中国地方政府财政支出竞争行为特性与激励机制——基于市级面板数据的经验分析

梁河西宝

（哈尔滨工业大学，黑龙江 150001）

一、引言

财政分权和市场经济体制的建立是中国经济转型的两个重要内容，也是中国经济增长的重要动力。上世纪八十年代末，我国实行“分灶吃饭”、“分级包干”的财政改革，使地方政府拥有对财政收入的剩余控制权，激发了地方政府发展本地经济的积极性。1994年的分税制改革将地方政府享有的税收“总额分成”变成“税种分成”，这一举措虽然在一定程度上降低了地方政府的财政收入分成比例，但随后建立的以经济绩效为主要内容的政绩考核体系，则进一步强化了地方政府发展经济的热情，激化了地方政府间的竞争。相关研究表明，目前我国地方政府竞争主要表现在利用税收和财政支出手段对稀缺的生产资料展开争夺。王守坤等（2008）发现我国省级政府间存在显著的模仿性财政互动行为。邵军（2007）、李永友和沈坤荣（2008）、李涛和周业安（2009）利用省级数据分析了我国地方政府间的支出竞争，研究结果表明不同财政支出项目的策略互动特征不同。沈坤荣和付文林（2006）、郭杰和李涛（2009）研究发现省份间税收竞争行为显著存在。

对于地方政府竞争的激励机制，经济学家尼斯坎南提出了“官僚预算最大化模型”，认为政府竞争是地方政府追求财政收入最大化的结果。Qian（1998）在此基础上提出了“中国式财政联邦主义”假说，认为分税制改革使我国地方政府产生了强烈的动机去维护市场、推动地方经济增长，以获得更多的地方财政收入。然而，在我国中央集权的政府管理体制和自上而下的官员任免制度安排下，地方政府竞争的目标不仅包括发展地区经济、扩大地区财政利益，更包括由此带来的地方官员的个人政治晋升。郭庆旺和贾俊雪（2006）利用博弈论分析发现，地方政府出于官员个人政治前途的考虑，会在招商引资中的实行违规优惠政策。周黎安（2004，2007）通过博弈模型分析，指出垂直化行政管理构架下的政治晋升激励是政府间策略互动行为的主要动力，也是地方保护主义、重复建设以及恶性竞争等诸多负面问题的根源。

由此可见，政治集权与财政分权并行的特殊治理结构，使我国地方政府间财政竞争的行为特性和激励机制更为复杂。如果说一切竞争皆源自于利益的驱动，那么我国地方政府竞争的主要源动力是地区财政利益还是官员个人的政治利益？目前尚未有相关实证研究对此问题予以探究。此外，现有研究几乎全部以省级数据作为分析依据，没有进行更低级别政府的财政竞争研究。而调查表明我国最激烈的政府竞争集中在县（市）级和地级市层面。与此同时，中国改革开放遵循“点线面”式的空间渐进推进模式，个别省份在特定时期内享有实行特殊财政政策的权利，这势必会影响省级政府的财政政策选择。因此，以县、市级政府为研究对象，更有利于分析揭示我国地方政府财政竞争的行为特性和激励机制。

本文基于现有研究文献的思路，以市级政府财政支出竞争为研究对象，试图通过对市级面板数据的分析，揭示我国地方政府竞争的激励机制和行为特性。全文结构安排如下：第二部分是计量模型的构建与分析方法；第三部分是变量选取与数据来源；第四部分是实证分析；最后是结论和政策建议。

二、模型构建与分析方法

Case（1993）从政策变量的策略互动特性出发，构建了空间滞后截面数据模型，对地方政府的政策反应函数进行估计。Brueckner（2003）进一步将该模型扩展为面板数据模型，解决了控制变量和扰动项的相关关系导致的内生性问题。此后，为同时检验地方政府之间的横向策略互动和与上一级政府之间的纵向共同反应，一些学者在模型中增添了宏观经济环境变量和上级政府政策变量。本文基于已有研究，选用空间滞后面板数据模型对市级政府财政支出竞争中的行为特性进行分析，并利用空间自相关形式的扰动项来刻画截面弱相关的数据特征，以规避可能出现的伪识别问题。最终模型设定如公式（1）所示：

其中yit表示城市i在第t年的相关政策变量，yi，t-1是其滞后一年的形式。ωij为空间加权系数，表示在特定衡量标准下，竞争城市j相对于城市i的重要程度，其取值方式将在下文予以说明。yjt表示竞争城市j的对应政策变量，yj，t-1是其滞后一年的形式。ρ1、ρ2分别为当期和跨期横向策略互动影响系数，反映城市之间对于特定财政政策的相互影响方式和强度。Pit表示城市i所属省份的省级政府的政策变量，θ为纵向策略互动系数，反映市级政府对上级政府财政政策的纵向反应方式和强度。X′it是控制变量，代表可能影响城市i财政支出政策的典型经济特征。Ft是代表宏观经济环境的控制变量，它只随时间变化而与个体无关。ρ3是空间误差相关系数。

由于模型中使用了空间滞后项以及空间自相关形式的扰动项，OLS估计将是有偏和非一致的。本文根据 Madariaga and Poncet（2007）和 Windmeijer，（2005）的建议，采取系统广义矩阵估计法，以解决各种变量的同期内生和跨期内生，还可以解决残差项中的空间依赖以及解释变量和残差项相关的问题，进而得到有效的参数估计。

三、变量选取与数据来源

（一）数据来源

1985年，随着国务院《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理制度规划的通知》的颁布，我国财政体制改革正式开始。本文选用1985年-2012年我国27个省份中（西藏、甘肃、青海、新疆、宁夏、内蒙古、台湾各省的地级市由于多个变量缺失，并未包括在内），共231个地级市总计七千多组观测值进行分析①由于直辖市、省会城市和副省级城市在政策和管理方面存在明显优势，与其他地级市缺少可比性，因此未将这些城市纳入统计分析的范围内。。数据主要来自于《中经网地区年鉴》、《中国城市统计年鉴》、《新中国六十年统计资料汇编》和各省、市《统计年鉴》。

（二）变量选取

对应模型（1）中的地方政府财政支出政策变量，本文不仅考虑财政支出规模，还构建了经济类支出水平、社会性支出水平和维持性支出水平，共四类不同类型的政策指标，以全面深入的考察市级政府财政竞争的行为特性和激励机制。各指标具体计算方法为：财政支出规模等于地区财政支出总额除以当地GDP；经济性支出水平等于基本建设支出除以地区财政支出；社会性支出水平等于科学事业费、教育事业费、文体广播事业费和卫生事业费四项支出总和除以地区财政支出；维持性支出水平等于行政管理支出除以地区财政支出②2007年国家在政府收支统计分类科目进行了调整，取消了基本建设支出类，并按各单位职能和活动将其归入相应的项级科目，致使原基本建设支出很难从调整后的统计数据中提取出来，因此在经济性支出指标的分析中使用1985-2006年的数据；对于其它各类支出统计调整主要在款、项层面完成，各类支出总额统计口径变化不大，因此在社会性支出和维持性支出指标的分析中使用1985-2012年数据，并利用虚拟变量剔除统计口径变化可能对回归分析造成的影响。。

对于反应各地区经济社会特征的控制变量集Xit，依据已有研究和我国行政及经济运行特点，选择四个变量。其中：人均实际产出等于以1978年不变价格计算的人均实际国内生产总值；人口密度等于地区人口总数除以总面积；开放度等于地区进出口总额除以其国内生产总值；城市化水平等于地区非农业人口除以其总人口。由于地方政府财政政策还会受到宏观经济环境、财政体制改革等因素的影响，因此在控制变量集Ft中，用全国GDP指数用来反映经济运行环境，用地方政府相应支出项目占全国财政收支的比重作为财政分权变量来反映财政支出安排的变化。财政分权虚拟变量（Dum1994），在1994年之前取值为0，1994年当年及之后年份取值为1，用来描述财政制度的变化。此外，由于2007年我国财政收支统计口径的调整可能对分析造成干扰，因此在模型中加入虚拟变量Dum2007，在2007年之前取值为0，2007年当年及之后年份取值为1，来分离统计口径的变化可能对其它回归系数造成的干扰。考虑到以上变量可能存在的非线性相关、非平稳序列等计量问题，解释变量和被解释变量中除百分比变量、虚拟变量和指数变量外都采用了自然对数形式。

（三）空间权重矩阵的设定

设立空间权重矩阵的目的是为了度量城市间社会经济联系的紧密程度，本文采取先验设定的方法，根据研究内容选取三种空间权重矩阵。第一种为空间距离权重矩阵，用以考察地理因素对政府财政支出竞争行为的影响。具体确定方法是：wij=，其中dij为城市i到j的地理距离，利用Geoda软件根据两地经纬度计算而得。第二种为人均产出权重矩阵，用以考察相对经济发展水平对政府财政竞争行为的影响。具体确定方法是：wij=其中Gi和Gj分别表示城市i和城市j的人均生产总值的均值。第三种为政划分权重矩阵，用以考察行政隶属关系对政府财政竞争关系的影响。具体确定方法是，如果城市i和j在同一省份内，则aij=1；否则aij=0。

四、实证结果与分析

（一）地方政府财政支出竞争的行为特性

本文主要研究中国市级行政区主要财政支出项目上存在的竞争行为特性，并探讨中国市级政府财政竞争的激励机制。此外，还分析了其它重要解释变量对地方政府财政支出政策的影响。表1和表2是基于模型设定（1）完成的四类财政支出政策变量的估计结果。观察其中显著的回归结果可以发现：

首先，四类支出项目的回归结果中，上一年空间滞后项系数的数值和统计显著性均高于当年空间滞后系数，这表明在我国财政预算制度的影响下，市级政府间的横向策略互动具有明显的路径依赖。此外，对于各类支出项目，行政划分权重矩阵模型回归结果中的空间滞后项系数最大，人均产出空间权重矩阵模型的空间滞后项系数相对最小，这说明财政支出竞争主要存在于同一省内的市级政府之间，而经济发展水平相近的市级政府之间的策略互动相对较弱。从各类支出项目的对比来看，同一省内城市间的经济性支出的策略互动程度最强，上一年和当年省内其它地级市经济性财政支出水平提高或降低1%，会分别导致本市当年经济性财政支出水平同向变动0.607%和0.233%。而同一省内城市间的社会性和维持性支出的策略互动相对较弱，但仍然表现为模仿性互动，这与李涛等（2009）和郭庆旺等（2009）发现的省级政府在维持性财政支出项目上的替代性策略互动并不相同。造成这种差别的原因在于本文以市级政府为研究对象，并且选择了不同的指标体系。

其次，上级政府政策变量的回归系数均较为显著。其中经济性支出水平的共同反映系数数值最高，在利用行政划分权重的分析结果中达到0.55；社会性支出水平的共同反应系数最低，在利用行政划分权重的分析结果中为0.15。这一研究结果与王美金（2010）对省级政府层面的研究结果一致，说明无论是省级政府层面还是市级政府层面，上级政府的科教文卫支出政策对下级政府产生引导作用较为有限，而在经济建设支出方面，下级政府更愿意主动跟随上级政府决策。

最后，一些控制变量对支出决策也产生了显著的影响。人均实际产出对各类支出均表现出一定的正向影响，其中对社会性支出的影响显著，这说明生产效率较高的城市更有能力关注科教文卫方面的建设。人口密度对财政支出规模和社会性支出表现出较显著的正向影响，而对维持性支出表现为负向影响，这说明城市的经济性支出存在一定的拥挤效应，而维持性支出则存在一定的规模经济效应。开放度对经济性支出的回归系数显著为正，这是因为进出口增长通常是招商引资的产物，而良好的城市基础建设是吸引资本的有利因素，同时进出口规模的扩大也会使政府更有能力、有意愿增强基础建设，由此形成经济性支出与进出口的相互促进效应。城市化水平对财政支出规模和经济性支出的影响显著为正，说明相对发达的城市，其财政支出规模较大，进行基础建设的需求更强。财政分权变量对于各类别财政支出都有显著的正向作用，说明财政分权促进了城市的各项财政支出。

表1 市级政府财政支出竞争行为估计结果

表2 市级政府财政支出竞争行为估计结果

（二）地方政府财政支出竞争的激励机制

比较表1、表2中各类权重矩阵模型的回归结果可以发现：行政划分权重矩阵模型的回归系数数值和显著性都明显高于其它两类矩阵模型，而人均产出空间权重矩阵模型的回归系数数值最小，显著性最低。这说明尽管在理论上经济发展水平相近的城市在吸引资本和劳动力方面会处于竞争地位，但实际上中国的这类城市之间的财政竞争并不明显。相比之下，同一省内的市级政府之间的财政竞争更加激烈，其原因就在于政绩考核制度使隶属于同一省份的市级城府成为彼此的竞争对手。

在经济性支出项目上，省内市级政府之间的策略模仿程度最强，市级政府与省级政府的纵向反应也最为明显；而在社会性支出和维持性支出项目上，省内市级政府之间虽然存在一定程度的策略模仿，但市级政府与省级政府的纵向反应却很微弱。这是因为基础建设这类经济性支出能够显著拉动经济增长，在当前集权性政治管理体制下，市级政府为了能在政绩考核中争取佳绩，获取更大的晋升机会，势必会积极追随省级政府决策，并与省内同级地区之间形成攀比和模仿性策略互动。而科学教育和医疗卫生建设不但不是政绩考核的主要内容，其在短期内对经济的推动作用也十分有限。正因如此，在实际政策选择中市级政府并不会主动跟随上级政府决策，也不会一味的增加支出以示“慷慨”，而是采取“向对手看齐”的行为策略，把其它竞争政府的决策作为参考。只要比较起来不显得“吝啬”，就不会在政绩考核中出现“瑕疵”。出于同样的道理，对于行政管理支出，地方政府也会通过模仿在“节俭”和“浪费”之间寻求平衡。市级政府在有利于政绩考核的支出项目上的攀比性模仿互动，以及在政绩考核非主要项目上追求中庸的模仿性互动，都说明地方政府财政支出决策的目标并不是地方财政利益的最大化，也不是辖区居民福利水平的最优化，而是在上级政府政绩考核中获得最佳成绩，以使官员个人获得最大的晋升机会。由此可见，政治晋升激励是形成当前我国市级地方政府财政支出竞争的主要激励机制。这也是我国经济实现快速增长的同时，出现严重的环境污染和重复建设等问题的主要原因。

五、结论与政策建议

本文基于1985年-2012年的宏观财政数据，利用空间面板计量模型对我国市级政府财政支出竞争的行为特性和激励机制进行了实证分析。研究结果表明：省级政府在支出规模和经济性支出项目上对辖区内市级政府产生了较强的影响，而在社会性支出项目上则未能起到明显的带动作用。同时，隶属于同一省份的城市在各类支出项目上均存在显著的互补性策略互动特征，而不同省份城市之间的财政支出策略互动则相对较弱。与现有研究成果中省级政府在科教文卫支出项目上的替代性策略互动不同的是，市级政府在社会性支出和维持性支出项目上依然存在显著的模仿行为。由此可见，政绩考核和官员委任制度带来的政治激励是当前地方政府财政竞争行为的根本源动力。地方政府全力追求经济增长，竞相扩大经济性支出规模，并刻意在社会性和维持性支出项目上保持相近的支出水平，其主要目的就是在政绩考核中获得最优结果，以使官员个人获取更大的晋升机会。

不可否认，在我国集权性政治体制下，政绩考核这种特有的治理模式在一定程度上成就了中国经济的增长奇迹，但其单一的考核内容和强力的晋升激励促使官员只关注可测量的经济绩效，忽视了政府行为的长期影响。因此，应在环境治理和医疗、科教等重要的政府职责上实行“一票否决”的制度硬约束，并将“区域合作”和“公众满意”度纳入到政府绩效考核指标中，引导地方政府从竞争走向竞合，全面提高政府服务水平和施政效率。

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