政策助推高等教育改革——纪念《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布30周年论坛观点述评

摘要：《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布30年来，在一系列政策推动下，我国高等教育取得了不少成绩，但也存在许多悬而未决的问题，未来的改革之路依旧艰辛。在新的形势下，政策助推高等教育改革的当务之急是明确权力归属与利益格局，发挥专家智慧，提高决策水平，促进不同利益相关者的多元互动。纪念《决定》颁布30周年论坛，通过总结过去教育改革的成绩和经验，反思问题与困难，为破解当前及未来高等教育改革与发展的难题提供了可能的方法与路径。

Policies Boost the Reform of Higher Education: A Review of the Thirtieth Anniversary Forum on the Decision of the CPC Central Committee on Educational System Reform

LIU Xiao

（National Institute of Educational Policy Research, East China Normal University, Shanghai 200062, China）

Abstract: Since the promulgation of the Decision of the CPC Central Committee on Educational System Reform, China has made great achievements over the past three decades in its higher education reform.However, there are still many unresolved issues, and there is still a long way to go in the reform.Under the new situation, the key to higher education reform is to clarify the attribution of power and pattern of interests, to tap the wisdom of experts so as to improve the level of decision-making, and to promote interactions among diverse stakeholders.The 30th Anniversary Forum on the Decision of the CPC Central Committee on Educational System Reform provides a series of prescriptions for the resolution of difficult issues on the reform and development of higher education.

Key words: Educational System; Educational Policy; Education Reform

回顾我国高等教育改革历程，国家是改革发展不可替代的核心主体，政策是促进改革的推手。1985年5 月27日国家颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》（简称《决定》），开启了全面教育改革的序幕，着力从教育体制入手，在管理体制、教育结构、教育思想、教育内容、教育方法等方面开展全面改革，目的是改变我国教育事业的落后局面，革除教育体制中存在的弊端，推动并服务于社会主义现代化建设。《决定》颁布之后的30年，教育领域的相关政策陆续出台，它所指明的方向和理念通过这些政策逐渐得以深化与落实，高等教育改革得以有序展开。

为总结教育改革开放的成功经验，研究新形势下的新情况、新任务，探讨教育改革的新思路、新办法，进一步创新教育思维，激发教育活力，办更好的教育，2015年5月25日至26日，华东师范大学联合中国教育学会、中国高等教育学会和光明日报，举办了纪念《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布30周年大型论坛，主题为“全面深化教育体制改革，办更好的教育”。来自全国各地教育领域的专家、学者、政府主管部门代表、校长、教师等参会，大部分与会者既是过往教育改革的亲历者、教育政策制定的参与者和执行者，也是未来教育活动的利益相关者和改革的推动者。他们从不同的角度讨论了30年教育改革的历程，为教育改革的未来建言献策。

一、关于政策推动改革的成就与问题

（一）《决定》的影响力

对于《决定》的历史贡献，与会者普遍认可了《决定》在中国教育改革发展历史上所具有的重要开创性作用。《决定》开宗明义：“教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才，出好人才。”点明人是教育改革的价值归属，人才培养是教育改革的目的，确立了之后30年教育改革的基本方向和定位。教育部政策法规司司长孙霄兵认为：“《决定》标志着从过去轻视、忽视甚至贬低教育转为开始重视教育，鲜明地提出了要重视人才、改革教育管理体制、加大教育投入、深化教育教学改革、推进考试招生制度改革、改革办学体制、调整教育结构、搞好教育立法、重视教师，为中国的教育改革发展奠定了良好的开端。”

（二）教育政策——改革中的双刃剑

《决定》为教育改革开拓了新的道路，它所倡导的理念至今仍影响着改革。比如《决定》指出:“从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。”这基本上成为之后教育改革持续强调的方向和内容。中国高等教育学会原副会长杨德广总结了《决定》颁布之后30年来中国高等教育的十大变革主题：从国有化的办学体制向一主多元的办学体制转变；从条块分割的领导体制向中央和地方两级领导体制转变；从高度集权的管理体制向依法自主管理体制转变；从高等学校单一属性论向双重属性论转变；从高等学校是事业性单位向事业性、产业性单位转变；从单一的投资体制向多渠道集资转变；从精英教育向大众化教育转变；从统招统配的唯分数论的考试招生制度，向素质教育导向的考试招生制度转变；从后勤行政化向后勤社会化转变；从封闭的本土化教育向开放的国际化教育转变。十大主题也集中反映了30年来我国教育事业所取得的成绩。

1.有成就但更需要看到的是问题

教育改革虽然收获了成绩和经验，但也遗留了许多问题与困难。譬如，围绕《决定》的核心——高等教育管理体制主题，众多与会者指出，经过了30年的建章立制，其中不乏高调的改革，但高校自主权依旧难以落实。华东师范大学教授阎光才分析了其中的原因，他认为：“第一，建国以来特有的一管就死、一放就乱的历史教训，政府出自防范和维稳的心态，民间习惯性地把什么责任都推给政府的意识，高校对政府过强的依赖习性等，都无形中把政府推到了一个承担无限责任但实际上却常常力不从心的位置上；第二，政府自身所固有的行政强势惯性，以及出于各种可能存在的部门利益考虑，也让政府在收放之间疑虑重重。最终结果是：政府在声言上甚至法律里明确的放权，在现实中却是欲放还收，不敢放、不愿放和不好放；高校想要权，但即使给了一点也未必敢用和愿用，甚至干脆不能用。”力不从心的政府和不作为的高校使放权之路举步维艰，落实高校自主权成为年复一年的持续性热点话题，但实践过程却步履维艰。

除此之外，人们对以工程、项目形式牵头，带有浓厚行政色彩名目繁多的教育改革，以及教育产业化、院校合并、高校升格等制度措施也颇多诟病，认为它在很大程度上牵制了高校的自主。这些意见都多少呼应了学术界相关的论点。例如，作为国家重点大学和重点学科建设项目的“211工程”和“985工程”，虽然为我国高校向世界一流大学迈进做出了重要贡献，但政策目标和政策成本效益的模糊性等问题，导致政策实施之后负面效应凸显。“人们自觉不自觉地将‘211工程’院校、‘985工程’院校与招生、就业、户籍、考研、出国以及其他政策照顾、资源配置等挂钩，形成‘刻板印象’，对社会公正公平构成了较大的挑战。” [1]另外，“教育产业化”也被学者质疑是“一个似是而非的口号”。 [2]教育改革30年来，此类关于政策文本和改革内容的争议从来就没有停歇过。如有学者从价值层面梳理了上世纪50年代以来高等教育改革不同阶段的特征，从高等教育发展观的角度，指出高等教育“适应论”的价值观导致了改革的失误和政策的扭曲。 [3]

2.政策失败的原因

由此可见，从政策价值到政策制定，再到政策执行和政策评价，政策过程的每一个环节的缺失都有可能造成政策失灵和改革失败。其中，高等教育改革的诸多政策表述和实际政策结果之间的差异说明：仅有理想化的理念是不够的，关键在于落地政策的配套与系统性。教育理想在政策过程中化为泡影的技术性原因之一是不同政策之间很可能冲突并相互抑制，即使在教育部内部，不同司局的政策文本也有可能相互冲突，这样的矛盾在不同部委之间则表现得更为突出。正如国家教育咨询委员会委员谈松华指出：“改革是一个综合性的系统工程，教育牵涉的方面是很多的。现在很多问题只怪教育，其实教育的很多权力并不在教育部门本身，比如教育的计划权是在发改委，教育的财政权是在财政部，教育的人事权是在人事部，这些部门如果不能协调的话，教育改革任何一项举措都是不可能出台的。”条块分割的管理组织结构降低了政府行政效率，部门与部门之间的权力划分、利益矛盾，导致政策制定和执行事倍功半。

二、关于教育改革的新形势

《决定》对我国教育改革的持续影响，与特定的环境因素密不可分，同时也与政策制定者的共识和期望息息相关。十一届三中全会开启的改革开放初期，中国共产党在思想、政治、组织等领域全面拨乱反正，解放思想、实事求是的思想路线也获得了共识。《中共中央关于教育体制改革的决定》产生之前已相继出台了《中共中央关于经济体制改革的决定》、《中共中央关于科学技术改革的决定》，“三个《决定》”的价值导向基本一致，经济改革先行带动科技和教育改革。万物复苏、百废待兴的80年代，自上而下的政策议程和自下而上的地方实践相互配合，使改革得到政府重视的同时也具备了深厚的群众基础。此时的教育改革已是箭在弦上、呼之欲出。

30年后的今天，我国教育事业开始面临新的境况。国家教育发展研究中心主任张力指出：“新世纪的教育改革正进入深水区和攻坚期，‘水’和‘坚’的内涵都有很大变化，许多弊端骨头30年前就有，现在之所以难啃，除内部积弊变硬外，还有外部利益关系更趋多元化和复杂化。”同时，教育发展始终是国家总体发展战略的一部分，政府治国理政的顶层设计在很大程度上决定了未来教育改革的方向和力度。中国高等教育学会会长瞿振元认为：“在中国经济社会进入‘四个全面’战略布局的新时期，我们必须以更加丰富的新理念，全面、系统、深入地思考我们要把一个什么样的教育带入全面小康社会，并结合‘十三五’教育发展规划的研制，确立若干重要指标，使之成为看得见、摸得着的、可操作的工作目标。”也就是说，当前的教育改革不仅自身面临许多过去的遗留问题和当下的新生问题，还面临和国家总体战略、其他领域的部门改革相互协调的重任。在复杂的改革背景下，政策内容的深度与广度需要进一步挖掘和拓展，政策表述的内涵与细节也需要谨慎斟酌，政策执行的时间表、路线图也需要多部门配合共同完成。华东师范大学终身教授叶澜呼吁中央出台第二个“决定”，“帮助教育改革认清方向，直面现实问题，建立新的教育秩序。”新的“决定”以及一系列的政策措施既要正视过去悬而未决的问题，又要面对新的形势和问题，如此才有可能真正促动新一轮的教育改革。

三、关于当前政策助推高等教育改革的路径选择

纵观我国三十多年改革史，经济改革一马当先引领其他领域的改革，教育改革从来都不是孤立的改革，而是与政治、经济、社会改革之间具有协同性。正如学界有人所认为的：在当前，政治稳定依旧是经济、社会、教育等领域改革的前提条件，“‘稳定压倒一切’是中国政治经济改革的基本原则”、“政治意识形态的变迁引导着中国发展的方向”。 [4]客观上，中国的教育改革从来都不完全是教育领域自己的事，“自上而下”的主流改革路径也不会突然间发生翻转。新一轮的教育改革需要依靠充分、合理的制度供给，制度供给的核心是政府的政策输出。新的政策要吸取过去值得借鉴的经验，在价值层面继续围绕《决定》确立的“人”这个中心。西安电子科技大学党委书记陈治亚指出：“把改革政治化、意识形态化和绝对化，一味强调改革、否定过去和现在，简单求新，会使改革失去基础，根本谈不上从人性的角度去思考。另外，如果仅仅把改革当作一项常规工作，号召各个部门全面落实，其结果只会使改革大打折扣。综合改革必须围绕人才培养的根本任务，重新调整权力、利益布局，加强顶层设计，综合考虑，整体推进，要坚持问题导向，不能把常规工作当改革，言必称改革。”什么是需要坚持的，什么是需要变革的，应当在新的改革起步时就得到明确。

一直以来，我国高等教育的种种弊端最终都可归结为体制对高校自主办学的阻碍，而一旦诉诸到体制层面似乎就预示着问题的无解，这往往成为了改革的瓶颈和不改革的借口。因此，高等教育行政体制改革是“深水区”，是高等教育中观和微观层面改革的先决条件。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”目的就在于号召党和政府重新审视自身建设，为改革扫清障碍。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”深化教育领域综合改革要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。”在高等教育改革顶层设计的框架下，明确权力归属，促进多元互动，是当前通过政策助推改革的第一步。

（一）明确权力归属与利益格局

1.划定权力边界，扩大办学自主权

政府、高校、社会的权力界限划分不清，导致在高等教育系统的权力格局中，中央政府处于优势，地方政府次之，高校处于劣势，社会处于弱势，资源配置基本遵循着自上而下的路线。政府重视规模发展，虽然与此同时也注重竞争性专项的资源配置方式，但真正充分和有效发挥市场和外部需求在资源配置上的导向作用的机制尚未形成。如此不仅降低了资源配置效率，更使得高校特别是公办高校办学对政府的依赖性得到进一步强化，甚至基本为政府所左右。自上而下的管理体制和粗放的资源配置方式，使高校难以摆脱政府部门附属机构的地位，丧失了主动适应市场需求的动力和能力，导致了高校人才培养效率低下、竞争力不足，难以成为追求效率和绩效的人才培养的“主体”。华东师范大学教授阎光才认为政府、社会和高校的关系应该是：“政府主要负责顶层设计，制定规划，提供或增加基本投入，订立基本规则和基本准入标准，发布相关信息；社会对高校办学行为、质量和水平参与监督与评价，并以捐资或市场进入等方式为高校提供资源，以参与如理事会架构介入高校的决策；高校实现自主办学与自主管理，但要接受政府的问责和社会的监督，办学信息要尽量面向社会公开。”从法律层面通过准确细致的条款将政府、社会、高校的权、责、利梳理清晰，并赋予其可操作性，通过大学章程的制定将法律层面的界定落到实处，才能改变30年来高校办学自主权始终未能落实的命运。

2.完善管办评分离的治理机制

在目前权力归属、利益和资源分配格局中，体制层面的“管、办、评”相关制度设计恐怕依旧难以解决问题。北京外国语大学校长助理林卫民认为，政策不连贯、校长身份的尴尬、学校自我管理能力的衰弱是实现管办评分离的障碍：“第一，一项政策刚刚读懂又有新的政策出台，不同管理级别针对同一内容的新政策会不断颁布，教育行政管理部门主要领导会更换，对新的政策又有新的解读，造成政策不连贯；第二，校长身份的尴尬，上级对校长的要求和校长自身的核心责任其实是有冲突的；第三，如果没有强大的学校能力，只是简单强调自主管理，并且随意放手让那些不具备职业资质的校长独立行使职权，这对于学校教育可能是一种灾难。”“管、办、评”难以分离的根本原因在于教育行政管理部门与高校的行政属性，同教育与学术的内涵之间存在冲突，行政逻辑和学术逻辑相互缠绕。仅仅以“评”为例，我国高等教育现有评价体系虽然也采纳了发达国家的多元评估、自我评估等价值理念，但在组织、制度和操作层面，独立的第三方评估依然没有落实，与“管、办、评分离”的理想状态尚存在距离。主要的评价机构具有极强的官方背景，多元主体构成的具有竞争特性的高等教育评价体系尚未形成，评价结果对政府资源配置的影响也有限，导致优不能胜、劣不会汰。因此，需要对现有教育评估机构进行体制改革，淡化官方色彩，明确其第三方性质；同时，要鼓励独立的民间评估机构进入评估市场。2015 年5月4日，《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法[2015]5号）印发，把推进教育管办评分离的各项任务落实为五部分22条内容。专门针对教育管办评分离出台的政策意见，唯有与扩大教育省级统筹权和高校办学自主权的相关政策配合实施，管办评分离的治理机制才有可能逐步得到完善。

（二）发挥专家智慧，促进多元互动

在全球化、信息化时代，面对各种类型的社会和公共问题，单纯依靠政府供给的政策模式已越来越不能应对时代的要求，政府的治理体系也日趋复杂，多元主体将直接或间接地影响着公共政策。不同利益相关群体介入政策过程，经过充分论证最终在最大限度上达成共识是减少决策错误的有效途径。

政府部门在制定政策的过程中越来越重视以科学咨询支撑科学决策，以科学决策引领科学规划。围绕教育领域重大问题，邀请专家学者从专业的角度开展前瞻性、针对性、储备性的政策研究，应当是未来教育政策过程必不可少的核心环节。政府需要充分发挥科研机构和教育智库的作用，采纳各方专业化、建设性的政策建议，以提高自身综合研判和战略规划能力，为国家宏观和全局教育决策提供支持，为国家教育决策科学化和治理现代化提供专业支撑。从智库专家的角度看，政策研究和政策咨询过程中是否能完全甩开意识形态的包袱，很大程度上决定了其意见的真正价值。美国智库研究专家安德鲁·里奇指出：“许多当代政策专家确实仍在现今政治辩论中探索一种积极而直接的角色。政策专家们远非保持一种超然的中立性，他们往往是执著的思想和意识形态的倡导者，他们甚至成为政治妥协的掮客（brokers）。” [5]在官员和专家就政策问题循环往复进行沟通的过程中，到底是客观真实的研究成果被官员采纳，还是专家向意识形态或政府意志妥协甚至迎合，决定了政策制定过程是真科学还是伪科学。这对提供政策咨询服务的专家学者个人职业操守提出要求的同时，也需要从组织制度上规范政府和研究机构的合作方式，确保研究者能够在一个安全的免责空间内开展研究。

此次论坛汇聚20多位国内教育界最具影响力的学者和学者型领导，开展了深层次、多角度、全方位的交流和研讨，围绕改革的过去、现在、未来进行了多元互动。借用哈贝马斯的观点，“（现实社会主义国家）改革的重点首先应当在于政治制度，也就是说，必须抓住症结之所在，即必须抓住官僚主义统治的弊端。开放的重点首先应该是政治透明度和政治公共领域，亦即激活公共领域，促使民众舆论多元化，允许广泛参与决策过程；一句话，解除对交往生产力的束缚。” [6]在高等教育的政策过程中，利益相关者不仅仅是学者和政府官员，广大的学生和教师才是最大的利益群体。未来的高等教育政策从制定到执行的整个过程，需要让更多的利益相关者有机会参与并影响政策议程。