健全党领导依法治国的制度和工作机制论析

陈 静 曹化江

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务，进一步描绘了建设法治中国的新蓝图，开启了我国法治建设的新征程。实现建设法治国家的目标，必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国的全过程，健全党领导依法治国的制度和工作机制，为全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家提供最根本的保证。

一

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我们党高度重视法治建设，把依法治国和依法执政确定为党领导人民治国理政的基本方略和基本方式。当前，我国全面建成小康社会进入到决定性阶段，全面深化改革进入到关键时期。要完成全面建成小康社会的宏伟目标，要实现国家治理体系和治理能力的现代化，关键是要加强和改进党对全面推进依法治国的领导，尤其是要做好健全党领导依法治国的制度和工作机制这篇大文章，保证党确定的依法治国各项方针政策和决策部署的顺利实施。

当今世界正在发生深刻而复杂的变化，我们党面临的国际大环境和周边环境日趋严峻。世界多极化、经济全球化深入发展，世界经济低速增长，经济结构深度调整，科技革命孕育突破，文化多样化、社会信息化持续推进，综合国力和国际竞争力更趋激烈，不稳定不确定因素显著增多，给我国的发展带来了新的机遇和挑战。从国内形势来看，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，改革进入攻坚区和深水区，我国经济处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期政策消化期的“三期”叠加阶段，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，改革发展稳定遇到了新挑战。

在全面深化改革的新阶段，我们党所面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。党的领导是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。而健全党领导依法治国的制度和工作机制，实现依法治国的总目标，具有至关重要的意义。

二

健全党领导依法治国的制度和工作机制，是一项长期的战略任务和系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。

第一，坚持党的领导是根本保证。社会主义事业的成败，关键在党。中国人民要实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须有一个坚强的领导核心，这个领导核心就是中国共产党，这是历史和人民的选择。关于党的领导地位，必须理直气壮讲，大张旗鼓讲。党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家的奋斗目标，党的十八大和十八届三中全会继续坚持推进这一目标。党的十八届四中全会把这一奋斗目标提高到新的高度，在全面推进依法治国的进程中，党始终发挥着领导核心作用。要确保依法治国的正确方向，只有坚持党的领导，才能实现依法治国的总目标，在这一根本性的原则问题上，必须立场坚定，旗帜明确。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，它确立了党的领导地位。党章作为党内根本大法、管党治党的总章程，规定党必须在宪法和法律范围内活动。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党要把自己的路线、方针、政策通过法定程序转化为国家意志，成为全国人民共同遵守的法律规范，实现党的主张和人民意志的有机统一。

第二，改进党对国家政权机关的领导是关键。要坚持宪法确定的党的领导地位，把党对国家政权机关的领导作为依法治国最根本的原则，按照宪法法律规定，不断加强和改进党对国家政权机关的领导，发挥总揽全局、协调各方的作用，各级党委要把主要精力放在抓方向、议大事、管全局上，集中精力抓好带有全局性、战略性、根本性和前瞻性的重大问题，党委要从推进全局整体工作的要求出发，统筹协调好党委、人大、政府、政协和社会组织的关系，使各方面都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来。善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国集中统一。

第三，全面深化改革是根本动力。我国的改革已经进入攻坚期和深水区，遇到的问题和矛盾前所未有，我们必须把发展作为解决一切问题的关键，改革开放不能停滞和倒退。十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计和战略部署。全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力现代化。法治是国家治理现代化的重要标志，没有法治就没有现代化的国家治理。推进国家治理体系和治理能力现代化，关键是依法治国。历史方位的变化和国家治理的转型，重要的是以法治建设为重点，改革与国家治理体系和治理能力现代化不相适应的体制机制、法律法规，逐步形成依法治国的新格局，这其中就包括健全党领导依法治国的各项制度和工作机制，它既是全面深化改革的题中应有之义，又是以全面深化改革为动力。

三

党对依法治国的领导，绝不是直接干预宪法和法律的实施，而是要通过一系列的制度机制来保证。作为政治体制中的重要组成部分，党对依法治国的制度和工作机制健全，有利于党对依法治国工作的领导。反之，则制约和影响党领导依法治国的质量和水平。所以我们必须在健全党领导依法治国的制度和工作机制上下大功夫，实现党对法治工作领导的具体化、制度化，为宪法和法律的有效运行提供有力保障。

第一，健全党领导立法、执法、司法、守法的工作制度。一是要健全党领导立法的工作制度。加强党对立法工作的指导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定，宪法修改由党中央向全国人大提出建议。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。二是要健全党领导执法的工作制度。依法执政是依法治国的关键。各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。三是要健全党领导司法的工作制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。四是要健全党领导守法的工作制度。各级党委和政府要加强对普法工作的领导。同时，必须紧紧抓住党员领导干部这个关键群体，引导各级领导干部带头遵守法律，带头依法办事，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。各级领导干部必须以法律为准绳，善于运用法治方式保护和实现人民权益、维护社会公平正义。要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

第二，完善党内法规制度，形成配套完备的党内法规制度体系。健全党领导依法治国的制度，既包括健全国家宪法法律，同时也包括健全党内法规制度体系。如果党内法规制度不成体系，依法执政就没有办法来进行，党对依法治国的领导就不完整。因为党内法规制度体系是社会主义法治体系的重要组成部分，也是依法执政的重要事项。目前党内法规制度已经形成了四个层级。但是它的内容还没有形成像中国特色社会主义法律体系那样完整，所以党内法规制度体系应按照内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的标准不断加以完善和建设，并注重党内法规同国家法律的有机衔接。

第三，健全党委统一领导和各方分工负责、齐抓共管的责任落实机制。各级党委要认真履行本地区本部门法治工作的领导责任，把法治工作摆上重要议程，加强对法治建设的统一领导、统一部署、统筹协调，不断完善党委领导法治建设的工作机制和程序。要结合各自实际，找准工作着力点，抓紧制定具体贯彻意见和实施方案，分解任务、明确责任，确定工作目标，抓好落地落实。把法治建设贯穿于政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及党的建设各个方面。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责,不仅自身要带头遵守宪法法律，带头依法办事，而且要抓好领导班子和干部队伍法治素养和能力的培养提高。各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织和党员干部要坚决贯彻党的理论和路线方针政策，贯彻党委决策部署，充分发挥在推进法治建设中的职能作用。