城乡一体化视阈下农村社区建设问题研究——以阜阳为例

葛 敏

（中共阜阳市委党校，安徽 阜阳 236008）

城乡发展一体化是解决“三农”问题的核心，城乡发展一体化就是要把农村和城市作为一个有机整体，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。要加大统筹城乡发展的力度，增强农村发展活力，就必须逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。阜阳作为欠发达的传统农业大市，经济发展水平低，农业人口比重大，城乡发展不平衡的问题更加突出，而且新农村建设经过多年发展目前也已进入了一个急待突破的瓶颈期,如何破解？其中新型农村社区建设是很好的突破口，对于实现本地城乡社会发展一体化意义重大。阜阳由于农村地区经济发展缓慢，建设资金紧缺，公共服务水平低，社区建设面临着诸多问题，因此加大这方面理论研究和实践探索就成为当务之急。

一、农村社区的内涵及必要性分析

农村社区是以从事农业为主的居民聚居的区域，传统农村社区是因血缘和地缘关系而结成的具有一定特征的社会群体，常以一个或数个大姓宗族杂以外来的居民形成共同聚居的村落。在当今统筹城乡发展、推进城乡一体化的背景下，农村社区的内涵，既有别于传统的村落，又不同于城市社区，它是在科学规划、合理布局的基础上，打破原有的村庄界限，通过村庄合并、集约发展，在更大范围内实现农村资源整合，形成新的居住、管理模式和产业格局。通过完善社区基础设施，健全社区管理体制和服务体系，在农村营造一种新的社会生活形态，改变农民生产和生活方式，提高农民生活质量，如此，农民既不必远离土地，又能集中享受到与城里人一样的公共服务，因之称为新型农村社区。

（一）新型农村社区建设是满足广大农民改善生产生活条件和农村面貌的迫切需要

农村与城市二元结构以及农民收入与城镇居民收入的差距，集中体现在农村生产条件和生活条件与城市的巨大差距。长期以来，由于缺少规划，农村房屋建筑杂乱无章，道路坑坑洼洼，垃圾污水随处可见，牲畜乱跑乱放，雨天泥泞，晴天尘扬，严重影响了农民群众身心健康和生活质量。而农民散乱无序的居住局面也给农村基础设施建设等公共服务投资向乡村辐射增加了很大的难度和成本，不但需要很高的费用投入，而且收效甚微，造成了极大的投资浪费。新型农村社区建设通过迁村合并集中居住，有利于农村基础设施资源向社区全覆盖，解决资金分散使用和重复建设问题，不仅节约了公共支出以及建设成本，还进一步推进了公共交通、通讯及电力等基础设施、公共服务向农村延伸，实现城乡公共基础设施共建共享，从根本上改变农村“脏、乱、差”的现实景象，较快地提高农民生活质量和幸福指数。

（二）新型农村社区建设是调整优化农村产业结构实现农业现代化的必由之路

目前在农村，产业结构调整虽然历时多年，然而，由于很多农民还保留着一家一户式的生产经营模式，以致决策难以统一，很难推行专业化生产和规模经营，在很大程度上阻碍了农业现代化的进程。新型农村社区建设，通过新村规划、村庄整合不但遏制了农村乱占耕地、无序建房的局面，而且节约出了大量土地，整理复耕、集中连片就可以做规模经济方面的文章，实现更大范围内的产业规划。比如阜阳市颍东区枣庄镇采取迁村腾地、土地流转、股份合作等形式，将粗放利用的存量农村建设用地集中到农民专业合作社、专业公司和种植大户手中，由他们来集约化经营，发展规模化高效生态农业、设施农业等，既提高了农业的产出效益，又提高了土地综合利用效益，土地实现了集约化、规模化利用，为产业结构的调整和现代农业的发展打下基础。

（三）新型农村社区建设是加快农村城镇化进程实现城乡一体化的关键环节

“中国的城市像欧洲，中国的农村像非洲”，这句话非常形象地道出了目前我国城乡之间的巨大差距及其发展瓶颈。这几年，城市反哺农业，中央出台了许多惠农政策，如在农村基础设施和公共服务设施等方面投入了大量资金。然而，由于目前农村的村庄布局非常零乱分散，现有的资金很难逐一满足，分散使用使本来就不充足的建设资金更加捉襟见肘，也大大降低了资金的使用效益。而建设新型农村社区，实行村与村的整体合并，无疑是整合农村社会资源，推动城乡一体化的最佳选择。欠发达地区的农村社区建设，把建设农民新居与公共基础设施配套和环境综合治理整体推进，不仅改善了农村脏、乱、差的落后环境，促进了农村地区的村容整洁，而且也为完善后续社区服务管理奠定了基础，这些都有助于推进城乡一体化的进程。

二、欠发达地区农村社区建设的可行性分析

（一）建设新型农村社区符合农民意愿

农村经济的发展使得如今农民需求也在不断发生着变化，如由温饱问题转向生产生活改善、生活质量提高等诸多方面。据有关调查显示，现阶段农民群众除了增加收入之外，其他比较急切的关注点依次是改善家庭住房、完善村庄基础设施、发展农村社会事业等。其中，农民改善住房的需求居于首位。大多数农民表示：在有足够资金的情况下，农民最愿意将资金用于建造新房。在聊天中，我们发现，有近四分之一的家庭计划在未来两年翻建自家住房，这充分表明了日益富裕的人们有改善居住条件的愿望。而目前农村脏、乱、差的恶劣居住环境与农民的愿望相去甚远，他们渴望与城市同等的居住环境，如硬化的道路、清洁的饮用水、完善的健身活动场等。在这种情况下，政府如果能许诺拿出资金搞好社区配套基础设施建设，支持农民在规划社区建设新居，农民会愿意就近搬迁的。

（二）前期试点为建设新型农村社区提供了丰富的经验

近几年来，全国不少农村地区都在积极探索新型农村社区建设，积累了丰富的有益经验。如，山东省诸城市通过农村社区的方式，在组建社区的过程中坚持地域相邻、习俗相近，完善社区的各种基础服务功能，引导农民向社区中心集中居住。天津市通过宅基地换房的方式，在耕地不减少、农民负担不增加的前提下，实现耕地、人口及工业等集中发展。河南滑县，农民的旧宅基地以占地面积折算现金来置换社区内新居，节约出的土地拍卖出让使用权，所得收入全部归农户所有。社区内的各项服务设施健全，如超市、敬老院、学校、活动中心等。这些试点为欠发达地区进行新型农村社区建设提供了丰富的可供借鉴的经验。

（三）新型农村社区建设财力可行

当前，随着中央对三农财政投入的加大，新型农村社区的建设有了强大的经济后盾。以阜阳为例，日益强大的经济基础使得农村各项基础设施的完善具备了有关的物质基础和资金支持。阜阳市2012年起设立了美好乡村建设专项资金，市级每年6000万元，县市区每年不少于1000万元，并逐年增加，主要用于中心村建设和自然村治理。与此同时，阜阳市整合涉农项目资金，实行涉农资金打捆使用，把分散的资金和项目优先用于农村社区建设。加上争取的省级补助资金、社会参与资金、发动群众自筹资金等，据初步测算，目前，市级财政统筹资金投入美好乡村建设2.7亿元，全市支持美好乡村建设项目初步统计为51个，带动各类资金投入美好乡村建设达10多亿元。这些数字说明了阜阳市新型农村社区建设在财力方面已具备可行性。

三、城乡一体化进程中农村社区建设面临的主要困境

（一）体制建设不成熟，缺乏相应政策法律支持

就目前而言，全国农村社区建设在国家层面上还没有有关的政策法规。但随着农村社区建设推行的不断深入，许多问题逐渐浮出水面亟待政策明确和规范。比如农户拆迁农村宅基地调整问题、农村建设市场监管问题、社区服务功能如何加强、社区建设资金如何合理筹集、在经济欠发达地区如何开展农村社区建设等问题需要有关的政策制度予以规范和支持。而关于农村社区建设的法律更是一片空白，现今依然存在的《村庄和集镇规划建设管理条例》根本无法满足新形势下对村镇规划建设和管理的指导需求，而其他法律也没有涉及到村镇规划建设管理，这严重制约了社区的建设，导致农村社区建设工作由于在法律方面缺乏有效支撑，操作起来无所适从，因而引发的矛盾和问题也比较多。

（二）资金投入相对不足，缺乏多元的投入保障机制

建设新型农村社区是一个系统工程，住房建设和基础设施及公共服务设施配套需要巨额的资金投入。从阜阳市的整体情况看，从2012年起，全市每年将重点培育建设180个左右中心村，每年治理改造1200个左右自然村。目前，首批176个中心村正在推进规划编制、改造提升、特色保护等工作，据测算，首批启动的农村社区，平均每个社区基础设施和公共服务设施建设方面需要投入947 万元，176个新社区约需投入16 亿多元。而欠发达地区的农村社区建设在很大程度上仍然取决于政府财政投入的力度，由于刺激社会投入的动力不足，企业参与、社会组织投入、个人赞助等社会力量资金筹集还非常有限，目前投资不足财政投入的1/10，通过一事一议农民自筹资金的能力也比较薄弱。资金投入还缺乏多元化的投入保障机制，从某种程度上制约了社区建设健康有序的发展。

（三）农村建设市场不规范，缺乏整体统一规划

新型农村社区建设前些年由于规划和建设管理水平落后，加上农民对耕地及宅基地认识上的误区，导致村镇盲目建设和发展，抢建、滥建、私建现象比较严重，村民建房缺乏有效地规划和管理，出现农民宅基地占地面积过大、土地资源浪费严重、追路建设较为普遍等情况。使得违法建设无法得到及时有效处理，造成了现今各地农村居民点点多面广，非常分散，社区建设是只见新房不见新村，村庄布局处于一种无序的建设状态中。另外，由于不能统筹规划，社会资源浪费严重，水、电、通讯、广播、光缆等基础设施分布比较随意。目前，阜阳地区农村住房主要为：传统砖瓦房和新建平房、楼房，但建筑缺乏地域特色，没有统一设计引导，各家各户按个人意愿建设，风格、形式比较杂乱，同时建筑面积大、空，使用效率不高。这些都需要政府出台相应的政策制度予以明确和规范。

（四）农民主体地位不突出，缺乏共建积极性

建设美好家园农民是主体，农村社区建设最根本目的就是提高农民生产生活水平，使农民尽快过上和城里人一样的生活。因此，充分调动农民群众的积极性、主动性和创造性才是应有之义，而发挥农民参与社区管理和建设的热情，使农民享有充分的话语权、决策权力、民主自治的权利，也是农村社区建设民主化程度的重要体现。但当前，由于部分村干部自身素质和对农村社区居民教育引导工作等方面存在的问题，导致一些地方民主管理制度落实不到位，党务、村务不透明，特别是对农村社区建设中的重大事项，没有事前与农村社区居民进行沟通和了解，农民在农村社区建设中的主体地位没有得到应有的体现，不仅没有发言权，甚至很多合理的诉求都无法得到满足，村民自治的形式意义大于内容，农民的知情权、决策权、监督权和参与权得不到保障，使得农民虽然对建设新型农村社区的宏伟蓝图有初步的认同和期望，但主动参与社区建设的愿望并不强烈。

（五）社区管理不完善，缺乏有效的管理机制

传统农村向现代化新型农村社区转变，不仅仅只要求其外观作形式上的转变，更为重要的是社区管理上的转变要及时跟上。现阶段，城市社区居民已全面享受到了社会保障、文化教育、卫生保健、治安综治等公共服务及市场化的便民利民和物业管理服务。与城市相比，农村社区尤其是欠发达地区农村社区服务缺位较多，在教育、医疗、文化、社会保障等方面与城市社区差别还比较大，各种日常生活方面的服务资源还相对匮乏。且服务水平还不高，不能满足农民快速增长和日趋多元化的服务需求，乡村管理服务向新型社区管理服务的转变还没有实现。

四、城乡一体化进程中农村新型社区建设改进的对策与建议

（一）完善各项政策，强化政府公共服务职能

新型农村社区的建设，离不开政策法规的支持，有法可依、从制度上为农村社区建设这一举措提供保障是实现城乡一体化以及和谐发展的基础前提。在目前，还没有国家层面法律法规出台的情况下，可根据地方新村建设的实际先制订地方性的专门指导社区建设与管理方面的政策规章，以解决随着新村社区建设的推进而不断出现的各种问题。比如，建设新型农村社区涉及到的农村土地流转、农户拆迁、土地复垦置换、项目整合和金融互助等。针对这些问题，要在充分调研和论证的基础上，及时地制订出科学的法律法规，以保证社区有关建设及有关管理的顺利进行。

（二）整合资源，拓宽农村社区建设投资渠道

政府应充分发挥引导、协调作用，通过综合运用财政、税收杠杆以此带动全社会资本加大投入，形成多元化、多渠道的金融投入体系。一是充分发挥财政资金的示范引导作用。各级财政将农村社区建设所需资金列入预算，主要用于社区基础设施和公共服务设施建设，在使用上要以有限的财力发挥有益的导向作用。可通过着力营造优惠政策、优质服务、优良环境，来吸引社会其他投资主体投向农村社区建设。二是有序整合各类涉农专项资金向新村集中使用。在政策范围内，地方政府可以把一切可调动的资源进行整合，充分争取和利用财政、农业、扶贫、交通、民政等部门的优势，将相关涉农资金集中起来捆绑管理和动态使用，实行综合配套、重点投入，以有效提高资金的使用效益，获得最佳经济效果。三是市场运作。农村社区建设必须依靠市场的手段去撬动发展，通过税收、补助、奖励等手段，鼓励、引导各种社会资金投向“三农”领域，以此实现财政支持与市场调节的合理配置。四是积极探索完善社会帮扶机制，鼓励企事业单位、社会团体以及有关个人捐赠投资，从而保证农村社区建设事业的顺利开展。

（三）建立完善社区建设的监督管理机制

农村社区建设需要从组织领导、新村规划、建设标准、开工建设等多个方面引入多元社会参与监管机制。在组织领导上，应成立高规格的新农村建设与农村工作指挥部，保证新村建设的组织领导，并制订相关政策明确新村建设的具体目标任务和奖惩措施，从源头上杜绝各类违法建设行为的发生。在新村规划上，要结合村庄的现状、生产力水平和实施的可行性科学确定新村建设规模、范围和界线，并对新村建设进行综合布局和规划协调，形成用规划引导农民集中居住的“刚性制度”，可以有效制止村民在规划区外进行违法违章建设的情况发生。在农村社区设计上，应当在结合当地实际、保持当地特色的基础上，科学谋划、民主决策，努力建成“布局合理、配套完善、功能齐全、经济适用、生态节能”的新型农村社区。另外，在工程建设过程中，要采取公开招标、竞标、村民表决等方式来选择质量好、成本低、信誉高的施工单位，同时，要订立有关合同以明确各方的权利和义务。

（四）调动居民的积极性，实现居民的有效参与

社区建设是一项群众性的工程，涉及到千家万户农民的切身利益，可以说没有群众的积极参与、拥护和支持是搞不好社区建设的。因此，在社区建设中保证农民的主体地位，切实尊重和维护农民的权益，保障农民全过程的知情权和参与权，充分调动其积极性和主动性，是农村社区建设成功的关键。首先，在做新村规划时要尊重当地村民的意见建议，并要结合当地农村的特色和风俗，积极探索适合当地实际的社区发展模式和类型。其次，在宣传动员上注重突出民心认同，通过宣传教育、典型引路、政策鼓励、深入细致的思想工作等多种方式，向农民广泛宣传社区建设的意义，调动农民建设美好家园的积极性和热情。三是在宅基地拆迁补偿上，不仅要对农民的宅基地及房屋价值合理评估，而且要保证农民能够长期分享宅基地复垦带来的土地增值收益，确保农民利益。四是在建设过程中政府应主要提供规划和服务，通过引导农民自主建设、自主管理，发动群众自己解决自己的事情。总之，新村建设只要从农民的需要出发，以惠民的理念来谋划，以务实的作风来落实，以农民的满意来衡量，就能调动农民的积极性，受到群众欢迎。

（五）突破思维定势，创新农村社区管理体制

农村社区建设最重要的一个方面就是将公共服务从城市延伸到农村，逐步实现城乡社区服务管理一体化，让农民足不出户就能享受到和城里人一样的生活。为此，一方面要建立完善集商业服务、环保服务、文体娱乐、治安管理等于一体的农村社区服务体系。政府应积极创造条件，采取各种优惠措施鼓励和支持各类组织、企业和个人为社区居民提供各种便利服务，形成家门口社区服务圈，使社区居民能够享受到方便、快捷、优良的社区服务。另一方面要建立符合社区发展的管理体制。应加快建立社区信息化管理服务平台，推动政府公共服务、市场商业性服务和社会的志愿互助服务在城乡社会的整合。同时可借鉴城市社区一些服务方式，将政府购买社区服务、服务外包等应用到农村社区，既能集中农村各方面的资源和力量，又能进一步利用农村人才、物质、资金、技术等社区发展所需的资源配置，从而进一步完善社区管理机制。

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