论城市群发展背景下较大的市立法权之扩展

2015-04-18陈光

江汉学术 2015年1期

关键词：立法法立法权城市群

陈光

(大连理工大学公共管理与法学学院，辽宁大连 116024)

论城市群发展背景下较大的市立法权之扩展

陈光

(大连理工大学公共管理与法学学院，辽宁大连 116024)

城市群的发展对于我国现行立法体制提出了新的挑战。扩展较大的市立法权则是回应这种挑战并满足城市群发展法制需求的必然要求。它具体包括较大的市数量的增加和立法权限的扩大两个方面。然而，较大的市立法权的扩展要受到很多因素的影响。这些因素包括行政区经济发展模式、关于较大的市立法权的认识、较大的市的认定标准，以及现行立法体制与立法批准制度等。就较大的市立法权扩展的具体方案而言，增加较大的市数量可供选择的方案有“回归宪法型”、“市场准入型”和“市场+控制型”等三种，而较大的市立法权限的扩大则涉及完整的地方立法权的赋予、辅助性原则的确立和允许地方立法协作等问题。这些都需要在此次《立法法》修改中予以积极反映。然而，在已公布的《立法法修正案(草案)》中，有关城市群发展背景下较大的市立法权扩展的规定仍存在问题，应当改进。

区域一体化；城市群；较大的市；立法权；立法法；立法体制

2014年伊始，城市群(Urban Agglomeration)这一概念随着“京津冀一体化”为高层所关注而再次成为社会热词。其实，《京津冀都市圈区域规划》早在2010年就已编制完成并上报国务院，而新一轮的区域一体化发展规划热潮则开启于此前的两三年。在各种区域一体化发展规划中，城市群是非常重要的一种类型。比如，辽宁的沿海经济带发展规划和山东的蓝色经济区发展规划，其基本的构成单元都是城市。城市群的发展对我国政治、经济和社会各领域的影响是全面而深刻的，其中就包括现行的立法体制。本文以城市群的发展对我国立法体制的影响为研究对象，重点探讨较大的市立法制度在此影响下应如何改进，尤其是较大的市立法权的扩展问题，最后就如何借助《立法法》修改之契机实现较大的市立法权之扩展，提出自己的建议。

一、较大的市立法权扩展的必要性——基于城市群发展的视角

对于城市群的含义，姚士谋等将其描述为：“在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市‘集合体’。”[1]城市群的出现与发展意味着各城市之间的边界尤其是制度边界在逐渐消解，相互之间不再是不相往来或者以竞争为首要理念的关系，而是强调各城市之间的融通与协作。制度要回应实践。城市群的发展对于我国现行立法体制提出了新的要求，尤其是对较大的市立法权配置制度提出了新的挑战。在这种情况下，调整现行立法体制并从数量和权限两个层面扩展较大的市立法权乃势之所需、不可避免。由此可见，较大的市立法权的扩展成为满足城市群发展法制需求的必然要求。

从形式上讲，城市群发展所需的制度类型主要包括公共政策、法律、合作协议和其他制度形式。在我国城市群发展实践中，存在于发展初期的主要制度形式有两种：公共政策(如各类发展规划)和合作协议。随着城市群发展的深入，许多领域的交往关系逐渐复杂，许多方面的交往模式也逐渐确定，这就需要法律规范的适时介入调整。特别是在一些具有城市群区域属性的公共事务管理或公共服务提供问题上，更需要以法律这种较为刚性的规范形式来确认有关权利和义务，来规范有关社会主体的行为。学者陈俊曾对区域一体化中需要立法规定或协调的事项做过问卷调研，其中受关注度较高的问题现阶段主要集中在以下几个领域：生产要素流动与市场准入、招商引资与税收优惠、人才流动与劳动就业保障、资质认证与市场监管、技术合作与行业信息共享，以及生态环境治理与保护等[2]。对于这些领域中的一些具体事务和具体关系，法律调整有着独特的优势。相较于公共政策和合作协议，法律具有更强的明确性和约束效力，而且一旦发生了纠纷，还可以据此寻求司法的救济。问题在于，现有的较大的市立法权配置制度难以有效满足城市群发展的法律需求。

从较大的市的数量来看，根据《立法法》第63条的规定，较大的市共有49个，具体包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市三种类型。从我国城市群的构成及布局来看，每个城市群至少包括一个较大的市，并且该较大的市扮演着中心城市的角色,例如长株潭城市群以长沙市为中心。这也符合城市群的基本特点，即“中心城市是城市群的灵魂，是城市群的支点，城市群范围、影响程度与中心城市的规模息息相关，呈现一种正相关系”[3]。城市群的发展离不开中心城市，但这里所谓的中心城市主要是一种功能意义上的，尤其在经济和文化方面具有比较优势和汇聚效应。就城市群发展的法制供给而言，仅较大的市或中心城市享有立法权是远远不够的。原因在于，较大的市的立法只在本市行政区域范围内生效，不能调整其他城市的相关事项，要想实现城市群发展法制需求的自我供给，只能依靠合作立法或者协调立法的模式。但在各城市群中，除较大的市外的其他城市都不享有地方立法权，相应的合作立法或者协调立法难以成行。

就较大的市立法权限而言，较大的市人大及其常委会和人民政府可以分别制定地方性法规和地方政府规章。但是，较大的市地方立法权的权限范围及其行使有着较为严格的限制。例如，对于较大的市人大及其常委会制定地方性法规的权限，《立法法》第63条第2款设定了两个前提条件，即要根据本市的具体情况和实际需要，以及不能同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，同时还设定了一个批准程序，即应报请省、自治区的人大常委会批准后施行。可见，较大的市立法权并非一个完整的立法权，其权力范围以其上位法规定和本市情况与需要为限，并且需要经过省级人大常委会的批准方可。对此，有学者曾对《立法法》为何不赋予较大的市以完整立法权的原因做过较全面的阐述，论证了这一制度设计的合理性[4]。但笔者认为，城市群的发展是我国宪法规定的地方积极主动发展的一个重要表现，立法权的配置应以更好地保障和推动这种发展为要，而不应对地方发展和地方立法始终抱有一种怀疑的态度。如果说，较大的市立法权的配置不完整在《立法法》创制时期尚具实践合理性，那么，随着较大的市立法经验的丰富和地方发展自主性的增强，及时赋予较大的市以完整的立法权乃至扩展其立法权限，就显得非常必要了。尤其在城市群发展过程中，许多之前不曾存在的区域性社会事务或问题会大量涌现，传统的中央或地方的立法模式难以及时或很好地满足对这些事务或问题的调整需要。作为城市群发展直接参与者的各城市显然有着其他立法主体难以比拟的信息和经验等方面的优势，因此，将完整的立法权赋予城市群中的较大的市并增加较大的市的数量，将有助于更好地满足城市群发展的法制需求。

除此之外，城市群的发展也为我国合理重构中央与地方立法关系以及重新配置地方立法资源提供了有利契机。国家权力的分配和运行结构既包括横向上的权力分立模式，也包括纵向上的权力配置方式。中央与地方的立法关系是国家权力纵向配置的基本内容之一。显然，我国在中央和地方立法关系的制度设计及其实践中存在很多问题，对此已有学者做过系统的研究。例如，封丽霞有关中央与地方立法“职能同构”与立法事项“平面切割”问题的论述，切中了当前中央与地方立法权配置问题的症结所在[5]。笔者认为，中央和地方立法关系合理重构的关键在于：在厘清中央立法和地方立法界限的基础上，扩大地方立法的自主空间。要想实现这一目的，需要借助外力的刺激和实践的推动。城市群的发展建立在城市协作发展基础上，实际上是地方发展力量增强和主动性增大的反映。随着城市群发展的深入，尤其是内部经济关联度的不断密切及整体经济实力的提升，各城市必然会要求在制度设计的自主性上有更大的空间——包括向中央索要更大的立法权限和授予更多城市以地方立法权。在现行立法体制中，较大的市立法制度是与城市群联系最为直接和紧密的一项制度，也是最有可能被借以作为实现上述目的的制度。

二、影响或制约较大的市立法权扩展的因素

(一)行政区经济发展模式

城市群的发展模式是针对传统的行政区发展模式而言的。尤其在经济领域，我国在改革开放以来的很长时间内，实行的都是一种政府主导的行政区经济发展模式。城市群的出现除了地域文化相近等非经济因素影响外，主要是市场经济发展的结果，其基本内容也是经济一体化发展。当市场经济发展到一定程度后，必然要求各市场要素在更大范围内得以自由流动，从而产生了经济区与行政区之间的龃龉。原因在于，“经济区发展强调的是‘开放性’，不同区域之间保持信息流通、生产要素流通、人才流通等才能保持旺盛的经济活力。但是行政区却恰恰突出了‘限制性’，在行政区管辖边界的内外存在着非常明显的政策差别与贸易壁垒”[6]。城市群的发展提出了改革行政区经济发展模式的要求，从而随带影响到较大的市立法制度的变革，但问题是这种要求和影响能在多大程度上产生效果，存在着很大的疑问。

行政区经济发展模式在某种意义上是计划经济体制的变体式延续，而地方立法权在各城市之间的不均衡配置是服务于这种发展模式的。从某种程度上讲，当前各城市群中作为中心或者核心城市存在的那些较大的市，得益于这样一种发展模式，使其在城市群的发展中享有举足轻重的话语权。各城市群规划编制的过程实际上也在某种意义上再次确认了这种发展模式的成果。这就使得我国城市群尤其是政府规划视角下的城市群在发展之初，便内含着这样的悖论：城市群的发展一方面要消融行政区划边界，改变行政区经济发展模式，另一方面却确认并强化行政区发展模式的成果。进一步讲，城市群的发展需要一个中心城市的带动，在行政区发展模式未从根本上改变，相应的资源配置和政绩考核制度等未做根本调整之前，作为中心城市的较大的市会有多大的动力去支持其他城市也享有地方立法权呢？后者一旦享有较大的市的身份及相应的立法权之后，是否仍然愿意接受当前的这种非中心的角色呢？如果这两个问题得不到有效回答，即使扩展了较大的市立法权，也会产生诸如平等的立法主体是否愿意合作以及如何实现合作等问题。

我国现行的地方政治制度和经济社会发展模式是建立在地方行政区划基础上的。“行政区划变更是一个层次多样、结构复杂的历史过程和一种国家政治行为，其变更频率在某种程度上反映出一个国家或地区社会、经济的稳定程度及发展态势。”[7]基于此，我国行政区划很难随意或在短期内做出大幅度调整，这就意味着现行的行政区发展模式仍将持续下去，而包括地方立法权配置在内的与之相配套制度是否会调整以及如何调整，对于改革决策者以及利益相关者而言，是一项需要非常谨慎对待的工作。在城市群发展未能对行政区发展模式形成足够大的压力之前，较大的市立法制度等的变革也就难以获得足够大的促动力。

(二)关于较大的市立法权的认识

较大的市享有立法权就意味着较大的市有关立法机关有权制定由国家强制力保障的规范性法律文件。从理论上讲，增加较大的市数量并扩大其立法权限，有助于较大的市更好地为城市群发展提供法制保障。但是，这种理论假设的成立，也即较大的市立法权扩展效力转化为实效是有条件的。其中之一便是，城市群发展的决策主体及相关参与主体如何定位法律的作用。这里的决策主体主要是指推动和规划城市群发展的各级政府及其负责人员，而相关参与主体则泛指参与城市群发展事务的各类社会主体。

城市群发展中许多事务或社会关系都需要法律的调整，这为较大的市立法活动提供了足够的空间。然而长期以来，在我国经济社会发展中，法律规范并非不可替代品，各种政策往往取而代之，城市群的发展也不例外。于是，在城市群或区域发展初期，大量具有明显政策属性的各种城市群或区域发展规划被编制实施，在法律文件方面仅有《辽宁沿海经济带发展促进条例》等少数几部。诚然，这一方面反映了城市群发展初期的特点，政策的调整具有更强的灵活性，但另一方面也反映了法律在城市群发展中的尴尬境遇。因此，如果法律在城市群发展中未能获得足够的重视和应用，那么作为提供法律规范权力基础的较大的市立法权的意义也会大大折扣。换言之，影响较大的市立法权是否应该扩展以及如何扩展的因素，不仅仅在于这一立法权理论上能够为城市群发展带来什么，还在于城市群发展的决策主体及参与主体如何认识和定位立法和法律在这一过程中的功能。

(三)较大的市的认定标准

较大的市在我国不属于一级地方国家行政区划，而是一项具有特定含义的法律制度。“较大的市”这个概念在我国宪法中就出现过，但是作为享有地方立法权的制度性概念则最早出现于1982年修改过的地方人大和政府组织法中，该部法律中规定的“较大的市”仅指国务院批准的较大的市。2000年公布实施的《立法法》则扩展了较大的市立法权的制度含义，将较大的市外延扩展为三种类型。在这三类较大的市中，省会城市和经济特区所在地的市是相对固定的，唯一有可能发生变化的是经国务院批准的较大的市。国务院先后于1984年、1988年、1992年和1993年分四次共批准了19个“较大的市”(重庆于1997年升格为直辖市)。自1993年以来，有很多城市多次提出成为较大的市的申请，例如温州市政府及有关人大代表从1987年开始先后二十余次向全国人大及国务院等部门提出申请，希望获得地方立法权，并实现其成为较大的市的“梦想”①。此外，福建泉州、江苏南通和广东佛山等城市也一直积极申请成为较大的市。然而，国务院却再未新批过较大的市。

原因主要有二：一是较大的市及其立法制度设置的初衷是为了激活一部分城市，赋予这些城市在改革开放中更多的自主权，以尽快破除计划经济体制的羁束，其政策意图非常明显，这就注定了该制度具有权宜性而非长远规划的先天缺陷。二是较大的市的认定和批准尽管存在一定的标准，如关于城市规模、人口数量和经济总量等方面的考虑，但是随着改革开放的深入和市场经济的不均衡发展，各城市之间的差异日益凸显，那些主要的参考标准发生了巨大的变化，尤其是一些东部沿海城市经过快速发展，早已达到了较大的市制度设置初期所参照的标准或条件，但是由于缺乏长远规划和全面布局，国务院不得不暂停较大的市批准工作。

尽管国务院法制办在广泛征求意见后，于2009年7月初步确定了在批准“较大的市”时所要考虑的四个主要条件——即城市的规模和综合实力及影响力、依法行政和法制建设水平、城市人文和社会环境、是否有着特殊的立法需求，但这四个条件总的来看依然不够明确，很难直接作为认定或批准新的较大的市的标准。各城市经济社会的快速发展，使得原本就不精确的较大的市认定标准变得更为模糊，这势必影响到新时期城市群发展中较大的市的重新认定，从而影响到较大的市立法权的扩展。

(四)现行立法体制与立法批准制度

立法体制的核心是立法权在不同立法主体之间的分配问题，包括立法权的纵向分配和横向分配。“如何在宪法的基础上重构中央和地方立法的新型权利义务关系, 如何在理性认识的基础上再建既有内聚力的中央立法和向心力的地方立法, 又有高效率、善效益的立法权力关系, 实属当务之急。”[8]这样的论断放在今天依然是成立的。不过，任何制度尤其是体制的变革都需要时机和动力，对于以中央和地方立法关系为核心的立法体制的变革而言，城市群的发展无疑是一个重要的时机，也能够为此提供足够大的动力。在此背景下我们提出较大的市立法权的扩展问题，虽然从表面上只是涉及地方立法权的重新配置，但实际上它对整个立法体制的影响是立体的。

较大的市所享有的立法权属于地方立法权的范畴，无论较大的市数量的增加还是权限的扩大，都意味着地方立法权的扩展以及地方立法权的重新配置。从另一个层面讲，地方立法权的扩展也是对既有的中央和地方立法关系的重整，或者至少提出了重整的要求。较大的市立法权的扩展能否得以实现呢？这在很大程度上取决于既有的立法体制的稳定程度。此外，《立法法》还规定了较大的市人大及其常委会制定的地方性法规应该经过省级人大常委会的批准，这种批准制度实际上是对较大的市立法权的一种限制。较大的市立法权扩展的一个基本要求是要使较大的市获得独立的或完整的立法权，立法批准制度的存在则是与此相悖的，也是影响较大的市立法权扩展不可忽视的因素之一。

三、《立法法》的修改与较大的市立法权扩展之方案

(一)关于较大的市数量的增加

城市群的发展从根本上讲是一种地方性发展，其制度保障离不开地方立法的创造性贡献。“地方立法上的创新使其保持旺盛的生命力, 体现其相对于中央立法的价值, 地方立法创新上的成功, 是国民经济持续、稳定和高速增长的保证。……地方立法在发展中为中央立法的制定和完善开辟了众多的‘试验田’, 其改革与创新中的成果为中央立法提供了立法蓝本和框架。”[9]显然，现有的较大的市无论是在数量还是在格局上都难以满足城市群发展的需要，也即现有的较大的市的立法贡献是有限的。对此，决策者们已经有着明确的认识,在2014年10月通过的党的十八届四中全会公报中明确提出了“依法赋予设区的市地区立法权”。然而笔者认为这一决策仍然存在理论商榷的空间。结合我国宪法及相关法律规定，较大的市数量的增加至少在理论上有以下三种方案可供选择：

一是“回归宪法型”方案，即对“较大的市”的认定回归宪法文本，以宪法的规定来确定较大的市的数量。“较大的市”这一概念在《宪法》中仅出现过一次，即第30条第2款规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”宪法是国家根本法，其他任何规范性法律文件都不得与宪法规定相抵触。然而，考察“较大的市”的制度含义及其变迁，《立法法》中所规定的“较大的市”及其立法制度与《宪法》所规定的“较大的市”制度有着明显的抵触。学者郑磊指出：“‘较大的市’作为一项宪法概念，在地方立法制度与行政区划制度中均获得广泛的运用，并获得了较好的实效性。遗憾的是，两种意义上的‘较大的市’均存在不同程度的违宪嫌疑或违宪瑕疵。宪法赋予‘较大的市’专享的辖县权被泛化赋予各类地级市，宪法未赋予‘较大的市’的地方立法权却被注入其权限范围之内。”[10]我们虽然不否认《立法法》所规定的较大的市立法制度的实践合理性，但也不得不承认，这一规定是违反宪法的。

因此，从维护法制统一尤其是宪法的权威来看，立法者在修改《立法法》过程中应对这一法律冲突现象进行改正。“既然《宪法》中规定了‘较大的市’的基本涵义,无论其规定如何简略也都应该给予尊重并遵守,那么将较大的市的范围界定为辖有区、县的地级市是最符合《宪法》规定的。”[11]实践中，人们一般将直辖市之外的辖有区、县的较大的市又称为地级市，而据统计我国地级市目前有二百八十余个。这样一来，如果采取“回归宪法型”方案，就意味着较大的市的数量将大大增加，而且这一方案在理论上讲最有利于为城市群发展提供法制供给。不过，一旦采取这一方案，同时也意味着国务院失去了较大的市的批准权，还需要对《立法法》有关较大的市的涵义重新作出界定。不仅如此，由于《宪法》并未规定较大的市享有地方立法权，所以依照此方案尽管增加了较大的市的数量，但并不因此而赋予其地方立法权，这就失去了增加较大的市数量的意义。为此，还需要对《宪法》有关较大的市的规定再作修改，明确赋予其地方立法权。

二是“市场准入型”方案，即将较大的市制度视为一个开放的且公平的市场，凡是满足一定的条件或者具备相应的资质的城市，经过一定的公示和审批程序，皆可以成为较大的市并享有相应的立法权。这一方案为较大的市设立了最低的准入门槛，而且尽可能地减少行政性的审批障碍。不过，这一方案也有两个关键的问题需要处理，即准入的条件和审批的机关。笔者认为，在准入条件方面可以参照当前的较大的市的基本状况，从政治、经济、人口、环境和文化等多个方面确定一套综合的评价指标体系，以此作为评定某个城市能否成为较大的市的标准，并将这套评价指标体系向各城市公示，凡是满足该指标体系的城市都可以向有关部门申请成为较大的市。需要指出的是，这里所指的城市主要是地级市，但如果《宪法》是可以修改的，也可以放宽到所有的城市。

该由哪个机关或部门来负责审批呢？依据《立法法》等的规定，国务院似乎应作为负责部门，但较大的市中享有地方立法权的主体不仅包括较大的市的政府，还包括较大的市的人大及其常委会，而后者与国务院并不属于同一系统，这与我国实行的人民代表大会制也不相符。因此，笔者认为，应该由全国人大常委会而非国务院来负责审批较大的市，而且较大的市的准入标准也即评价指标体系也应该由全国人大或其常委会以法律的形式予以公布。至于审批的程序，可先由拟申请的城市参照准入标准向全国人大常委会提出申请并提交相应材料，由全国人大常委会进行审核，只要材料真实也即达到了各项指标所设定的门槛，便应该予以批准通过。当然，这一方案的实施还需要进行一些配套的改革或制度建设。

三是“市场+控制型”方案，即由全国人大常委会设定一套关于成为较大的市的评价指标体系，凡是达到这些指标体系标准的都可以提出申请，但是全国人大常委会将根据政治、经济和社会等方面的需要，尤其是区域协调发展的布局等因素，有选择或者有步骤地批准通过相关城市的申请。

从近期公布的《立法法修正案(草案)》中可以看出，“回归宪法型”方案获得立法者的采用，但是草案中的表述也存在相应的问题。如果对《宪法》第30条第2款的规定作字面解释可知，较大的市不仅包括区还有县，并且实践中我们一般将设区、县的市称为地级市，而地级市除了辖区外，应该还辖有县或县级市，因此关于“其他辖区的市”的表述是否完整，值得商榷。此外，在地级市这一层面上，除了设区、县的市之外，还有自治州、地区和盟，尽管后面三种数量不如设区、县的市多，但是在行政级别上是基本等同的，既然这次修正案赋予了更多的地级市以地方立法权，那么是否也应该考虑自治州、地区和盟的地方立法权问题呢？这些问题在草案中并未解决。

(二)关于较大的市立法权限的扩大

对于城市群的发展以及立法体制的改进而言，只增加较大的市的数量而不扩大其立法权限，并不会产生实质性的影响，其积极作用也将是非常有限的。因此，笔者建议，应当在增加较大的市的数量同时，扩大较大的市的立法权限。

首先，赋予较大的市以完整的地方立法权，准确地讲，应该取消对较大的市人大及其常委会制定地方性法规的批准程序。现行《立法法》在较大的市立法制度设计上存在的一个重要问题或缺陷是，为较大的市地方性法规的制定设定了批准程序，而赋予了较大的市人民政府完整的地方政府规章制定权。这背后的立法逻辑尽管我们可以从实践中获得一定的认识，但是在理论上和我国政治制度体系上是讲不通的。根据人民代表大会制的要求，较大的市人民政府派生于较大的市人大，既然前者享有完整的地方政府规章制定权，为何作为派生较大的市政府的人大及其常委会却不享有？立法者做出此规定究竟出于何种考虑，令人费解。

不仅如此，各级人大作为本级政权的权力机关，是由本行政区划内的公民直接或间接选举的代表组成的，各自具有独立性，与其上下级人大之间并不存在领导与被领导的关系，为何省级人大常委会就取得了对较大的市人大及其常委会制定的地方性法规的批准权呢？对此，有学者指出：“省没有义务，技术上也难以做到，保证该法规不与本省其他较大的市制定的地方性法规以及其他省的地方性法规相抵触。”[12]因此，《立法法》有关较大的市地方性法规制定中的批准权的制度设计存在重大缺陷，应该及时加以修改，赋予较大的市人大及其常委会以完整的地方立法权。遗憾的是，在《立法法修正案(草案)》中，关于较大的市地方性法规制定的批准权依然被保留。

其次，对于那些纯粹属于地方性事务尤其是城市治理或发展事务的立法调整，应确立地方立法优先而中央立法辅助的原则，从而为较大的市立法活动提供更大的自主作用空间。中央和地方立法关系是我国立法体制的核心问题之一。现行《立法法》虽然规定了地方立法可以对“地方性事务”进行自主立法，但是对于“地方性事务”的范围缺乏有效的界定，“地方立法机关只能以中央立法机关所制定的法律和行政法规为依据自行判断，能否判断准确还在其次，最主要的问题是我国的法律和行政法规千篇一律地采用着‘垂直式的权限分配方式’”[13]。这些都使得包括较大的市在内的地方立法权限范围非但不清楚，而且还要经常遭遇中央立法(尤其是部门规章)的侵扰或与之相冲突。

从较大的市立法权扩展的角度来看，要想解决好上述问题，可以选择建立中央和地方立法事项的区分制度，即明确中央立法和地方立法各自的专属立法事项，以此为较大的市立法赢得相对独立的作用空间，也可以借鉴欧盟一体化进程中所确立的辅助性原则，来重新调整和规范中央与地方立法关系。对于辅助性原则，挪威学者Fllèsdal将其定义为：“是对某一政治秩序内部权力进行规范。除非上层中央机构可以更有效地履行权力或完成任务，否则该权力或任务应当交由基层或地方机构履行或完成。”[14]具体到较大的市立法权，辅助性原则要求对于那些具有明显的城市地方性或者由较大的市立法调整更为合适的事务，应该由较大的市立法优先加以调整。这样可以为较大的市立法在城市群发挥更大的作用提供权力基础和制度依据。当然，无论是建立区分制度还是确立辅助性原则，在《立法法》修改过程中都需要通过列举加原则性规定的方式，对有关立法事项进行更为详细的列举和分类。至于哪些立法事项属于地方立法专属事项或者优先由地方立法调整，则需要中央和地方有关立法机关尤其是决策者们进行充分的协商和合理的确定。

反观《立法法修正案(草案)》第71条最后1款之规定，即“较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项”。这虽然试图在立法事项上在较大的市立法机关与其他立法机关尤其是中央立法机关之间进行区分，却产生了新的问题。较大的市数量在增加的同时，其地方性法规的立法权限却被大大削减。尽管《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》指出：“根据各方面的意见，建议规定，除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权，可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规。”但实际上，修正案中的表述并没有区分较大的市内部不同的情形，而是一概规定了较大的市制定地方性法规所能针对的事项。这与原《立法法》第63条关于较大的市地方性法规立法事项范畴相比有了极大的压缩。况且，即使如说明中那样，笔者的疑问是，有必要在较大的市内部再做区分吗？

最后，允许较大的市可以通过立法协作等方式来对跨城市的事务进行立法调整。根据现行《立法法》的规定，较大的市立法的空间效力只限于本城市的行政区划范围内。这显然大大限制了较大的市立法在城市群发展中的作用空间。对此，学者王春业指出：“单纯赋予地方立法权的做法，已经无法满足区域经济一体化的发展，而只有加强地方立法间的相互协作，才能够获得双赢或多赢。为此，要求处于同一经济区域的先发地区间的法制必须协调，要求加强地方立法间的协作，以提升区域的法律品质与区域的核心竞争力。”[15]笔者也主张此次《立法法》在修改时应当认可不同地方立法机关之间的立法协作，包括横向的协作和纵向的协作等方式，从而为较大的市在城市群发展中就那些具有城市群区域属性的公共事务的立法调整扫除制度上的障碍。显然，《立法法修正案(草案)》中并没有对此作出回应，未能在地方立法合作问题上迈出突破性的一步。

(三)关于较大的市立法权的监督

任何权力如果未受到有效的监督和制约，都可能被滥用并引发各种问题。在扩展较大的市立法权的同时，也应该思考如何设置相应的制度或机制来监督权力的行使，尤其要防止立法冲突加剧情形的出现。在授权地方联合立法的同时，《立法法》应该重申宪法至上以及法制统一原则的重要性，并探索建立某种立法协调和法律冲突解决机制，以保障地方立法协作在法治轨道上有效运行。

根据相关规定，在较大的市立法权监督方面，主要存在着批准制度、备案制度和审查制度等主要机制。笔者认为，在司法审查制度未正式确立之前，这三项制度能够发挥一定的监督功能。但是，若以《立法法修正案(草案)》文本为例，相关规定仍然存在一些问题，将会影响到对较大的市立法监督的效果。较大的市地方性法规的制定需要省级人大常委会的批准，而地方政府规章的制定却不存在批准问题，且不论这种厚此薄彼的区别对待之于较大的市立法权限的影响，单从立法权监督角度来看也是不合理的。较大的市立法实践中，其政府往往更加频繁主动地制定地方政府规章，这本应该是监督的重点所在，批准制度却不适用，不免使人感到诧异。

此外，社会公众的监督同样非常重要。公众如果发现较大的市立法存在与宪法或上位法相抵触的情形，可以书面形式向全国人大常委会提出审查的建议。《立法法修正案(草案)》第101条规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构在审查过程中，可以将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民予以反馈。”笔者认为，基于对提出审查建议的主体的尊重，也为了鼓励更多的公众参与到对较大的市立法权的监督中来，应将“可以”改为“应当”，也即要求审查机构必须对相关审查建议予以重视并认真作出回应。

四、结语

从内容上看，我国当前城市群发展主要指向具有城市群区域属性的公共事务管理与公共服务提供，例如环境污染治理、产业转移中的经济补偿，以及招商引资和人才流动的协同服务等区域治理问题。长期以来，由于政策与法律制定者的谨慎及预见能力有限，使得我国在很多领域都是被问题牵着走的。一如城市群的发展或者区域治理问题涌现之后，人们(包括决策者们)突然发觉，现行的大部分体制或制度是难以满足新的治理问题需求的，就连作为国家机器组成部分的立法机关的权力配置结构也难以及时有效地做出应对。当西方有的国家已经在“重新定义国家作为一个变革和控制机构的角色”[16]，或者正在探索作为地方政府新战略的协作性公共管理模式之时，我们依然在纠结于究竟该赋予地方立法多大的权限以及较大的市立法权如何扩展等问题，个中差距是如此的明显。

诚然，不同国家或地区发展的阶段、制度传统和观念等有所不同，较大的市立法权的扩展问题也只是立法体制内部的一个具体问题，但立法是一项搭建制度框架的基础性活动，立法决策者的视野和魄力直接关系到所立之法对经济社会发展影响程度之深远。因此，笔者期待此次《立法法》的修改能够近应经济社会发展之需，远承国家整体发展之势，对立法体制施以突破性的改进与重构，从而让诸城市在各自所处的城市群发展中拥有更大的话语权与主动权。显然，已经公布的《立法法修正案(草案)》中仍有很多需要进一步改进的地方。

注释：

① 相关报道参见曹海东：《温州“较大的市”之梦》，载《中国经济周刊》2005年第9期；刘华：《温州再冲刺“较大的市”》，载21世纪网2007年1月3日；以及近年来有关两会的专题报道。

[1] 姚士谋，陈振光，朱英明.中国城市群[M].北京：中国科学技术大学出版社,2006:5.

[2] 陈俊.区域一体化进程中的地方立法协调机制研究[M].北京：法律出版社,2013:134-136.

[3] 曾万涛.中国城市群联市制研究——以长株潭为例[M].南京：东南大学出版社,2010:27.

[4] 刘克希.较大的市制定的地方性法规应当经批准[J].现代法学,2000(5):23-24.

[5] 封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究[M].北京：北京大学出版社,2008:368.

[6] 陈秀山.中国区域经济问题研究[M].北京：商务印书馆,2005:58.

[7] 宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析[J].北京大学学报：哲学社会科学版,1999(4):57.

[8] 徐向华.论中央与地方立法权力关系[J].中国法学,1997(4):12.

[9] 崔卓兰，赵静波.中央与地方立法关系变迁[J].吉林大学社会科学学报,2007(2):71.

[10]郑磊.“较大的市”的权限有多大——基于宪法文本的考察[J].国家行政学院学报,2009(1):60.