例中达到70%，提供了80%的电力。随着煤炭需求的大幅度增长，煤炭市场供应偏紧，属于卖方市场，如将煤炭进行资源税改革，所增加的新成本会转嫁给终端消费者，推高了能源成本，进而影响宏观经济运行。

近几年来，情况发生了很大的变化，煤炭行业面临经济增长放缓和雾霾治理双重压力，煤炭需求增速减小，环境污染越来越严重。一方面，煤炭行业扩增迅速，导致炭产能大幅过剩，煤价急剧下跌，形成买方市场。另一方面，随着科技水平的发展、产业结构的调整，煤炭在一次能源和电力中的消费比重都有了较快下降。因此，目前进行从价计征煤炭资源税改革是较好的时机。

3.资源地政府财源建设要求迫切。我国矿产资源丰富，但空间分布不均，矿产资源主要集中在经济发展水平相对落后的中西部地区。由于我国资源税长期实行从量计征的办法，一方面造成资源税收入规模小；另一方面造成了“采富弃贫”、乱挖滥采现象严重，资源地生态环境严重破坏。资源地政府迫切需要资源税改革，以增加当地的财政收入，增强自我发展的实力，真正把资源优势转化为经济优势，带动资源地的地区协调发展。

（二）煤炭资源税税制改革的内在动因。

1.税负明显偏低，税额调整滞后，经济调控职能较弱。税负是实际计算缴纳的税款占相对应的应税销售收入的比例。我国的资源税长期实行从量定额征收，资源税数额不随价格的变化而变化，随着资源的稀缺状况日益显现，资源的价格不断飙升，虽然对资源税的名义税额做了调整提高，但实际税负仍在下降。据统计，2010年到2013年，全国资源税占税收总收入的比例分别为0.54%、0.44%、0.44%、0.41%。2013年山东省煤炭资源税平均税负仅为0.54%，由数据可以看出，我国资源税一直处于地位低、功能弱、税额少、调节无力的尴尬境地，在现实经济活动中资源浪费的现象十分突出，如煤炭资源的乱采滥控等。因此我国现阶段煤炭资源税的作用较弱，政府管理缺位，难以发挥税收的经济调控作用。

2.税费结构不合理，负担不公现象突出。多年来，我国对煤炭产品除征收资源税外，各地方政府还收取名目繁杂的费用，如矿产资源补偿费、煤炭价格调节基金、采矿权使用费、环境治理保证金、安全生产费等，形成了规费收入远远大于税收收入的现象。据测算，煤炭企业缴纳的各项收费是资源税的4—8倍。同时，各地向煤炭企业收取的规费并不统一，规费负担差距较大，导致企业负担不公，不利于企业的公平竞争。

二、煤炭资源税改革的意义

2014年9月29日，国务院第64次常务会议决定，自2014年12月1日起实施煤炭资源税从价计征改革，同时清理相关收费基金。

（一）改革方案的主要内容。

如表1所示：

（二）煤炭资源税改革的意义。

1．煤炭资源税改革是推进财税体制改革的重要步骤。在目前地方税体系改革方案还未成熟，环境保护税、房地产税等还处于研究阶段的背景下，煤炭资源税改革率先推出，对整个地方税体系改革具有直接的借鉴意义和推进作用。

2．煤炭资源税改革是引导资源合理利用，推动发展方式转变的重要手段。我国粗放型的开采和消费模式，带来的经济、社会和生态问题比较突出。煤炭资源税改革有利于完善煤炭资源价格形成机制，使资源价格真正反映资源的市场供求状况、资源稀缺程度、生态环境损害成本；有利于促进煤炭资源合理开采和节约集约利用，加快经济结构调整和发展方式转变，推进生态文明建设。

3.煤炭资源税改革是理顺资源税费关系，规范政府收入行为的重要举措。部分基金收费过去在一定程度上弥补了资源税调节经济和组织收入功能的缺位，但也明显存在收费项目多、费重税轻、税费结构不合理、重复征收等问题。煤炭资源税费改革以清费为前提，有利于理顺资源税费关系，完善资源税制，规范财税秩序，提升财政收入质量。

4.有利于地方政府加大环境治理的投入。资源税属于地方税种，收入全部留给资源地，煤炭资源税实行从价计征，地方财政收入可实现大幅增长，这一方面有利于增强资源地政府提供保障和改善民生公共服务的能力；另一方面也有利于政府拿出更多的财力用于环境改善和污染治理，有利于当地社会经济的可持续发展。我国自2010年6月1日起，在新疆率先试点资源税改革，将原油、天然气资源税由从量定额征收改为从价定率征收；2010年12月1日，资源税改革推广到西部地区12个省份；2011年11月1日，资源税改革在全国全面推开。据统计，2012年全国资源税实现904亿元，比上年增长51%，其中多个省、市资源税实现1倍以上的增长，如黑龙江增长1.89倍，广东增长1.57倍，山东增长1.38倍。

三、我国煤炭行业的基本现状

（一）我国2007-2012年动力煤消费量及结构。

（二）山东省煤炭行业基本概况。

1．行业发展情况。山东省煤炭储量占全国2.2%，产量占4.6%，消费量占9.9%，属于耗煤大省、产煤中省、资源小省。

——储量与产量。近年来，山东省煤炭产量基本稳定在1.5亿吨左右，占全国煤炭产量的4.6%。

——煤炭分布。山东有11个产煤市、34个产煤县、225处煤矿，主要集中在济宁、枣庄、泰安、菏泽4市。

——煤炭品种。气煤、肥煤占82.7%，是优质工业用煤。

——价格走势及经营概况。2012年达到均价730元/吨，之后价格逐步走低，2013年为533元/吨，2014年已降至400元/吨以下，行业利润下滑。但煤炭仍是最赚钱的行业之一。根据国家对国有企业的统计，2013年全国煤炭行业国有企业上缴利润82.75亿元，列石油、烟草、电力、电信之后，居各行业第五位。

2．煤炭行业资源税、费负担情况。

——缴纳税、费种类。煤炭开采企业需要缴纳增值税、资源税等11个种税，以及矿产资源补偿费等40余项基金、收费。

——税费负担情况测算。全国煤炭企业税费占总成本的比例约为35%左右，山东为40%左右。

——煤炭企业税费负担特点。资源税负明显偏低，税费结构不合理，基金收费一般为资源税负的3—4倍。

四、煤炭资源税改革对山东省影响效应分析

总体看，煤炭资源税改革兼顾了企业与地方政府两方面利益，对减轻煤炭企业负担、增加地方财力两方面都将产生积极影响。

（一）煤炭资源税改革对煤炭行业的影响。

1．企业资源税费负担总体有所下降，有利于煤炭企业走出困境。改革后的资源税税率，由原来的资源税、矿产资源补偿费、价格调节基金三部分合并确定，同时按照财税[2014]74号的规定，清理取消省以下违规设立的基金收费，不得设立新的基金收费项目。因此，煤炭企业的整体税费负担将有所下降，这将有利于山东煤炭行业减轻负担、促进发展。

2．提高资源税在煤炭价格形成机制中的作用，并在价格波动中产生正向调节作用。资源税在生产成本中所占比例明显提高，并因此形成较强的价格传导机制。同时，当价格上行时，资源税构成的生产成本也随之提高，从而更好地参与分配，反之则减少生产成本，将对企业产生积极地促进作用。

3．资源税收入的提高将有效地提高煤炭税收对地方政府的贡献率。企业的开采成本相对稳定，资源税就成为生产成本调节器，在价格下行时，资源税绝对额减少，而价格上行时，资源税提高可以增加所得税扣除，提高地方税收在整个税收中的比例。

（二）改革对财政收入的影响。

1．从全省来看，地方财力稳中有升。在不增加企业负担的前提下，从理论上看并没有带来政府财政收入的绝对提升。但由于中央不再分享原矿产资源补偿费5:5分成部分，从而将有效地提高地方财力。根据现行矿产资源补偿费征收标准，结合今年煤炭价格走势估测，煤炭资源税费改革后，山东全省可用财力可增加3亿元左右，以泰安为例：

2．从山东省各个地市来看，地方收入有增有减。主要原因是各产煤市之间煤炭价格调节基金的征收标准差异较大，根据财政部、国家税务总局关于一省一率的税率设计要求，山东省各产煤市的地方收入将有增有减。根据测算，济宁、枣庄、菏泽等煤炭主产区的地方政府收入将出现下降，其中济宁绝对额将减少最多，淄博等非主产区地方收入将增加。

3．从效率来看，地方收入质量提升。现行资源类税费分别由不同部门征收，部门收费管理能力与税收征收管理相比有所不及，导致整个资源类政府收入质量不高。通过清费立税，可以发挥地税部门征收管理规范、征管力量强、适用征管法等优势，明显提高地方政府收入质量。

4．从市场来看，地方收入将出现波动。征收额将直接与煤炭价格的波动相关联，在价格下降时政府收入会有所减少，反之则水涨船高。同时，煤炭销售额也受到煤炭销售量的影响，山东省大部分煤炭消耗依靠省外购入，根据消耗绝对量减少3000万吨的规划目标，也会导致地方收入同步减少。

但从全国看，由于经济规模的扩大，我国煤炭消耗将在一个较长时期内呈现增长态势：

（国家自然科学基金研究、中国科学院知识创新工程以及863计划预测数据）

（三）改革对宏观调控的影响。

1．省级政府可以充分运用资源税率调整权，提高经济宏观调控能力。资源税是重要的涉煤经济政策之一，税率确定权下放，将成为省级政府加强宏观调控的重要手段：一是可以提高对煤炭产业的调控能力；二是相对较宽的税率弹性区间，拓宽了资源税对宏观经济进行调控的空间；三是煤炭在社会经济发展中影响深远，资源税率的调整可以起到四两拨千斤的效果。

2．加强环境治理，促进产业转型升级。山东省是煤炭消耗大省，高耗能产业带来的环境治理压力大，产业结构调整和转型升级的任务尤为突出。资源税改革将成为加大环境治理力度、加快推进产业结构调整和转型升级的有效措施。

（四）改革对行业发展的影响

1．资源税改革有利于更好地发挥资源税的经济杠杆作用，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，淘汰落后产能。根据国家发改委能源所研究表明，当税率相当于50元/标准煤时，能源需求量将下降6.3%，税率相当于120元/标准煤时，能源需求量将下降16.3%。

2．对相关下游产业影响不大，有利于社会经济平稳运行。从山东省情况来看，煤炭开采主供热电、钢铁、化工、水泥四大行业，使用比重占煤炭需求总量的70%以上，全省四大行业实现增加值占全部工业增加值的21.6%，煤炭行业实现增加值占全省工业增加值的4.2%。煤炭行业变化对四大行业的影响因素主要集中在两个方面：一是煤炭价格的变动。二是煤炭开采量及供应量的变化。这次煤炭资源税费改革是建立在不增加煤炭企业税费负担的基础上，不会对煤炭开采生产成本带来变化，也不会因资源税费改革对相关四大产业的生产形成冲击，有利于社会经济平稳运行。

五、推进煤炭资源税改革的政策建议

（一）科学确定资源税税率。

税率是税制的灵魂，合理确定税率是贯彻落实好改革的关键。对于税率的确定，国务院、财政部、国家税务总局明确要求以“不增加企业总体负担为根本出发点”、“一省一率”，并提出：适用税率与现行资源税和矿产资源补偿费等收费基金的综合负担率原则上持平或略有下降，目前税费负担较高的省份，要适当降低适用税率。因此，我国资源税税率的确定要充分考虑既得利益原则、稳定税负原则、省域协调原则和兼顾长远原则。

以山东省为例，各产煤市资源税费负担在1.5%—4.5%之间。以2013年为基数测算，全省税率为3.6%；以2014年1-8月份为基数，由于煤炭价格下滑，全省煤炭资源税税率要达到4%左右才能确保政府既得利益，因此山东省最终确定税率为4%。

（二）科学确定洗选煤折算率，实行“分煤种、分地区”。

“折算率”主要目的是合理平衡洗选煤与原煤之间的资源税费负担水平。科学确定“折算率”，将对公平税负、压缩企业避税空间、防止地区间转移税款、减少税收流失等方面产生直接影响。

折算率难以确定的原因主要在于各地洗选煤折算率差距大，大约40%—96%之间，诸如洗选设备、煤炭质量、洗选工艺、管理水平、客户要求、产品用途等，涉及设备、管理、市场等因素都会影响洗选煤折算率的确定。因此，建议分地区、分煤种确定折算率方案更为有利，既可以避免折算率标准过于单一而导致税收负担不公，同时也可以避免“折算率”确定权过度下放而形成过多的自由裁量权。

（三）建立税率定期调整机制。

资源税税率的定期调整是政府更好发挥煤炭资源税经济杠杆作用、落实社会经济发展规划的重要措施。在剖析征收管理中存在的问题与不足、税源变化趋势、相关产业发展变化的基础上，定期开展资源税税率调整的可行性调研，及时提出税率调整意见，同时做好税率调整的效应分析，使税率定期调整机制形成完整的管理链条，确保调控目标的实现。

（四）重视基础管理，确保改革准确到位。

一是加大政策宣传力度。比如清费立税的改革内容，解释从价征收方式的变化等。二是加强政策辅导。通过对纳税人在从价征收管理及相关政策规定方面的纳税辅导，提高申报纳税质量。三是探索资源税专业化征管新模式。逐步建立“以合理设置折算率为先导，以税源管理为基础，以信息比对为支撑，准确核实销售收入，加强减免税管理”的专业化征管模式。四是实现信息资源共享，使煤炭主管部门等相关部门与税务部门间的信息传递，获取相关开采、销售、价格等数据，积极开展数据比对、税源分析等工作，提升管理水平。

[1] Dasgupta,P.;Heal,G.M.;Stiglitz,J. E：The Taxation of Exhaustible Resources，Public Policy and the Tax System，1980.

[2] Hung N M，QuYen：Specific or ad valorem Tax for an Exhaustible Resource，Economics Letters，2009年10期。

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[4] 施文泼：资源税改革若干问题辨析，中国财政，2011年16期。

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[8]朱学敏等：资源税对煤炭产业生产效率的影响的实证研究，中国石油大学学报，2012年4期。

本文受到教育部人文社科项目：基于过程理论的会计准则监管模式研究（12YJA630078）资助。

刘兴云（1962-），男，山东财经大学教授，博士生导师，研究方向：会计理论、财税政策、政府管理；武辉（1973-），女，山东财经大学财税学院，教授，硕士生导师，研究方向：公共财税理论、会计理论；汤永强（1967-），男，山东省地税局，处长，研究方向：公共管理、财税政策。

F407.2

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1003-8353（2015）07-0159-05