论深入整治跑官要官、买官卖官

□中共吉林省委组织部课题组

(中共吉林省委组织部，吉林长春 130051)

党的十八大以来，党中央坚持党要管党、从严治党，突出强调要从严整治选人用人上不正之风。习近平总书记在教育实践活动总结大会上强调，从严治党重在从严管理干部，对干部选拔任用要严格把关。跑官要官、买官卖官问题，是官场“痼疾”，也是近些年干部群众在用人不正之风上反映强烈的突出问题，对其进行深入整治是我们党对干部工作的一贯要求，也是新形势下从严治党、深入整治用人上不正之风的重要内容。本文结合吉林工作实践，综合借鉴全国其他地方的有效做法经验，从对跑官要官、买官卖官行为的界定和基本状况入手，深入分析其危害和成因，着重提出深入整治的对策建议。

一、跑官要官、买官卖官行为的界定

对跑官要官、买官卖官行为有明晰的界定，对其表现形式及行为特征有准确的把握，是分析认定跑官要官、买官卖官行为的基本前提，也是研究提出对策措施的重要基础。

(一)跑官要官、买官卖官行为的基本内涵。跑官要官、买官要官是对干部选拔任用上存在不正之风的一种通俗形象的说法，主要是指一些人(或委托他人)通过拉“关系”、走“后门”处心积虑向有人事任免权的领导人员谋取官职、权力的行为，和一些把人事任免权当成寻租资本的领导人员在选人用人上存在索贿受贿的腐败行为。在形式上，跑官要官与买官卖官往往相互交织，一边进行“口头”上的跑要，一边试图利用各种利益手段，进行官职及权力的“交易”。在范畴上，跑官要官相对较广，只有发生实际金钱交易，才演化为买官卖官。在性质上，跑官要官是违纪行为，违反组织人事纪律;一旦演变成买官卖官则是违法行为，应受到法律严惩。

(二)跑官要官、买官卖官行为的主要表现形式。在现实中，可以把各式各样的“跑要、买卖”行为，从三个方面进行辨识。从方式上看，一是直接跑要买卖。直接跑要，即向组织摆功劳、讲资历、提条件，要求得到提拔或重用。直接买卖，即向特定关系人或权力人提出以钱买官或以权换钱，实现职务或职级提升;二是曲线跑要买卖。层层委托熟人，拉关系、打招呼、走后门，瞄准领导干部的配偶、子女、亲友及身边的工作人员，甚至搬动上级领导，利用感情关系、亲情关系、利害关系，实现升迁目的。从时机上看，一是日常性、持续性的跑要买卖。把功夫下在平时，将非组织行为、非阳光手段日常化;二是关键时期的跑要买卖。在党委政府集中换届、部门领导班子调整、干部职数出现空缺之时集中爆发。从手段上看，一是以感情开路，实现跑要买卖的目的。利用年节、乔迁、婚丧嫁娶、出国(境)等机会，通过采取宴请、送礼、安排娱乐活动等方式，结纳、熟悉、渗透有人事任免权的领导干部，不断积蓄跑要买卖资本;二是以利益叩关，实现跑要买卖的目的。运用权、钱、名、利、色等要素或其他隐性贿赂，搞直接交易、迂回路线或长期投资，给特定关系人或权力人以恩惠或好处;三是以利害胁迫，实现跑要买卖的目的。通过钳制制约关系包括权力制约、把柄制约或互惠办事等，胁迫、恐吓特定关系人或权力人，以实现升迁目的。现实运作中可能几种手段并用。

(三)跑官要官、买官卖官行为的基本特征。具有四个基本特征:一是目的上的趋利性。多数谋官者在实施“跑要、买卖”过程中，按照“等价交换”原则，用小投资换小官、用大投资换大官，即表面上求官，实际以权求财。二是方式上的隐蔽性。跑官要官、买官卖官者大多处于“潜伏”状态，实施“地下交易”，局外人难以知情。三是结果上的蒙蔽性。由于制度上的缺陷，跑官要官买官者一旦被任用，大都经过合理程序，经过“粉饰”，不易于甄别。四是行为上的传染性。“舞弊者得利则效仿者纷至”。一些本来看不惯或不愿意跑官要官、买官卖官的人，担心自己吃亏，也纷纷效仿加入跑要买卖者行列。

(四)明确和区分两个相关界限。对跑官要官、买官卖官行为进行有效整治，必须将其与其他两个相关行为加以正确区分。一是反映意愿与伸手要(买)官的界限。在方式上，前者通过正常组织程序，向组织或领导谈思想、谈情况、谈愿望，不实施其它庸俗手段，不以感情、利益、利害关系为依托;跑要者则通过后门、邪道，偷偷摸摸，搞暗箱操作，或死缠烂打，不服从组织分配，并配合施用其它庸俗手段。在频度上，前者按照组织程序向组织反映情况、意愿，谈清楚情况就适可而止;后者往往经常跑、反复要，围追堵截，纠缠不止，不达目的不罢休。二是举贤荐能与说情打招呼的界限。在目的上，正常向组织推荐干部，以对被推荐人的了解认可为前提，以为推进事业发展举贤荐能为出发点来推荐干部;说情打招呼者，主要是基于感情、利益、利害关系，出于实现请托人希望达到的个人愿望，以达到个人私利为目的，不负责地推荐干部。在方式上，正常向组织推荐干部，经组织程序，按一定方式进行署名举荐;说情打招呼，是通过非组织程序，私下联系，背后沟通。

二、跑官要官、买官卖官问题基本状况

跑官要官、买官卖官问题，古今中外，概莫能外，至今未绝，是一个具有历史性、世界性的难题。受我国几千年封建历史的影响，尤其在市场经济快速发展、社会转型不断加快的时代背景下，跑官要官、买官卖官行为出现了新变化、呈现出新特点。根据在实地调研和平时了解，结合对全国各地情况的综合分析，我们对新形势新环境新条件下跑官要官、买官卖官问题现状进行了疏理归纳，概括起来主要有三点。

(一)跑官要官、买官卖官行为的隐蔽性、复杂性越来越强，使得整治工作愈加困难。一方面，随着现代科技和交通交流方式的迅速发展，人与人之间的时空距离不断缩短、联系不断加深、交流方式不断多样，使得行为主体实施跑官要官、买官卖官行为的隐蔽性、复杂性越来越强。他们往往通过隐蔽方式，打着汇报工作或正常交往的幌子，出入于领导同志的办公室和家中，直接或间接地表达自己晋级升迁的愿望和要求，双方基本上都是一对一，很少能找到旁证。同时，卖官者对跑官要官买官者的提拔重用等，大都按照规定的程序走了过场，让人觉得合情合理，使买官卖官更具欺骗性与隐蔽性。另一方面，跑官要官买官者与卖官者往往为利益攸关方，一荣俱荣、一损俱损，形成了利益相关、生死相依的链条，形成攻守同盟，不容易从内部攻破。这样就使得跑要、买卖行为难以被发现，纪检监察机关、组织人事部门对其进行认定时更加困难，整治工作也就难上加难。调研反映，对跑要买卖行为的认定是对其进行整治的前提条件和关键环节，也是重点难点问题。已经暴露的买官卖官案件不少是出于偶然原因才案发的，而且有不少是由案件当事人的其它犯罪行为带出了买官卖官行为的。

(二)跑官要官、买官卖官行为总体虽呈下降趋势，但在个别地方形势仍不容乐观。近年来，围绕遏制买官卖官、跑官要官之风，从中央到地方出台了很多规定，而且处理了很多顶风违纪者。在省市县乡集中换届期间，中央狠抓换届风气，严肃落实“5个严禁、17个不准、5个一律”纪律要求，买官卖官、跑官要官之风得到有效扼制。2011年吉林省在互联网上作了万人网上调查，在回答“您认为最不能容忍的腐败现象是什么”问题时，选择“跑官要官、封官许愿、买官卖官”选项的占18.52%，在8个腐败现象选项中位列第6。在2014年吉林省开展的跑官要官、买官卖官问题问卷调查中，认为“存在，但不严重”、“一定程度存在，比较严重”和“普遍存在，很严重”这3项之各占总数的12.26%。这两项结果与2010年组织工作满意度民调中25%的比例相比，有所下降(见图1)，说明这些不正之风在从严整治的高压态势下有所收敛。但也必须看到，一些“官”欲熏心者还在铤而走险，跑官要官、买官卖官现象在一些地方仍禁而不止。2014年8月，广东省一次性组织处理了茂名市涉嫌行贿买官的人员就高达159名;2014年11月中旬，中央巡视工作领导小组透露，巡视中发现一些地方买官卖官、带病提拔的问题时有发生，有一个地方发生了多名市、县组织部长卖官鬻爵，有的涉案资金达到数千万元。可见对跑官要官、买官卖官的整治仍然在路上，不可能一蹴而就，还须不懈努力。

图1 近几年对跑官要官、买官卖官问题的调查结果对比

(三)跑官要官、买官卖官现象在批量调整干部等特殊时期、在县(市)层级干部中体现较为明显。调查中，受访者一致认为，领导班子换届等大批量调整干部时期是跑要、买卖现象的多发期和易发期。特别是地方领导班子换届，面广人多，干部新老交替力度大，容易出现这些违规违纪行为，并由少数个别人的行为传染蔓延成多数人的普遍心态，产生较强的“跑”、“要”、“买”预期，时机适宜便发展成事实行为。从已经查处的案件看，在换届等特殊时期跑官要官、买官卖官的案件比例较大，且往往涉及人数更多、涉案金额更大。从2010年吉林省组织工作满意度民意调查结果看，有53.5%的被调查者人认为，当前选人用人上不正之风在县(市)一级表现最为突出，远远高于市(地)和乡(镇)等其他级别。2014年问卷调查显示，县处级干部认为存在跑官要官现象的占21.63%，远高于厅局级、乡科级和普通党员干部群众比例。从中组部、中纪委近年来通报查处的典型案件看，买官卖官、跑官要官行为主体包含了多个层级的干部，其中在县(市)一级跑官要官问题的数量远远高于其他级别，对选人用人风气的影响程度不可低估。

三、跑官要官、买官卖官的危害及成因

从调研来看，危害主要体现在三个方面:一是歪曲用人导向。“选一贤人，则贤人毕至;用一小人，则小人齐趋。”任用跑官要官买官者，打破了公平、公正的选人用人秩序，使用人标准出现混乱，必然有更多的干部把跑官要官作为提拔任用的手段和途径，使用人导向出现偏差，是非标准不明，干部队伍质量降低甚至出现混乱。二是败坏党风政风民风。跑官要官者买官与卖官者沆瀣一气，拿组织原则做交易，把权力当人情，势必造成“小人得志，好人受气”，不思进取、不干实事、腐化堕落之风逐渐蔓延。官员道德标准沦丧，道德水平低下，没有责任感、使命感、正义感，“上行下效”，必然世风日下，形成恶性循环。三是阻碍事业发展。跑官要官、买官卖官盛行，干部就会把精力和心思都用在了联络感情、拉帮结伙上，必然不能专心工作，这样的干部上来之后，势必还会加剧这种风气，重经营、轻工作，对事业发展造成重大损害。

图2 跑官要官、买官卖官问题的主要成因

跑官要官、买官卖官问题的产生既有历史渊源，也有现实原因，既有个体因素，也受体制机制局限，问卷反映，主要有五大因素(见图2)。

1.选人用人权较为集中，是跑官要官、买官卖官行为产生的客观因素。在选人用人体制中，一把手处于权力核心地位，自由裁量空间大，容易成为跑官要官者明确的“攻关”对象。然而目前，选人用人的原则性制度多，操作性、程序性制度少，也存在不配套、不系统的问题，容易造成“显性权力”不规范，“隐性权力”无限制。用人权行使得怎么样，很多情况下取决于一把手个人的责任意识和政治素质。一把手选人用人权力过于集中，导致他成为跑官要官买官者的公关对象，也使他具有了封官许愿、卖官鬻爵的客观条件。

2.官职上依附着的利益，是跑官要官、买官卖官行为产生的重要因素。经济收入和职务晋升是官员激励的两个基本手段，谋求职务晋升实际上可以起到同时提高经济收入和政治收益的双重目标。一方面，从显性上看，工资体制、待遇机制都与“岗位”相挂钩，“级别”上去了，不但是很“有脸面”的事，也是衡量社会地位的重要标准，工资、住房、用车等方面，也会随之而来更加优厚的待遇。另一方面，从隐性上看，官位越高，在决策中的话语权越大。如果律己不严，公权私用，就会带来一些隐性利益，有些隐性利益甚至会超过显性利益。在当前，“当官等于发财”，在一些干部心目中仍很有市场。

3.干部选拔任用机制不完善，是跑官要官、买官卖官行为产生的制度性因素。一是提名机制不科学。缺乏制度规范，往往出现少数人选人、在少数人中选人的问题，甚至出现“事先定好框框”、“画好圈圈”，再“定点操作”现象。二是民主质量不高。一方面民主推荐、民主测评、民主评议等方式不尽科学，另一方面存在操作流于形式的问题，没有真正发挥积极作用。三是公开性和透明度不高。选人用人权没有完全在阳光下运行，既给“暗箱操作”提供可能，也有群众猜疑正常干部任用，不良舆论反助跑要之风滋长。四是考核评价机制不健全。考评指标体系不科学、考核方法陈旧单一，考核形式化、简单化，仅凭目前方法手段，很难发现跑官要官等深层次问题。五是干部职务晋升渠道狭窄。目前，干部进步只能通过职务晋升，越到基层，晋升空间越小、难度越大，导致一些人为谋求较好的职业发展空间和工资福利待遇，费尽心机去挤职务升迁的“独木桥”。

4.对用人行为监管乏力，是跑官要官、买官卖官行为产生的环境因素。用人的权、责不对等，用人风险和跑要风险远小于所获利益，难免有人“铤而走险”。一是缺乏用人结果评价机制。干部一旦选拔上来后，对于选拔效果缺乏检验评价机制，即使干部出了问题也有正常程序作“挡箭牌”，无法追究责任，难免有用人者搞“平衡照顾”、送“顺水人情”。二是对用人过程监管不力。对于实际工作中发生的超职数配备、民主推荐指定人选、临时动议、突击提拔等违规用人问题，同级监督乏力，上级监督更多是事后监督查处，发现问题时已事过境迁，难以防患于未然。三是跑官要官、买官卖官查处难度大。目前对跑官要官行为怎么把握，如何定性还有待进一步明确，且跑官要官行为隐蔽，查核难度大，难以有效发挥警示和震慑作用。

5.长期封建社会不良政治文化影响，是跑官要官、买官卖官行为产生的思想因素。一方面“官本位”思想根深蒂固。我国长期的封建专制制度催生了以官为贵、以官为尊的思想，官职成为衡量一个人的才华能力、社会地位和人生价值的唯一标准。认为当官“光宗耀祖”，甚至“一人得道、鸡犬升天”。这种官本位思想影响至今，一些人求官心切，不择手段，大搞不正之风。另一方面捐官制度造成官职“商品化”的客观心理认同。我国古代，“卖官鬻爵”大行其道，很多朝代都有通过钱财、物品、粮食等换取官位的记载，甚至形成了系统的制度规定。这种政治文化的深刻影响，使很多现代人把官位当成是感情交往和金钱交易的“有价物品”，认为“官”可以跑要、可以买卖。

四、深入整治跑官要官、买官卖官问题的对策建议

在新形势下，整治工作要取得实效，必须抓住本质、抓住要害、抓住主要矛盾，突出重点，突破难点，着重从4个方面从严施治，才能事半功倍，逐步建设良好政治生态。

(一)抓住用人主体，推进用人责任落实。习近平总书记在部署从严治党八项要求时，明确指出“不明确责任、不落实责任、不追究责任，就做不到从严治党”。调研中，有78.6%的受访者认为，从严整治跑官要官买官卖官行为，重点还是要治住给官的，管住说情的，打击“卖方市场”。一是抓以上率下，让用人责任体系化。西方政治学家克克特加德曾概括了一个著名公式:腐败条件=垄断权+自由裁量权－责任制。有权无责，必然形成权力的滥用。实践中，少数人在干部选拔任用工作中享有“垄断权”和“自由裁量权”，而又不需要承担责任，这就给少数干部通过不正常晋升渠道谋职提供了方便。从2011年严肃换届纪律开始，吉林省探索了省委常委承诺制、包保制，从上到下落实责任，从上到下层层带头，实践看效果很好。通过省委常委带头落实包保制度，在维护用人纪律上，共同把好关，形成责任体系，在实际工作中取得了很好的效果。为此，在新的形势下，要落实各级党委、各部门党委(党组)是本地本部门干部选拔任用工作的主体责任、党组织“一把手”是第一责任人职责。出现跑官要官、买官卖官等问题时，要实行“双究”，不仅要查处追究直接责任人，还要严格追究党委(党组)的主体责任和书记的第一责任人责任，使各方面责任人能够高效能、高质量地履行好自身的工作职责。二是抓动议初始环节，让隐形责任显性化。新修订的《干部任用条例》明确，动议是干部选拔任用工作的初始环节，分别对提出启动意见、提出初步建议和形成工作方案作出了规定。在贯彻落实中，要注意把握启动干部选拔任用工作的主体和时机，要充分发挥组织(人事)部门在提出工作方案初步建议上的职能作用。具体可由党委(党组)主要领导根据本级管理的领导班子和干部队伍建设实际及相关方面意见建议，决定启动干部选拔任用工作;或由组织(人事)部门根据工作需要，适时向主要领导提出启动意见，经主要领导同意后，启动干部选拔任用工作。特别是要注意把握在酝酿工作方案过程中，坚持民主集中制，充分发扬民主，在一定范围内沟通协商和征求意见。吉林省结合实际制定出台了《干部选拔任用动议办法》，既保障党委(党组)的用人权，也落实了提名责任，又可防止在提名上少数人说了算。三是抓用人结果检验，让具体责任可量化。实施用人终端评价，促使用人主体增强责任意识，是从结果上防止跑官要官者得逞的有效手段。实行选人用人公信度监测，对年度或阶段性干部选拔任用工作进行追溯评估，将用人结果与用人者的进退留转和评先选优相挂钩，促使用人主体审慎用权，科学用人，用合适的人。

(二)从严查核惩处，打造高压整治态势。有高达81.7%的调查对象表示，党的十八大以来，党中央出台实施八项规定，组织开展群众路线教育实践活动，“打虎”“拍蝇”，一系列严明纲纪、严肃吏治的举措开创了从严治党、从严治吏的新局面。这些实践启示，治理跑官要官、买官卖官，最直接、最有震慑力的手段就是对违纪行为从严查处问责，特别是要开展集中专项治理整顿，形成声势、打开局面，让干部群众看到整治效果，培养起从严整治的群体信心。一方面着力在全面搜集“跑要、买卖”线索上下功夫。可探索3项举措:一是建立干部日常行为信息库。综合收录干部的一些情况，比如年度考核、群众满意度测评、不良行为测评、使用意向建议情况;受到纪律处分、群众举报问题查处、经济责任审计情况等，随时更新，以连续、关联的信息不断还原干部真实“面貌”，为甄别发现德才不优、存在“跑要、买卖”行为的干部提供第一手信息资源。二是深挖深究案件线索。加强与纪检监察、检察、审判等部门的沟通协调，建立信息共享机制，各相关部门关于“跑要、买卖”方面的线索信息进行核查分析，发现有价值的线索。对于发现的违规用人问题，深究是否隐藏跑官要官行为;从因行贿被立案查处的领导干部入手，连带调查其是否存在买官行为，深究有关求情、走后门的跑官要官者。三是紧盯选任关键环节。在民主推荐环节，要严格执行个人署名推荐制度，领导干部或其他党员、群众以个人名义向党组织推荐领导干部人选，要以署名材料的方式进行。对推荐人选是否有“跑要、买卖”行为进行测评，在考察对象确定后，进行测评式公示时，将是否有“跑要、买卖”行为作为一项内容;在公示环节，将拟任人选是否有“跑要、买卖”行为纳入专项举报内容，随时收集违规违纪问题线索。另一方面在加大查核惩处力度上下功夫。坚持露头就打、大力惩处，切实起到杀一儆百、以儆效尤的作用。一是完善查核机制。对涉及“跑要、买卖”问题的举报实行即接专办制度，对情节复杂、情况严重的，实行上级部门督办、跨地区协办、有关部门联办等措施，深入进行调查，必要时可引入技术侦查等超常规手段，最大限度还原事实真相。二是完善惩治机制。对“跑要、买卖”问题实行“零容忍”，制定“跑要、买卖”行为的惩处标准，使行为主体受到应有的纪律和组织惩处。对查实存在“跑要、买卖”行为的干部实行“污点”记录，作为干部提拔使用时的否决性指标。加大对“跑要、买卖”问题的通报力度，查实一起、通报一起，强化警示震慑。

(三)强化制度建设，构建长效整治工作机制。习近平总书记强调，要坚持用制度管权管事管人;他还指出，“制度不在多，而在于精，在于务实管用。”因此，从严整治跑官要官、买官卖官行为，必须善于运用法治思维和法治方式，从制度层面打压跑官要官、买官卖官“空间”、堵塞“漏洞”，增强相关制度机制的科学性，提高制度执行的严肃性。调研中，有超过60%的受访表示，要通过加强相关制度建设形成从严整治的长效工作机制。综合梳理这些意见建设，应着重健全完善三个方面制度。一是创新干部选任制度。深入贯彻落实《干部选拔任用工作条例》，加大各个环节的探索实践力度。在民主推荐环节，探索多主体、多轮次、差选式的复试民主推荐，避免少数人说了算，让跑要买者没有市场。在考察环节，探索实施反向测评、使用意见测评，增加心理测试等个性化考察方式，把干部考准考实。在公示环节，探索增加政绩公示内容，进一步“公开、公示、公议”，让不干事、一心跑要买者上不来。吉林省结合深化党的建设制度改革，制定了“1个意见、5个办法”，切实提升了全省干部选拔任用工作的规范化、制度化水平。二是健全干部选任监督制度。加大全过程监督力度，落实好干部选拔任用事前报告、过程纪实、事后评议、离任检查的监督制度链条，同时强化监督检查、专项督导、举报线索跟踪等监督手段，紧盯干部选拔任用的每一环节和问题线索，构建立体、实时、严密的监督防御网络。注重研究探索针对性监督措施，比如，一些从领导岗位退下来的老同志，往往是跑官要官买官的公关对象，是说情、打招呼比较活跃的一部分群体，可以考虑聘请他们为用人风气义务监督员，既能有效规范其行为，又能发挥其正面作用，等等。三是完善干部日常管理制度。一方面，要畅通干部诉求渠道。应继续坚持谈心谈话、组织函询等制度，特别要建立组织部门与干部“双向约谈”制度，让“约上”正常化，对约谈组织部长的，要在制度上认同、感情上接受、行动上支持。让“约下”常态化，组织部门对本级管理的干部届期内至少要普遍约谈两次，了解干部思想动态。另一方面，要畅通干部晋升渠道。实行职务职级“双轨制”，缓解由于职数等原因造成职务晋升“独木桥”现象，使那些较为优秀但限于客观原因错过提拔机遇的干部，能够获得职级晋升，享受相当的政治生活待遇，同时，基层干部可适当扩大职级晋升上限，扩大晋升空间，抬高“天花板”，从而释放“跑要买”的压力。

(四)加强宣传教育，营造良好整治氛围。调研访谈中，一些党员领导干部，特别是有较长时间从事党务或思想政治工作的同志认为，思想观念是“总开关”，思想上松一寸，行动上就会散一尺。整治跑官要官、买官卖官的一个重要基础就是通过加强教育宣传，在党内外形成正确的主流舆论声音、舆论引导、舆论监督和舆论谴责氛围。一是进行约束性警示宣教。坚持严明纪律在先，通过发放明白卡、口袋书等方式，将整治跑官要官、买官卖官的纪律要求，跑要、买卖行为的界定，对违规者的处理措施等，传达到每名干部之中，让大家清楚地知道什么是跑官要官、买官卖官，违反了要承担什么后果，让广大党员、干部受警醒、明底线、知敬畏，主动在思想上划出红线、在行为上明确界限，切实树起“警示牌”。二是进行针对性教育。把整治跑官要官、买官卖官纳入到干部教育培训体系，不仅要从下面进行引导式教育，更要运用跑官要官、买官卖官典型案例进行反面典型教育，特别要在干部考察、评先选优等极易引发跑要、买卖行为的关键时期加强教育，在干部心里打上“不跑不要不买不卖是正道”的深刻烙印。三是进行常态化宣传。充分运用多种宣传渠道、利用多种宣传载体、创新各种宣传形式，广泛开展整治跑官要官、买官卖官宣传，揭露那些违纪违法行为，促共识、转风气，引导干部群众共同参与进来，在道德层面形成共同“声讨、喊打”的社会氛围。