学院自治:大学内部治理结构优化的路径选择

摘要：现代大学内部治理结构的困境是行政权力与学术权力的失衡。改革的核心是分权和制衡。教授治校、教授治学等横向分权都无法落到实处，而纵向分权，实施学院自治是改革路径，即：学校党政、职能部门、学术权力机构下放治理权，让学院教授委员会行使学院决策权，院长行使执行权，学校党政领导集体及全院教职工行使监督权，从而形成分权与制衡的大学内部治理结构。

School Autonomy: The Path Selection to Optimize the Internal Governance Structure of University

YANG Bing-can

（School of Education, Huaibei Normal University, Huaibei 235000, Anhui, China）

Abstract: The plight in the internal governance structure of university is the imbalance between administrative power and academic power.The core of reform lies in the separation and balance of power.Administration by professors and academic governance by professors are not well implemented, while longitudinal decentralization and school autonomy can be an alternative path to reform.Through the decentralization of power from the top level, the university can establish a new internal governance structure, where the professor committee at school level exercises the power of decision-making, the dean exercises the power of execution, and the collective leadership of the university and all the school staff exercise the power of supervision.

Key words: Administrative Power; Academic Power; Administration by Professors; Academic Governance by Professors; School Autonomy

学院自治思想源于大学自治。西方大学自治的历史与传统悠久，并不断演化、弱化。中世纪的大学自治是大学在与教会、封建统治阶级斗争过程中争取到的特权；19世纪德国大学的自治是保护学术自由的自治；而随着大学社会服务职能的出现，美国大学成为高等教育发展的主流，在市场化、法人化的影响下，越来越多的主体对大学内部治理产生不同影响。“在最传统的教学和科研领域，外界直接和间接控制的触角也伸了进来，教什么和如何教是教授的权利这一信条已受到挑战。” [1]于是，在多元化的影响下形成了共同治理的大学内部治理结构。所以，严格意义上的大学自治已经不符合大学发展实际了，但对学术权力、学术自由的保护仍应是大学治理结构的核心。

从我国当前大学发展的实际来看，外部制度环境越来越有益于大学的自主性和学术自由性。“高等教育管理权作为一种公权力，主要掌握在政府手里。但是，由于我国公立高校的事业单位性质，在实际操作中也行使高等教育管理权，成为高等教育管理权的实际行使主体之一。这就势必造成高等教育管理权主体间的冲突。” [2]为缓解这种冲突，政府采取的措施主要是放宽对大学的管制。教育行政管理体制的多次改革，都凸显扩大高校办学自主权。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中都明确提出“推进政校分开管办分离”、“落实和扩大学校办学自主权”等改革措施，因此大学内部治理结构改革面临着越来越美好的外部环境。“描绘理想意义上的大学精神及其应该承担的社会职能并不困难，但是探索一种大学治理结构，使大学精神及其承担的社会职能具有现实可操作性，实在是个难题。” [3]大学自主权的增加并不必然带来现代大学制度，相反，这表明现代大学内部治理结构改革异常重要和紧迫。对我国高等教育来说，无论是宏观的政府层面还是微观的院校层面，分权是重要的改革目标，通过行政权力让渡学术权力、学校权力让渡学院权力，构建大学内部政治、行政、学术三大核心权力相互合作的运行机制。

一、横向分权：误区与困境

大学内部横向分权是在学校不同治理组织间的分权，核心是政治、行政和学术三大权力的重新配置。政治权力是党对高等教育的领导权力，主要通过党委会及其常委会行使；行政权力是以校长为代表的大学行政管理者所拥有的权力，通过与教育行政机关相对应的相关职能部门以及学院来实现；学术权力是以教授为代表的教师所拥有的权力，主要通过大学内部正式学术组织机构来实现。在大学内部治理过程中，政治权力基本不涉及具体业务，其他权力诸如学生权力、社会权力等对当前我国大学运行的影响较小，行政权力与学术权力的冲突、失衡是制约大学发展的主要因素。正如美国学者伯顿·克拉克所认为的，大学是学科和院系组成的矩阵结构，实现二者各司其职、各尽所能，是现代大学治理的基本挑战 [4]。行政权力具有扩张属性，大学的行政组织在提高效率、保障大学秩序、服务师生等方面做出了积极贡献，而师生甚至学术组织也越来越依赖于行政组织所带来的便利。行政权力的过分扩张，导致原本应该促进大学目标实现的行政管理成为阻碍大学发展的主要因素。行政活动追求技术理性和工具理性，在效率目标指引下，量化管理方法在大学内部尤其在学术领域的大量运用，迫使教师服从非学术权力为学术劳动制定的工作规则，将“极具个性化的学术活动解构为高度标准化、常规化的技能活动”，“绩效、效益、成本-收益等定理堂而皇之地走入学术领域” [5]。学术不再是源于教师的兴趣、爱好和好奇心，而是谋生、获取利益的手段，学术的功利化，学术水平的降低，学术权力的边缘化就不难理解了。学术权力与行政权力的关系问题是完善公办高校法人治理结构的主要问题 [6]，在前期讨论高校“去行政化”改革的文献中不少人提出建立类似于欧美的大学治理结构，即组建教授会或治理委员会等，实行教授治校或教授治学的治理模式，这是横向分权。美国公共行政协会主席艾伦·罗森鲍姆教授认为，关于分权存在不少争论，不少国家常将分权、放权、权力的条条分割等混淆在一起，单设行政机构保持中央对项目的控制，而真正意义上的分权是将职责和资源下放给上对中央政府负责、下对民众负责的独立地方行政机构。 [7]在这个意义上，真正的分权不是横向而是纵向的，将权力的横向配置当作分权是一个误区。

实践中，行政权力向学术权力让渡，实施教授治校或教授治学也是很难实现的。“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。” [8]从西方大学治理模式的改革和发展来看，以德国为代表的欧陆模式正在由教授治校向教授治学转变，以美国为代表的英美模式中，教授治学在不断强化 [9]。所以横向分权的现实困境是：一方面，教授治校对现代大学而言是行不通的；另一方面，缺乏治校基础的教授治学并不能有效实现教师的权利诉求 [9]。“在研究型大学里，教师们拥有发挥决定性影响的能力，但他们通常太缺乏组织性，而且对权力也太缺乏兴趣，以至于无法发挥这种影响；而在一所综合性大学或者一所社区学院里，作为个体的教授们很容易被替换，因此他们的权力就要小得多”。 [10]所以不管是在研究型大学还是教学型大学里，学校学术权力机构都很难发挥作用，那么大学治理结构与现状并无区分，仍然是政治权力和行政权力在大学所有领域发挥支配作用。此外，行政权力与学术权力是相互交织的，大部分治理行为都是行政权力和学术权力共同发挥作用的过程。大学行政权力与学术权力的主体构成也是相互交织的，掌握行政权力的行政领导，几乎都是具备相当学术能力的专家；行使学术权力的学者往往都担任着一定的行政职务。他们在讨论诸如教师职称评审、教学能力、学术水平等具体问题时很难说他们行使的是行政权力还是学术权力。鉴于我国大学缺乏学术自治传统以及目前大学内部治理实践，横向分权很难实现学术权力实体化。学术权力虚化后，分权就流于形式，也就起不到监督制衡作用。所以，大学内部横向分权，实施教授治学仍无法摆脱当前我国高等教育治理结构的困境。

二、纵向分权：必要性与可行性

伯顿·克拉克认为，“过于集中的权力成了高等教育系统运转过程中的最大危害” [4]。控制权力垄断的方法除了明确界定权力、加强监督外，通过分权实现权力间的分立与制衡是一种重要的方法 [11]。国家赋予大学更多自主权，大学亦应不断下放权力，让学术组织、基层教学单位掌握更多的权力，让学生、教师等不同主体拥有更多的权力。因此，高校下放权力给学院跟政府下放权力给高校具有同样的意义，而且前者使后者变得更有意义。实施纵向分权，在校、院、系三级组织间进行分权，将权力落实在学术、学科上，更加符合大学内部治理的需要。第一，纵向分权更加符合大学“底部沉重”的组织特性。现代大学科学研究、人才培养、社会服务等基本职能的实现都是建立在知识和学术研究上，知识的生产、学术的创新都不是依靠“自上而下”的行政命令完成的，而是一种自觉、自愿行为，所以管理上应是“自下而上”的、重视基层的策略。赋予学科、专业、师生员工更多的自主权，是激发自觉、自愿创新行为的必要条件，实施纵向分权是必然选择。第二，纵向分权符合学术权力的特点。学术权力是扎根于学科专业的，由于学科、专业的差异性，超越其学科专业范围，大部分教授都不再是专家。“在大学内部，流行的观点可以概括为‘知识即权力’……知识最多的人有最大的发言权，没有知识的人无发言权。” [4]大学的学术权力机构，诸如学术委员会、学位委员会等，其委员们在讨论其他学科专业学术问题时都不能称之为严格意义上的专家和掌握知识的人，所以其权力赖以存在的基础是不牢固的。加之学术评价的个体性、主观性，大学的学术权力被架空，或者沦为行政权力合法化扩张的工具也就在所难免了，而纵向分权则能够克服学术权力的局限性。第三，纵向分权能形成权力制衡。纵向分权能够创造更多的市民空间和更多的权力中心，从而分割作为事实上或潜在的唯一最有权力的机构——政府的权力，促进政府民主行政。 [7]大学内部治理亦是类似，学校与学院的分权、行政权力与学术权力的分立是形成制衡的基础。在学院适度分权，能有效制衡学校权力；学院教师控制基层学术权力，形成自治、自由、独立的学术精神，也能有效控制行政权力的泛化。以校长为代表的行政组织在大学内部掌握最多的权力，他们倾向于集权。只有从纵向上向基层组织、教师、学生分权，为学院、教师、学生提供政治技能和参与政治能力提升的实践机会，才能培养学院权力、学术权力、学生权力等更多权力中心，从而制衡行政权力，形成民主、合作的大学内部治理体系。第四，纵向分权能促使行政权力回归服务行政。大学存在、发展及永恒的理论与实践逻辑都是学术，行政权力、社会权力等不过是大学国家化、职能扩展化之后衍生出来的权力，学术权力是多元权力的中心，行政权力不能支配学术权力，而是服务于学术权力的。“大学即大师”、“一切为了学生”、“学生中心”等更多的是停留在理论、口号层面，大学行政并没有很好地服务于大师、教师和学生，主要原因是学术权力缺乏实质性话语权。只有纵向分权才能促使行政权力回归服务行政。第五，纵向分权是教育行政管理体制改革的精神实质。党和国家不断下放管理权限，扩大高校办学自主权，目的并不是要让大学校长代替教育行政主管部门掌握更大权力，而是要解除大学、学术发展的束缚，激活大学办学活力，激活学术创造活力。办学、学术创造都要依靠全体师生，所以大学有必要不断分权，做好管理重心下移，抓大放小，注重战略目标和政策引导，让基层管理组织拥有更多的自主权，激活基层活力 [12]。

大学作为一个法人需要与政府、社会、行业发生越来越多的交流，让教授掌握全部权力并非最优选择，但学院自治是可行的。第一，学院首先是一个学术性基层单位。“学院是大学内学术事务最为集中的地方，或者说学院的事务基本上是学术事务” [13]，最起码可以说学院基本不涉及纯粹的行政活动，所以学院决策可以交给学者，不会产生学者因缺乏行政管理业务知识可能导致的决策失误。这为实施教授治院创造了前提条件。第二，行政权力对教师影响较小。大学中对教师的教学、科研、教研等都会有相关规范要求，但在教师个人微观领域，其影响并不大。如大学都会有教师教学规范方面相关文件，除非涉及教学事故认定，否则教师上课中并不会对照学校制定的教学规范逐条进行。也正因为如此，学校的行政命令、指令对教师影响不大，教师掌握学院决策权后能自觉抵制行政不当干预，优先尊重学院的学术性质，保障教师的学术权益。第三，教授在学院是“知识最多的人”。学校学术权力机构掌握学术决策权后会带来学科局限性的尴尬。大学具有各种学科门类，由每个学科门类一两名学者组成的学术权力组织对全校学术问题进行决策是缺乏科学依据的。如学校学术委员会区分几名化学学科老师学术水平的高低，让学文学的、历史学的、教育学的文科教授去投票，显然是不科学的，学术权力机构的权威性也会逐渐降低。而学院是由相同或相近学科专业组建而成的管理实体，学院学术活动相比学校学术活动而言更具有共同性，学院的学术权力更具有普适性，学院的学者是该组织该领域或相近领域“知识最多的人”（起码不是知识最少的人），所以在学院可以让学者作为最有发言权的人，掌握更多的决策权，实现学院自治。

三、学院自治：路径与制度

学院自治在这里是指大学二级管理机构（学院）实施教授治院，即学院层面的教授委员会在学校党委和行政确定的总体目标指导下，掌握学院人事、财务、学术等决策权。大学内部实施纵向分权就要重构校、院、系组织间的权力体系。我国大学主体组织架构多实行“三级架构、两级管理”。三级架构分别为校、院、系 ①，其中系级架构不承担实质的管理职能 [14]，承担管理职能的是校、院两级。系并不是一个行政机构，而是一个基层学术性、研究性组织，主要是在课程建设、教学研究、青年教师传帮带培养等方面发挥作用。笔者随机浏览了一些大学网页，其中22所大学有明确的院系设置表或院系设置介绍。这些大学中系的设置基本都是以专业为单位的，大学内部权力下放过程中，系的权力不能超出专业的范围，或者可以说，权力下放与否，系级组织并不会有明显变化。所以分权的核心是重新配置校、院之间的权力体系，赋予学院更大自主权，实现学院自治。

实施学院自治要注意与现有大学内部治理中校、院二级管理的区别。二者之间最核心的区别在权力划分上，学院自治是分权，而校、院二级管理属于授权。分权与集权相对应，指将集中在一个中心或顶端的权力和责任向下属区域进行分配、转移和分散 [15]；授权则是上级依据或通过制定规范性文件，将一定的权力或职权授予下级以及其他组织的行为 [16]，授权是针对具体事项、具体问题的。所以，学院自治不是简单地给二级学院授权，而是全面放权。此外还要说明的是，授权理应是留责的，而现行的校、院二级管理往往是授小权、授大责，把一些不好解决的问题推给二级学院，真正的实权仍然保留在学校层面，导致二级学院害怕授权。分权、学院自治则是赋予学院实权，在学校党政的统一领导下，学院层面拥有充分的自主权，充满活力、积极性和创造性。因此，学院自治应是在学校分权的基础上，通过学院内部决策、执行、监督三权分立的方式来最终实现。

学校党政及职能部门简政放权，实现角色转换。学校党政领导主要职责是在大学贯彻党和国家的法律法规、大政方针，制定学校发展规划，明确划分校、院二级管理机构职责与权限，制定各项整体性规则，分配人、财、物等各项资源，对内体现沟通、协调、整合、激励、服务等职能，对外则主要是向教育行政管理部门及社会各界争取更多的资源，加强与兄弟院校的交流学习，相互取长补短，提升治理水平，提升学校声誉和社会地位。此外还要对学院治理水平及职、责、权履行情况进行监督、控制与评估，促进学院治理水平提升。学校各类党政职能部门不再是教学、科研、管理活动的主体，工作理念方面要实现从管理到服务、从监控到激励、从行政命令到沟通与协调的转变，职能上限制在引导、服务、协调及争议解决方面。学校学术权力机构在绝大多数事务上不再拥有最高决策权，更多的是象征和代表意义，对学院学术权力的争议问题进行调查和解决，有效克服学术权力的学科局限性。

学院教授委员会行使学院决策权。学院成立教授委员会，作为学院最高权力机构，形成以教授为代表的教师能够充分表达诉求和参与决策的机制。委员会委员及主席由学院全体教师选举产生；具有教授职称的学院领导可以成为教授委员会的委员，但不得担任委员会主席，且不能超过委员会成员总数的1/3；非委员的学院领导可以列席会议，但只能旁听和建议，不享有决策权。学院教授委员会主席和委员们是平等主体关系，主席负责召集学院教授委员会会议，教授委员会以民主、协商、对话方式讨论学院重大事项，由教授委员会主席发布会议决议。学院教授委员会实行任期制、轮流制、回避制，委员任期以2－4年为宜，原则上不得连任。在讨论在任委员利益相关问题时，在任委员应回避。通过制度约束教授委员会的权力，避免学院治理从院长独裁走向学霸独裁，杜绝利用学术权力谋取私利，让更多的教师行使学术权力，也能最大程度克服学术评价的主观性问题。

院长行使执行权。学院院长应由相关学科专业人员竞聘产生，或经校党委、全院教职工、教授委员会三方推荐候选人，全院教职工、教授委员会两层差额选举产生，由校党委任命。院长主要负责执行学校党政及学院教授委员会制定政策，沟通、协调学院与学校、其他学院之间的关系。对学院院长（即使其具有教授职称）的考核应主要考察其德行和岗位职责履行情况，不考察或附带考察其任职期间学术水平和能力，让院长在任期间能够把主要精力投入到学院治理中，减少行政权力与学术权力的重叠。院长考核方式以校党政考核与全院教职工考核相结合，并以教职工考核结果为主，避免院长为谋求更有利的行政职位，以“唯上不唯下”的官僚化思维方式开展工作，从而阻碍学院发展。

学校党政领导集体及全院教职工行使监督权。“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”。 [17]“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才止” [18]。教授治院可能存在集体决策带来的效率低下、议而不决的问题，可能存在专业化程度不够的问题，可能存在滥用职权的问题；院长执行政策可能存在行政权力扩张或滥用的问题。自治都是有限度的，学院自治也是如此。因此，学校党政领导集体、全院教职工有权对学院教授委员会决策权及院长执行权进行监督。学院教授委员会做出的错误决定，学校党政领导集体不能代其进行重新决策，但可以进行否决；全院1/3的教职工同样有权否决其决策。学院院长由校党委任命，学校党政领导集体当然地具备了监督权；学院1/3教师联名可向校党委建议罢免院长。两个监督主体一个代表上级，一个代表下级。掌握决策权、执行权的主体既要对上负责，更要对全院教职工负责，很好地体现了分权与制衡，符合了现代大学治理结构的要求。

四、结语

行政权力泛化难免出现急功近利、违背教育规律的“一流设施、二流的管理和服务、三流的质量”的现象；教授治校不符合我国实际，也可能带来大学的生存和发展的举步维艰；教授治学不能从根本上解决学术权力的依附性。大学教师是一个具有自组织性的群体，在一定程度上他们可以抵抗来自外界的干扰。他们开展创造性工作是源于对工作由内而外的兴趣，而非自上而下的行政命令。淡化科层制、分权、平等协商是大学治理的基本要求。在大学这种底部沉重的组织里，学术权力的重心在基层学术组织 [19]，所以应在学院层面充分分权。分权落到实处的前提条件是参与。当前我国大学教师教学任务重，科研压力大，加之参与决策大都超越其专业所能，需要额外耗费时间和精力，其参与决策的积极性并不高。要实现有效参与就需要让其拥有充分的话语权，仅仅只是投票、举手等行政权力合法化工具的参与，或是一些与利益无关的琐事的决策权，都无法促成其在参与中形成价值认同。自治才能带动教师的参与热情。当然自治不是无限的，要在保证党的领导和实现人才培养目标的前提下，不断下放管理权限，充分调动和激活教师的积极性、创造性。只有这样，大学学术活动才有创新性，大学教师才有可能成为大师，大学才能成为大学。在实现“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督、依法治校”的现代大学内部治理体系的道路上，学院自治未尝不是当前大学内部治理结构优化的最优尝试。

注释

①大学基层组织大部分设置的是系，个别设置为教研室，有的在系下面再设置教研室，组织名称、层级各不相同，其职能上并没有本质性区别，所以统一用“系”来表示。