新常态背景下地方财政风险及防范——以苏州为例

成涛林

(苏州大学东吴商学院，江苏 215021)

当前我国经济发展已进入了新常态，而经济发展的新常态随之带来了财政的新常态，这是当前各级地方财政面临的一个新形势、新挑战、新任务。地方财政进入新常态后，将面临各种各样的新常态风险，并相互传导、相互转化，甚至会全面爆发导致系统性风险。为此，需要加强对财政新常态的关注和研究，强化对各种风险的认识与预判。本文以苏州为案例，系统梳理了新常态下地方财政运行存在的五大风险，并提出相应的防范对策。

一、财政收入步入中低速增长区间甚至进一步下滑的风险

经济决定财政，财政收入增长最终取决于经济增长。从近几年苏州经济增长情况来看，在保持多年高速增长之后进入了中高速增长换挡期。“十五”时期平均增长15.5%，“十一五”时期平均增长14%；到了“十二五”时期，2011年、2012年增速分别为12%、10.1%，虽然较之“十五”和“十一五”时期有所下降，但仍在两位数以上。2013年是一个转折点，GDP增速自1996年以来首次进入到个位数增长，为9.6%。到了2014年，又下滑至8%。2015年第一季度，又进一步下滑至7%，比全省平均水平还低1.6个百分点。经济增长的新常态带来了地方财政收入增长的新常态。2008年—2014年地方财政收入增幅分别为 23.5%、11.4%、20.9%、22.2%、9.4%、10.5%、8.5%。从苏州市人大常委会下半年会议调整财政预算情况来看，过去一直是调高年初收入增长目标。2012年12月召开的市人大常委会会议决定调减2012年全市财政收入目标，增幅从13%降到8%。这也是改革开放30多年来第一次调低财政预算。2014年市人大常委会会议再次调低年初收入增长目标，会议决定将财政收入增幅从10%降到8.5%左右。2015年1-8月，地方财政收入增速较2014年又有所下滑，为7.4%，比全省平均水平低2.9个百分点，增速同比下滑1.4个百分点。这说明，苏州地方财政收入增长区间也进入了新常态阶段，保持过去两位数甚至是30%以上的增长速度已基本不再可能，今后一个时期地方财政收入保持个位数中低速增长将变得明朗化、常态化，面临着中低速增长区间甚至进一步下滑的风险。

为此，第一，要努力克服两种思想误区。一是认为苏州是全国最发达地区之一，在全国、全省都有着重要的位置，财政收入只能上而不能下；二是认为苏州财政收入下滑是受国际、国内大环境影响，是必然趋势和结果，而无动于衷、心安理得、听之任之、无所作为。随着社会各界及各级政府对民生事业的重视，各项刚性支出居高不下，需要财政收入继续保持在合理增长区间，不能因为困难多、增收压力大而放任财政收入失控下滑。

第二，逐步淡化财政收入规模和位次意识。一直以来财政收入是各级领导十分关心的一个经济指标，既看绝对数，又看增幅；既看在全省的排名，又看在同类城市之间的排名。进入新常态阶段，需要逐步淡化财政收入规模和位次概念，不再以财政收入规模攀比而相互恶性竞争，而是有多少财力办多少事，将更多的精力放在如何管理财政支出、提高财政资金使用效益和效率上。各个城市所处发展阶段不同，经济发展模式不同，产业结构也不同，财政收入实际执行数是经济发展的最终体现，是地区经济发展的自然结果。而且，《预算法》第六十六条规定，“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”。《预算法》修订之后，如果地方财政收入出现超收，当年不能用于新增支出，当年收再多的钱也不能当年用。而在此之前出现超收和增收，地方政府可以自己自由支配。对地方政府而言，钱是永远花不完的，钱再多也觉得不够花，缺乏有效的外部约束。

第三，科学合理、实事求是地确定财政收入目标。新常态下，不是不抓财政收入，财政收入是财政的中心工作，没有收入，各项支出就无从谈起，要确定一个大致的增长目标来做各种预算方案。但不能再用传统的基数加增长、年年加码的老方式，而是要全面考虑苏州区域各种税源实际和国家的各种政策性增收减收政策因素，实事求是、科学合理地确定收入目标。收入目标的设定要弹性化(可以适当上下浮动)、区间化(保持在合理的幅度范围内)，从约束性转为预期性，既积极稳妥，又留有余地。要建立健全与发改委、统计等部门的协商和沟通机制，改进财政收入预测方法和技术，科学合理地预判国家宏观经济政策变化、税制改革、物价水平、进出口等变动因素与财政收入总量和结构之间的关系，在尽可能准确预判经济增长速度的基础上，研究探索建立符合地方实际的收入预测模型框架和体系，合理确定年度财政收入增长目标。并进而转向注重提高收入质量，实行依法治税、依法征收，并且不再分月、分地区、分部门分解征收任务，这也是执行《预算法》第五十五条规定“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”的要求。第四，坚持不懈地培植财源。支持经济发展是财政的应有职能，也是涵养财源、反哺经济的必然选择。要充分发挥财政资金和财政政策的引领和杆杠作用，加快改革财政专项资金“拨改保”、“拨改投”使用方式改革，更多地采用市场化运作方式，大力推动转方式、调结构，促进产业升级、企业扩大再生产提升附加值，进而培植更多的财源，不断提高财政可持续发展能力。

二、财政支出面临刚性只增不减的风险

在财政收入面临中低速增长风险的同时，各项财政支出却居高不下，面临新增财力有限与增支因素较多矛盾叠加、刚性支出只增不减的风险。长期以来，与经济高速增长相比，社会民生事业发展相对滞后，教育、卫生、养老、医疗、文化、环境保护、就业等各类基本公共服务供给略显不足。近年来，苏州坚持把改善民生作为政府的基本职责，优先保障各项民生支出需求，不断优化支出结构，以民生改善带动经济发展，促进社会和谐。各种民生刚性支出越来越强，支出压力也越来越大，产生了几对矛盾：

一是财政收入进入中低速增长区间导致新增财力的有限性与新增支出的无限性之间的矛盾更加明显。在既定的财税体制下，地方公共财政预算收入规模越大，其分成财力越高，可用财力也越多。由于苏州财政收入进入了中低速增长的新常态阶段，只有个位数增长，这导致每年的新增财力与往年相比增幅有限。而随着经济社会事业各项改革的加快推进，各项新增支出事项却越来越多，主要有：(1)机关和事业单位养老保险制度改革，市级财政预计年增支5.7亿元。(2)机关事业单位工作人员基本工资标准提高、机关事业单位离退休人员基本离退休费提高，市级财政预计年增支4.24亿元。(3)根据《江苏省公务用车制度改革总体方案》，预计于2016年起苏州市机关和参公事业单位实行车改，公务交通补贴作为改革性补贴发放，预计每年增支6742万元。(4)医疗卫生体制改革。苏州市已全面推开医药卫生体制改革，医改实施方案提出，公立医院将取消药品加成，地方财政要调整支出结构，切实加大投入，增加的政府投入要纳入财政预算。(5)新型城镇化的推进，外地人口将逐步与本地居民享受同等的基本公共服务。(6)城镇企业退休人员养老金待遇的提高。

二是各项支出标准的刚性提高与可用财力下滑可能性之间存在矛盾。由于存在“棘轮效应”，各项支出标准，特别是基本公共服务支出标准一旦提高了，就降下不来，且每年都有提高的预期。财政“兜底”、“兜牢”基本公共服务是其应有职责。但可用财力的多少与经济发展水平密切相关，进入新常态，不排除财政收入出现负增长的现象。财政支出增长了，而财政收入却缺降下来了，导致收支平衡的压力加大。

三是财政支持经济稳定增长、加快转型升级的任务依然繁重。无论是城市重大基础设施建设，还是推动经济结构调整优化，都需要加大财政投入，各方面的支出压力和矛盾集中于财政部门。为此，第一，全面排查和梳理各种新增支出事项，并科学测算其支出金额。并根据轻重缓急进行排序，分步实施。第二，严格执行厉行节约各项制度。压缩财政支出，首先从政府部门自身做起。要严格控制“三公”经费、培训费及其他部门运转经费，严格控制机关行政成本，力争只减不增，将省出来的资金用于保障各项民生事业。第三，正确处理民生诉求与财力许可的关系。财政关注和支持民生事业是其固有职能，但要循序渐进、量力而行，既要注重满足当前迫切的基本需要，又要统筹考虑财政的可持续支付能力；既要注重面上的“兜底”和普惠，又要注重点上的精准发力，突出花钱建机制，逐步改变民生标准只能上不能下、民生制度碎片化的局面。第四，加快国有资金经营预算改革。逐步扩大覆盖面，将所有的地方国有企业全部纳入预算范围，并逐步提高上缴比例。同时，加快国有资本经营预算与一般公共预算的统筹使用力度，将国有资本经营收入安排用于社会民生事业。提前研究划拨部分市级国有企业资产至社保基金管理机构的可行性、实现路径及操作办法。第五，加强与预算单位的沟通和交流。财政部门要开门理财，向各预算单位就预算编制和执行等加强沟通协调，问询部门支出需求，借此带动预算单位重视、理解和支持财政改革，形成各部门协调联动的良好局面。第六，加快推进中期财政规划编制工作，构建跨年度财政平衡机制。科学预测未来三年全口径财政收支情况，强化中期财政规划对年度预算编制的约束作用。待时机成熟和条件具备后，再逐步拓展到政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保险基金，并实现与一般公共预算的有机衔接。

三、房地产调控导致财政减收风险

近几年来，国家先后数次调整了房地产调控政策。从总体上看，国家对房地产的调控政策是松—紧—松—紧—松；从政策执行期限来看，偏紧的政策执行时间较长，而偏松的政策执行时间较短；从政策调整频率上看，政策调整过于频繁，有的政策执行一年就取消了。政策从制定出台到市场主体(开发商和购房者)响应和调整，这本身就有一个滞后的时间差。市场主体刚调整好心理预期，政策又变了，导致市场主体无所适从，扰乱了市场自主调节房地产供求的功能。

从苏州地方财政收入构成来看，房地产及相关行业税收对地方财政收入作出了很大贡献。主要包括建筑业的营业税和企业所得税，房地产业的营业税、企业所得税和土地增值税以及房产税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税等。

从表1可以看出，2008年至2015年1-8月，房地产及相关行业的税收收入占地方财政收入的比重有起伏，但占比都在1/3以上，最高年份接近4成。

从表2可以看出，房地产及相关税收增量占地方财政收入增量的比重,除了2011年、2008年、2014年较低外，其余年份均高于50%，这说明地方财政增收主要还是靠房地产带动。2014年由于受房地产调控以及实体经济不景气，苏州房地产市场交易偏冷，导致其税收偏低。2015年1-8月则更差，主要是契税和土地增值税降幅比较大，房地产调控新政对房地产税收的正向作用还未完全显现出来，存在一定的滞后性。笔者认为，房地产价格主要取决于供求关系。并且在当前发展阶段，住房还包含了很多内在的社会属性及公共服务。例如，学区房的价格就相对较高。

为此，第一，地方政府科学准确定位房地产业的性质和地位。房地产业有很强的产业关联度，产业链条长，将直接带动建筑、装饰装潢、物业管理、中介服务、劳动就业和建筑材料等行业的发展。同时与金融、保险、五金、家电、纺织、园林、绿化等多个行业也息息相关，对促进国内消费也具有积极的拉动作用。地方政府对房地产的态度和基调应为：全面放开对一般性房地产市场的行政调控，由市场主体进行调节，充分发挥市场对房地产资源配置的决定性作用。政府的职能应是做好城市区域规划，合理设定住宅区和产业发展区；做好各种保障房供应，承担贫困人群社会的托底责任。

表1 2008年以来苏州房地产及相关行业税收占比情况 单位：亿元，%

表2 2008年以来苏州房地产及相关行业税收增量占比情况 单位：亿元，%

第二，地方财政要加大对教育、医疗、城市公共交通、社区文化体育等公共产品的提供力度，并不断提高供给水平，以提升所在区域住房的内在价值，提高对购买者的吸引力。一方面，房地产市场交易活跃，对地方财政增收贡献很大，特别是在当前新常态背景下，新的经济增长点和税源尚未有效形成，房地产对地方财政增收的作用尤其重要。另一方面，房地产交易价格平稳增长，这对未来开征房产税也是一大利好消息。从激励相容和信息处理效率及国外房产税征收情况看，房产税一般都是作为地方税，以住房评估价格为计税依据。这也相当于是培植财源。

第三，充分发挥住房公积金政策对房地产市场的正向激励作用。2015年5月7日，苏州市出台了《关于促进苏州市房地产市场平稳健康发展的意见》，进一步放宽了住房公积金贷款政策。截止2015年4月底，住房公积金余额为439.4亿元，贷款余额为379.6亿元，这说明今后公积金贷款仍有进一步放松空间，可进一步提高公积金的贷款额度以刺激本地房地产市场交易，公积金贷款额度要与平均购房总价形成一个科学合理恰当的比例，提高存量住房公积金使用效率。苏州自2015年4月起实施房地产调控新政策以来，对房地产市场的利好效应非常明显。市统计局发布的数据显示，2015年上半年全市商品房销售面积826万平方米，同比增长25.2%，比一季度提高32.1个百分点。房地产市场销售回暖也带动房地产投资增速回升。上半年房地产开发投资921亿元，同比增长14.9%，增速比一季度加快9.6个百分点。

第四，试行采用财政性存款与商业银行房贷放款额度相挂钩做法，充分调动商业银行(特别是本地商业银行)发放住房贷款的积极性。在遵守央行基本利率政策的前提下，尽量给购房者提供优惠贷款利率，以减轻购房支出负担。

四、地方政府债务隐藏的可能爆发的财政金融风险

国际金融危机以来，由于全国上下财政收入增幅明显放缓，地方财政收支压力加大，国家也出台了“四万亿”投资计划，各级政府的债务规模在短时间内增长很快，甚至引发了地方政府的正常运转和社会不稳定，地方债逐渐引起中央的高度关注。近年来，苏州市在地方政府债务管理机构设置、制度建设、债务规模及成本管控、地方政府融资平台监管、偿债准备金建立、拓展多元化债务资金来源等方面做了大量卓有成效的工作，走在了全省的前列。全市地方政府债务占江苏省债务总额的比重比GDP占全省的比重低5个百分点；负债率(债务余额/GDP)比全省低4.9个百分点；债务率(债务余额/公共财政预算收入)比全省低0.31。这就说明从总体上看，苏州市地方政府债务规模适度，风险可控，处于安全区间。但仍存在一些问题，主要是：债务规模地区分布不合理，个别地区债务规模较大；债务期限结构不合理，近期偿债规模和压力较大，资金链较为紧张；乡镇政府债务情况有待进一步核查，财政偿债风险和或有风险较大；绝大部分融资平台公司市场化程度不高，缺乏可持续的现金流和项目盈利能力。

为此，第一，真实客观排查和锁定地方政府债务存量。全面清理排查存量债务是化解地方政府债务的前提和基础。由于受统计口径、管理水平、人为干预等因素影响，部分地区政府债务规模要远高于审计口径。按照全面真实、客观存在、实质重于形式、政府承担最后兜底风险的原则，在审计口径基础上重新界定地方政府债务统计口径，不留死角和空白，全面、逐笔、逐项盘查地方政府所有债务的类别、形式、规模、负债主体、偿还期等信息。在此基础上，建立分门别类、基础资料完善的地方政府债务台账，以掌握真实的地方政府债务家底，为今后化解存量债务及新增债务建立科学的决策基础和依据。

第二，建立地方政府债务信息披露机制。从先向人大汇报再逐步过渡到向社会公众公布，对地方经济发展水平、财政收支、可用财力、债务规模等真实情况进行全面披露，并力争统计口径的连续性、一致性，增强地方财政的透明度和规范性，提高地方政府信用等级，为今后省以下地方政府自发自还债务打下良好基础。对不能真实披露有关信息的地方政府，应依法给予处罚，甚至禁止其举债。

第三，尽快修订已有的地方政府债务管理制度，实现债务管理的规范化、法治化和长效化。现有的地方政府债务管理制度基本上都是在新《预算法》和国务院43号文件出台之前建立的。要根据新预算法、国务院及财政部要求和规定，尽快修订相关债务管理制度，做到既符合国家法律法规要求，又符合苏州实际，具有可操作性。此外，还要将地方政府债务的举借、管理、使用、偿还和风险管控等情况列为地方党委、政府主要领导干部的经济责任审计内容，并严格和真正落实责任追究机制，以防止地方政府盲目举债。

第四，进一步拓宽偿债准备金来源，可将预算稳定调节基金、区域性重大基础设施建设统筹专项资金(用于偿还跨区域重大基础设施建设项目债务)及地方融资平台公司暂时闲置资金列为偿债资金来源，加强偿债基金的筹集、使用和管理。与此同时，还要重点加强土地出让金管理，加强土地资源清查，摸清可用土地存量，加强整合、置换、收储和开发，督促土地出让金及时入库，科学合理有序进行土地拍卖，科学合理审核土地开发成本支出。此外，还要督促各市(县)、区及乡镇和开发区也建立相应的偿债资金，并加以督查和落实，确保偿债基金建立全覆盖。

第五，加快融资平台转型升级。妥善处理融资平台公司存量债务，严格区分融资平台经营性债务和因承担政府项目而产生的债务。分门别类，科学合理界定融资平台转型发展方向和功能定位，纯粹为了融资需要而专门设立的无实质性经营业务的融资平台，在存量债务处置结束后，应予以关闭。土地收储机构今后应成为专门负责运作地方政府负债的机构或者是公益性项目建设的专门管理机构，并接受政府授权发行专项地方政府债券，继续充当政府与市场中间人的角色。产业发展类融资平台应退出平台名录，完全按市场化方式运作。地方政府通过购买公共服务、特许经营权转让、注入优质城市资产等方式对其进行扶持，逐步打造成为城市运营商和城市服务商。

第六，积极研究和探索将PPP引入城市重大基础设施建设。自去年以来，国务院及财政部等有关部委先后出台了一些列推进PPP的文件。从全国范围来看，PPP落地生根进展并不顺利。要加快调查摸底和梳理已建成、在建、拟建的城市重大基础设施项目，选择具有良好发展市场前景、有经营现金流、一次性投资规模较大的公益性基础设施项目 (如轨道交通5号线)，在符合国家PPP模式大框架的基础上，积极探索、大胆实践符合苏州实际的PPP模式，使之落地生根。

第七，密切关注乡镇政府债务风险。防止极个别地区债务资金链断裂，金融风险和财政风险爆发。要密切关注和监控债务风险较大的乡镇债务运行情况，除必需民生支出需要负债外，其他建设项目一律停止，不得举债。在一定情况下由上级政府进行全面接管，从市级偿债基金中列支部分资金用于支付极个别地区到期债务，防止资金链断裂，有效化解地方债务危机，将影响降到最低程度。

五、深化财政改革进展缓慢的风险

党的十八届三中全会对深化财政改革做出了全面部署。财政部先后密集出台了一系列改革方案，涉及地方政府债务管理，预算体制改革、财政存量资金盘活、财政行政审批、PPP、政府采购、财税优惠政策清理等多个方面，从小步慢跑、边试边行的探索阶段进入到全面实施、立体推进的快车道。但推进财政改革说起来容易，做起来难。一些地区缺乏深化财政改革的动力，边走边看，边改边看，旧瓶装新酒，以文件贯彻和落实改革，出现了财政改革走样或进展缓慢的局面。为进一步加快财政改革，财政部于2015年4月份出台了《关于推动地方财政部门履职尽责、奋力发展、全面完成各项财税改革管理任务的意见》，敦促地方财政部门全面推进财税改革，确保各项改革管理任务落地生根、开花结果，但从执行效果来看，仍不尽如人意。为此，第一，牢固树立推进财政改革的坚定信心。新常态下，财政改革越发重要，要尽快释放财政改革的红利。当前，财政改革已经进入了逆水行舟、不进则退、慢改就是落后的关键阶段。要打破现有利益格局，大刀阔斧地推进改革。第二，广泛宣传和发动，凝聚多方改革合力。要在广泛宣传财政改革意识，通过多种途径积极争取市领导班子对财政改革的支持，形成市、县(区)上下联动，财政、预算单位左右协调、齐抓共管的联动改革局面，并对敢于先行先试、善于攻坚克难的地区和部门加大支持力度。第三，加强对深化财政改革的研究，把握改革方向，掌握改革主动。推进财政改革不要面面俱到，应排好改革时间表，根据轻重缓急，选择重点或关键领域，当前可选取地方政府债务、财政存量资金盘活、财政专项资金使用方式创新、公立医院改革、中期财政规划编制、机关事业单位养老等领域，集全市之力有针对性地攻克几个“硬骨头”，以改革增量消化改革存量。第四，增强法治理念，依法推进改革。近年来，随着民主进程的推进及法治意识的不断提升，社会公众对财政工作的知情权、参与权和监督权的诉求越来越强烈。如何更好地回应社会关切，防范改革违法违规风险，这需要强化法律意识，切实加强法治财政建设。依法改革，坚持用法律、法规、制度引领各改革财政工作，做到重大改革于法有据。第五，容忍和宽容非主观恶意的改革创新失败，创造宽松的改革创新环境。鼓励广大财政干部敢改革、能改革、善改革，凡是改革创新表现优秀的，则应加快轮岗速度，充分发挥其在不同岗位的改革创新效应，释放改革创新红利。

〔1〕 成涛林，孙文基.新型城镇化视角下的地方政府债务管理探讨[J].南京社会科学,2015,02:31.

〔2〕 成涛林.基于新型城镇化视角的苏州地方政府债务管理研究[J].中国财经信息资料，2014,32:6.

〔3〕 茆晓颖，成涛林.苏州财政收支预决算偏离度实证分析：2004-2011[J].财政研究，2012，12：66.

〔4〕 徐奇渊.我国政府债务中短期风险与长期风险考量.地方财政研究，2014:11.

〔5〕 许大华.预算法修改的原则.中国财政，2015.1.

〔6〕 熊挺.浅议新预算法的变化及对财政同级审计的影响.经济论坛，2015-03-15.

〔7〕 徐丽红.实现“借、用、还”相统一.中国财经报，2015-03-19.