关于高校党委领导权责及其实现问题的思考——对《高校党委领导下的校长负责制实施意见》1的解读和增补

摘要：高校党委是高校各项工作的领导核心，党委集体的有效领导关乎高校的改革与发展前景。从我国高校党委领导的实践来看，高校党委领导权责应有所拓展，涵盖领导高校的文化与制度建设，并在部分重要事务上由领导权、决策权延伸至管理权。高校党委或党委常委会成员的遴选要真正实现民主选举产生，且应考虑基层学术人员代表的比例和代表性。要健全和完善对高校党委集体的追责问责机制，以促进党委集体的自觉履责和有效履责。

Reflections on the Leadership Responsibilities of University's Party Committee and Their Realization

CHEN Jin-sheng

（Lingnan Normal University, Zhanjiang 524048, Guangdong, China）

Abstract: University's Party Committee is the core of leadership for all work of universities.Its leading effectiveness determines the prospect of university's reform and development.According to the leadership practice of Party Committees at Chinese universities, it is necessary to expand the leadership responsibilities of university's Party Committee to the field of cultural and institutional development, and to transform its decision-making power over some important issues to managerial power.As for the selection of core members of university's Party Committee or its Standing Committee, the democratic election and the increase in the proportion of academic staff at grass-roots level should be considered.Meanwhile, in order to enhance the effectiveness of Party Committee's collective leadership, it is imperative to improve the accountability system for university leaders.

Key words: Party Committee's Leadership; Leading Responsibilities; Institutional Development; Managerial Power; Member Selection; Accountability System

党委领导下的校长负责制是我国公办高校的领导体制，也是目前我国高校内部治理结构框架的基础，是必须维护和坚持的 [1]，当然更要结合实际，依据高校的组织属性和特点予以不断改进和完善。2014年10月，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（以下简称《意见》），就党委如何集体领导、校长如何主持行政工作、党政议事决策制度及党政之间的协调运行机制等关键问题作出了更明确的规定，可谓高校领导体制在制度层面的进一步明确、丰富和完善。但若以我国高校领导体制的实践效能来检视《意见》文本，则该制度文本似乎至少在高校党委的领导权责界定与拓展、党委的组建方式及党委职责的问责等关键问题上，仍有进一步完善的空间。

一、高校党委领导权责的必要拓展与理论界说

高校党委领导下的校长负责制，虽然在理论上存在着“党委决策、校长执行”的总体权责分工，但因长期存在的党委和校长权责界限的模糊性问题，在实践中仍然较易引发“领导的不负责，负责的不领导”倾向，以及因党委、行政“一头大”局面而产生的“以党代政”或“党虚政实”等问题 [2]。鉴此，为从源头处解决问题，似应将党委和校长两个权力中心的各自权责予以廓清、合理划分、清晰界定，努力实现二者权责配置的相对均衡。

（一）高校党委权责范围的必要拓展

《意见》概括了高校党委的职权职责，包括履行党章等规定的职责、把握学校发展方向、决定学校重大问题、监督重大决议执行、支持校长独立行使职权、保证学校各项工作完成等。在概述之后，还进一步将党委的职责权限分条陈述为十条，主要包括：贯彻党的路线方针政策及教育方针，坚持社会主义办学方向；讨论决定学校四类重大事项及基本管理制度；党管干部；党管人才；领导学校思想政治工作和德育工作；加强大学文化建设；领导基层党组织，加强党的建设；领导学校党的纪检工作，加强党风廉政建设；领导群众组织和教代会、做好统战工作；讨论决定事关师生员工利益的重要事项。 [3]对比《高等教育法》中关于党委职权的相关规定，《意见》明确和拓展了党委的职责权限，强调了“党管干部”、“党管人才”，以及领导学校党的纪检工作，领导工、青、学等群众组织与教代会的职责，尤其是新赋予了党委一项重大权责：加强大学文化建设，发挥文化育人作用，培育良好校风学风教风 [3]，可谓党委权责界定上的一大突破。毋庸置疑，强调党委对学校文化建设的领导与落实责任，既是党委履行政治建设、思想建设、作风建设等“党建”职能的客观要求与合理延伸，又高度契合高等院校的文化属性及其文化传承创新使命。高校是一个教书育人、发展学术的文化性机构，无论是其教育与学术生产力的发挥，还是其传承、创新和引领文化发展的使命，都离不开大学的“文化”建设这一根本性的工作。作为高校的领导核心，高校党委显然不仅自身应具备突出的“文化领导力”，而且应本着权责对等的原则承担领导好高校文化建设（具体表现为校风、教风、学风等）的重要职责。因此，对于《意见》文本突出高校党委“领导大学文化建设，培育良好校风教风学风”的新主张，笔者高度认同。但颇值得思量的是，若仔细考察和《意见》近乎在同一时间（由教育部）核准、生效的北京大学、清华大学两所国内顶尖大学的大学章程文本，会发现其章程文本有关大学党委职责的描述，并未及时增补高校党委对大学文化建设的领导权责。这其中固然有两校章程文本的提交（教育部）时间早于《意见》文本正式发布时间等技术性原因，但从一个侧面似乎也能说明高校党委在自身职责权限认知问题上的相对保守性，即恪守上级党委相关政策文件规定而“不敢越雷池一步”的保守倾向。当然，在党委的领导权责问题上，《意见》文本似乎仍有完善的空间。譬如，既然《意见》前所未有地将“加强大学文化建设”作为党委的重要权责，那似乎就没有理由忽视与大学文化建设密切相关且近乎同等重要的大学制度建设。因为现时代的大学早已从早期的“学术共同体”发展为一个规模庞大、构成复杂、高度分化的“巨型大学”，固然需要有文化整合机制来形成组织的共同使命、愿景、战略和凝聚力，亦需要借助制度体系的规范功能来实现和维持组织的统整性、秩序和运行效率。并且，体现着特定价值诉求和取向的大学文化，也需要通过与之契合的制度体系来固化和伸张。更有必要强调的是，当前中国大学正面临着完善大学治理结构、建设现代大学制度的改革重任，在大学改革存在着明显的“行政路径”依赖惯性下，大学外部的政府和大学内部的党委，恐怕仍是大学推动各项改革任务所不可或缺亦责无旁贷的“激活器”和“主心骨”。换言之，在当前高校努力建设中国特色现代大学制度的现实语境下，制度建设既然是制约大学改革和发展的根本性问题，它自然应和文化建设一样，构成高校党委“领导”权责的重要内容。

党委作为高校的领导核心，传统上是从高校的组织边界和领导管理层面来认识和把握的；但在大学迈向多元共治的时代潮流和发展趋势下，还应从高校党委作为大学治理体系的核心构成部分这一视角来看待和拓展高校党委权责。传统上，以高校的组织边界为限，高校党委的领导权责通常被概括为“总揽全局、协调各方”；但若从现今大学共同治理的视野来看，高校党委的领导权责事实上又不可完全局限于大学组织边界之内，因为高校党委还须从整个高等教育系统这一“场域”出发、从国家高等教育事业发展的高度来把握其对所在高校的领导工作，从更高的高度、更广的视野、更宽的边界来领导高校、来“总揽全局”。我国古代“不谋全局者，不足谋一域”的战略管理哲学与智慧，现今亦仍适用于高校党委对所在高校的统筹领导与战略管理。同理，从大学治理的层面来看待高校党委的“协调各方”，其内涵自然就更为丰富：传统上高校党委协调的“各方”，无疑是指高校内部的党、政、学等三大板块，涵盖高校的领导者、管理者、教职员工和学生；而大学共治视野下高校党委协调的“各方”，除大学组织内部的以上各方之外，还应扩展至包括上级党委和政府部门、作为学校办学合作伙伴的企事业单位或社会组织、各种高教中介组织、学校所在社区、社会捐助者、校友及学生家长等高校办学的诸多利益相关者。简言之，在大学共治时代，高校党委领导功能的描述应该修正为“着眼场域、总揽全局、沟通内外、联接上下、整合各方”。由此，高校党委的领导权自然应当包括促进高校更好地办学的统筹权，其领导职责亦应涵盖统筹考虑学校办学的战略性问题、沟通上级党委与政府、沟通基层组织与师生、联接校内与校外力量、团结党内与党外人士、联络学校办学的各利益相关方、整合来自各方面的正能量与有效信息等。遗憾的是，从国内已正式公布的各高校大学章程文本来看，各高校基本上都是按上级党委的相关政策文本来“搬套”、描述学校党委的权责，鲜有“与时俱进”、突破常规、体现个性的界定或表述，当然也罕有从大学治理角度来“增补”学校党委权责的案例。

（二）高校党委领导权责的理论界说

依据《高等教育法》、《党章》及《意见》文本，并结合大学共治对大学领导的客观要求，高校党委的职权似乎应当包括以下几项：一是统筹与整合权。在开门、开放办学的条件下，高校党委应按“着眼场域、总揽全局、沟通内外、联接上下、整合各方”的领导思路与原则，对学校有效办学的诸多战略问题进行深入调研、通盘考虑和整体规划，通过相关的决议对学校办学的重大行动进行统一指挥，支持校长独立地行使职权，对来自校内校外、党内党外的积极力量和有效资源予以全面整合。二是领导权。除统一领导学校工作（包括行政、学术工作）外，还包括重点领导学校的思想政治工作和德育工作，领导学校院（系）基层党组织，领导学校党的纪检工作，领导学校工、青、学等群众组织和教代会，以及大学共治所要求的对校外诸利益相关方的联络沟通及对其人员、资源、能量与信息的整合等。三是决策权。即讨论决定事关学校改革发展稳定及教学、科研、行政管理中的重大事项和基本管理制度，讨论决定学校人才工作规划和重大人才政策，讨论决定其他事关师生员工切身利益的重要事项以及讨论决定有关学校与办学战略利益相关方的关系协调与能量整合事项等。四是管理权。如创新人才工作体制机制，优化人才成长环境，统筹推进学校各类人才队伍建设，加强大学文化建设与制度建设（笔者主张），强化与学校办学战略利益相关方关系的战略管理等。五是组织人事权。即负责干部的选拔、教育、培养、考核和监督，讨论决定学校内部组织机构的设置及其负责人的人选，依照有关程序推荐校级领导干部和后备干部人选等。六是纪检权（通常由党委纪委掌握）。即对党员领导干部的廉政情况展开纪律检查直至追究党纪责任。七是监督权。即监督学校行政团队或下级党组织对党委决策落实和执行的情况，也有高校如北京大学，在党委纪委之外，另行设置了独立的、成员来源多元化的监察委员会来行使监察职权。

传统上，高校党委的领导权习惯于被理解为决策权，高校党委领导之具体作为的“能见度”范围一般设定为抓学校重大事务或问题的决策、抓学校的党组织建设和思想政治教育工作，管党员领导干部与纪检工作等。应当说，这种认知和行为定势实际上是有失偏颇的。“领导权”是一项相对抽象的职权，当然要通过决策权这一具体的职权来体现和保障，但领导权却不应简单地等同于决策权。例如，通常所说的党委的人事权，实际上就包含由党委行使的人事决策权及通过其职能部门——党委组织部来行使的人事管理权。由于干部人事工作对于党的组织建设而言至关重要，所以党委除拥有人事决策权外，还需要借助党委组织部门来直接行使人事管理权。可见，在党委负有重大领导权责的事务范围内，党委不仅拥有一般意义上的、相对抽象的“领导权”，而且还可以拥有决策权、管理权之类相对具体的“领导权”。与此类似，“党管党建”、“党管干部”、“党管人才”、“党管文化（建设）”、“党管制度（建设）”等，都在客观上要求高校党委在实际工作中除行使相关领域的决策权外，还应行使相应的管理权。只不过，“管人才”、“管文化（建设）”和“管制度（建设）”等，可能会在实践中构成党、政两大系统在管理对象和功能上的重叠，但同一领域党、政管理的基本分工应该是：党委系统管“大事”、“大局”，行政系统管“常规（事务）”、“管具体（事务）”，二者之间是主次（轻重）有别、上位和下位关系分明的分工合作关系。此外，党委与校长之间“党委领导、校长负责”的“决策—执行”权责分工，还意味着应强调“党委须有执行监督权，校长须有决策执行力”，即由党委掌控最高层次的对学校决策的执行监督权，监督校长领衔的行政系统是否对党委的决策进行了全面、及时、有力、有效的落实。这既是高校党政分别负责决策与执行的职权分工的题中之义，又是党委有效领导、校长切实负责的内在要求。

应当强调的是，无论是在理论上，还是在实践中，认识、界定和把握党委的领导权责，都不能脱离校长领衔的行政团队乃至以基层学术组织为主体的学术系统来“就事论事”，否则会陷入“只见树木、不见森林”的误区。正确的做法是，应当从高校内部治理的基本框架——党委领导、校长治校、教授治学 [1]这样一个有机的整体来认识和把握高校党委的领导权责。不仅如此，随着中国大学由行政主导向大学共治的治理转型，高校党委作为大学治理体系的核心节点乃至“枢纽”，客观上还肩负着“观照场域、总揽全局、沟通内外、联接上下、整合各方”的重大权责。如此，高校党委权责的作用空间，已经不再仅仅限于大学组织的传统边界之内和大学领导与管理的传统层面之上了。换言之，高校党委不仅仅是传统的大学核心领导者与决策者、战略管理者，大学校长独立履职的支持保障者和大学学术自由的坚定维护者，而且是同上级党委与政府部门的关键沟通者、大学基层组织诉求的吸纳与汇集者、大学内部治理的顶层设计者与驱动者，以及大学诸利益相关方的联系与整合者。

二、高校党委领导班子的遴选组建及党委集体领导职权的行使

高校党委领导下的校长负责制，首当其冲强调的是高校党委在学校中的领导核心地位及其对学校工作统一领导的职权职责。党委领导的实际效能如何，既在相当程度上取决于党委组织本身的“战斗力”，又取决于党委领导职权的行使方式与相关机制。

（一）高校党委领导班子的产生方式及其代表性的提升

根据中国共产党的组织原则和组织体制，高校党委一般是指高校党的委员会全体会议（简称“全委会”），它由高校党员大会（党员代表大会）选举产生，实行任期制（任期五年）。在党员大会（党员代表大会）闭会期间，它是高校的最高领导机构，统一领导学校工作。对于党委全委会的人数，《意见》首次予以了明确：设常委会的党委一般设委员15至31人，不设常委会的党委则一般设委员7至11人。 [3]在人员组成方面，前一种情况下要求委员中除校级领导干部外，还应有院（系）、党政工作部门负责人及师生员工代表；后一种情况则要求委员中除校级领导干部外，还可有院（系）和党政工作部门负责人代表。 [3]

在党委全委会之外，经上级党组织批准，规模较大、党员人数较多的高等学校党的委员会可设立党委常务委员会（简称“常委会”），其委员（即党委常委）通常由党委全体会议选举产生 ②，同样实行任期制。党委常委会主持党委经常工作，负责召集党委全委会并确定会议议题。至于人员组成，《意见》规定：常委会一般设委员7至11人，学校行政领导班子成员是党员的，一般应进入常委会。 [3]

应当说，《意见》明确了高校党委全委会和常委会的成员人数和人员组成，有利于高校党组织的规范化建设和运作，具有重要的实践意义。但这个环节存在的问题除党委常委会成员产生方式（《党章》及党的相关政策规定应选举产生，但实践中往往是上级党的组织部门直接任命）外，还有党委全委会及常委会成员的来源及代表性问题。高校党委是学校的最高领导机构，权力责任重大，选好其核心成员关系重大；同时，高校的教育与学术生产力仰赖于“组织底部”的学院（系）和教师，其最高领导机构的核心成员无疑应具有较广泛的代表性。如此，党委全委会和常委会的人数限制及其成员来源的多元化与代表性之间可能产生内在冲突。依高校现行的领导职数配属常态，校级领导干部通常有7-10名（副部级高校领导职数更多），中层党政工作部门正职负责人亦有十几人甚至二三十人，再考虑到师生员工代表应占到一定的比例，若按《意见》规定实践下来，将难免不会出现“校级领导全部都当选、中层党政领导干部争夺‘白热化’、师生员工代表‘边缘化’”的结果。至于总人数仅7-11人的党委常委会，通常绝大多数都是党员的校级领导干部按规定“进入”之后就已基本“饱和”，不大可能有多余的席位空缺来保障基层代表的加入和常委团队的代表性。显然，党委核心成员的这种分布结构难以体现党委核心成员的代表性，亦会影响到党委决策的科学化与民主化。颇有意思的是，尽管高校党委在高校组织体系中的地位与作用“首当其冲”，但对于诸如党委常委会成员来源、代表性及不同来源成员的人数限制等核心技术问题，国内高校大学章程中鲜有明确规定，而对于事实上地位和作用“稍逊一筹”的学术委员会，不少大学却都明确按教育部发布的《高等学校学术委员会规程》的文件精神予以明文规定，确定了校长及校长委派的（学术委员会）委员的人数或比例上限。这似乎更加凸显出一点：高校党委核心决策机构成员的来源及代表性问题关乎高校党委领导班子的正规化建设及其领导效能，有必要予以高度重视。

就其在大学组织中的地位与功能来看，在对学校办学的方向把握、统筹领导、重大事务决策、对外沟通与整合、监管和考评校长等方面，我国高校的党委与西方大学的董事会或理事会 ③（二者同为高校最高领导与决策机构）有些近似。而后者不仅其成员人数在大学章程中有明确的规定，而且其名额的分配亦有明确安排。故我国高校党委核心成员名额的配置，似应采取这种思路和做法。不仅如此，为彰显高校“学术本位”的组织属性和“底部沉重”的组织特性，遏止日渐加剧的行政化倾向，似有必要将高校校级和中层党政管理干部的总人数限制在一半左右，以保障来自学院（系）的负责人与教师代表、校内职员代表及学生代表大体获得另外半数席位。对于党委常委会，其常委名额可按上限11名设置，除党委书记、专职副书记、纪委书记外，校长（一般为党委副书记）及1-2名副校长进入常委班子，其余的5-6个常委名额分配给来自院（系）、党政工作部门负责人及教职员工代表（教职员工代表作为党委常委的来源，在《意见》中并未提及，但笔者以为不妥，特在此处予以纠正）。而且，为体现高校的组织特性，似应保证来自院（系）的教师代表占2-3名，职员代表至少1名。此外，从大学共治的要求来看，为加强高校与社会的沟通与整合、促进高校对社会需求的响应、避免大学陷入“内部人控制”的危机、督促高校对社会责任的切实履行，似应积极尝试通过社会公开推荐或遴选、由上级党委组织部门审查并推荐、经高校党代会或党委全委会考察通过等程序，产生一定数量的、来自于校外的、类似于现代公司制中“独立董事”的专家型党委常委会成员，以进一步完善高校党委常委会的人员构成及代表性。

（二）党委集体领导的实现方式

《意见》对高校“党委领导”内涵的阐释，尤其强调“高校党委作为学校的领导核心，统一领导学校工作”。展开讲，实际上主要强调三个关键点：一是高校党委所领导的是学校的全部工作（而校长除组织开展常规性的教学与科研活动外，其负责的主要是其中的行政管理工作），校长（一般同时担任党委常委、副书记等党内职务）主持校政工作本身亦可视为学校党委统一领导学校全部工作的一个侧面。不仅如此，根据党委管领导和决策、校长负责落实和执行的党政分工，校长职权行使、职责履行的好坏将直接影响到党委的实际领导效能及其负责的学校各项工作的完成情况。二是高校党委除负责管理党建工作、人才工作、文化建设等重要事务外，其职能重心在于行使重大事项的决策权，即有关学校改革发展稳定及教学、科研、行政管理中的重大事项和基本管理制度等方面的决策。当然，监督学校行政及下级党组织对党委决策的执行和落实情况，亦是其重要职能（监督职能）。三是高校党委对学校全部工作的统一领导是通过集体领导（而非党委书记个人领导）的方式来实现的，即高校党委作为一个高度团结、富有战斗力的领导核心和组织整体，来统一领导学校的全部工作。高校党委对学校工作的集体领导，突出地体现在对学校重大事务的集体决策上，即按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党委集体讨论、共同研究、作出决定，决策完成后领导班子成员分头负责落实，学校行政认真落实和执行党委决策。这样，党委在集体领导的同时就顺畅地实现了和班子成员个人分工负责的结合，以及和行政执行的有机结合。

从组织性质来看，高校党委是一种典型的委员会制组织，其对学校工作的统一领导和集体决策都要通过会议的方式来实现。这意味着，高校在定期召开党员大会（党员代表大会）并选举产生具有合法性的党委全委会，党委全委会定期召开并选举产生具有合法性的党委常委会后，党委全委会就成为学校的最高领导机构，而党委常委会就成为学校党委的常设性机构（负责党委经常工作）。故此，二者须在职责权限上有清晰的界定。《意见》对党委全委会和党委常委会的权责及运作予以了明确，具有重要的进步意义。在职权方面，高校党委全委会主要就“三大方面”（事关学校改革发展稳定、师生员工切身利益及党的建设）的全局性重大问题作出决策，并听取和审议常委会工作报告、纪委工作报告；而党委常委会则是对学校改革发展稳定、教学、科研、行政管理及党的建设等方面的重要事项作出决定，按照干部管理权限和有关程序推荐、提名、决定任免干部。 [3]可见，党委全委会和常委会的决策事务范围虽有一定重叠（关系学校改革发展稳定的重大事务），但仍具有明显的区别，且决策议题在性质上具有明显差异（一者为全局性的重大问题，一者为非全局性的重大问题），而且，重要职务的人事任免权主要由党委常委会行使。具体到会议的运行规程上，二者大同小异：党委全委会须有三分之二以上委员到会方可召开，表决事项时以超过应到会委员人数的半数同意为通过；而常委会一般须有半数以上常委到会方可召开（讨论干部任免等重要事项时则须有三分之二以上常委到会方可），表决事项时同样为过半数者同意为通过。 [3]值得肯定的是，《意见》明确规定了两类会议的召开条件和决策通过的技术性要求，这对于党委领导机构的规范化运行具有重要的实际意义。联系国内高校的大学章程文本来看，大多数高校章程文本中对党委领导权责实现方式的规定都相当抽象、简洁，其篇幅远低于对党委职责的描述。这似乎印证了我国大学在制度建设方面长期存在的“重实体（规则）、轻程序（规则）”的倾向。然而，若相关的程序性规则不明确、不完备，往往会影响到高校党委运行的实际效能。

须特别指出的是，党委在集体领导（学校工作）的同时还强调班子成员中的个人分工负责。这种分工负责除党委管决策、行政管执行这一总体性的党、政分工外，事实上可分为以下两种情形：一是在学校党委面临繁重的领导工作任务时，可经党委会讨论决定，让党委常委确定各自的负责事项或领域，常委们在各自分管负责的事务范围内分头行动，并以其工作绩效对党委集体负责；二是党委常委一般可担任党务工作部门（如党委办公室、组织部、宣传部、统战部等）的负责人（经党委研究决定并任命），或者担任学校行政部门（如教务处、人事处、科研处等）的负责人（经校长提议、党委考察后由校长任命），分工负责意味着常委依托其领导的党政工作部门，开展与其职责所对应的某一领域的工作。事实上，高校内部通常设置有党、政两套领导机构、两套组织机构（尽管前者的规模通常不如后者大），学校一级党组织还领导着各二级学院（系）层级的基层党组织。这意味着，在领导职责之外再赋予学校党委以某些重要领域或事务的管理职责（如“管人才工作”、“管文化建设”、“管制度建设”等），党委仍然有履行这些管理职责的组织基础和资源保障。

此外，在党委的领导方式及运作问题上，不得不强调党委书记这一特殊职务的角色与职能。党委书记之于党委，最形象的比方当属“小班子（党委）”的“班长”，他负责主持党委全面工作。党委书记是学校党委的主持者（通俗地讲就是“牵头人”），他负责组织党委重大活动，协调党委领导班子成员工作，督促检查党委决议贯彻落实，主动协调党委与校长之间的工作关系。 [3]须强调的是，在党的委员会里，党委书记与其他委员是平等关系，而不是上下级关系。 [4]在党委的集体决策过程中，党委书记的表决权、投票权和其他成员并无二致，尽管其可以通过合理的途径影响其他人在决策议题上的意见或看法。相对而论，若论党委书记相对个人化的特殊职权，无疑在于其所拥有的党委常委会召集权和议题的确定权（议题经学校领导班子提出后由党委书记确定）。鉴于我国高校党委在实际运行中常出现的个人专断化甚至“独裁化”倾向，《意见》对党委书记职务角色的明确规定具有重要的现实针对性和实践价值。当然，就党委书记的职责而言，根据这一政治性职务的题中之义，应当强调其在党风廉政建设方面的政治领导责任和学校重大事务决策上的工作领导责任。前者是在党委核心成员发生违反党纪或国法的情形下，党委书记具有不可推卸的政治责任，严重时甚至可追究其领导责任 ④；后者是指高校在重大事项或问题的决策上发生重大失误并产生严重后果时，党委书记作为党委班子的负责人，应当承担相应的领导责任。同样联系国内高校的大学章程文本来看，同高校党委书记“位高权重”（无论是在制度设计上还是在制度实践中）的实际存在明显落差的是，各校大学章程文本中罕见有关高校党委书记这一核心领导职务法定权责及履职方式的相关规定。这种情况除凸显出国内高校大学章程文本的高度“格式化”倾向外，亦可能会为实践中高校党委书记履职过程中的权力失范预留制度空间。

三、高校党委领导职责的界定及问责

高校党委对学校工作进行统一领导，自然也意味着其对学校各项工作的开展及效能承担最终责任。因此，在强调高校党委领导职权及其行使的同时，也必须强调其相应职责的履行及必要的追责问责。

（一）高校党委的领导职责

依据《现代汉语词典》的解释，“职权”强调的是“职务以内的权力”，“职责”强调的是“基于某职务而应尽的责任”。可见，尽管二者关联甚密，但其内涵是不同的：前者强调的是权力，赋予行动主体的是支配性行事的权能；后者强调的是责任，赋予行动者的是与权力相对应的应尽义务及不能履责后的否定性后果。从高校治理和管理的角度看，职权职责应是对等的，权力（权利）和义务应是统一的。高校党委既然拥有统一领导高校各项工作的重大职权，自然须肩负对学校各项工作的最终责任。从高校党委领导工作的实际来看，厘清高校党委的职责亦具有重要的意义，至少有助于规范党委职权的行使和督促党委职责的履行，防止党委领导行为的“越权”和领导责任的“缺位”。不仅如此，传统上对高校党委“管大事、管方向、管决策”的简单认识（并非不正确），极易走进党委只有“总揽全局、决策大事、把握方向”而不负责管理具体事务或具体领域的认识与实践误区，导致党委在高校的领导管理实践中出现在决策权力上“大权独揽”、在负责事务上“避实就虚”、在事务管理上“直接放手（给学校行政）”、在责任承担上“推卸干净（到学校行政）”等不良倾向（即所谓的“领导的不负责”现象）。

以文本分析的方式来考察，《意见》所列十条职责权限事实上亦可视为高校党委的职责范围，即贯彻好路线方针、把握好办学方向，负责好重大决策和基本管理制度，管好干部，管好人才，领导思政和德育工作，加强大学文化建设，管好基层党建，管好党的纪检工作，领导群众组织和教代会、做好统战工作，以及维护好群众切身利益。从党委职责的涵盖范围看，基本上包含了高校工作的重大方面。梳理一下，大致有四个方面：一是学校的战略性决策，如学校的办学方向、路线方针及重大决策；二是关乎学校改革发展大局的“战略性工程”——大学文化建设与制度建设（笔者主张）；三是关系学校办学绩效的关键性资源——人才资源，即“管好干部、管好人才”；四是党委的常规性工作，如党建工作，思想政治教育和德育工作，纪检工作，联系群众的工作，等等。对比多数高校党委工作的实际，有必要强调的是上述第二、三两个方面的党委职责。当然，从大学共治视角出发，高校党委的职责还应包含对外联络与沟通、整合各利益相关方之于高校办学的正能量（相关实际工作的开展可依托宣传与统战等党务部门来进行）等。事实上，仔细考察近期陆续发布、核准的国内高校的大学章程即可发现：各大学在其章程中对学校党委的职责界定，基本上同本《意见》文本大同小异，鲜有例外和“突破”。对于党委的核心职责，在传统的认识和做法上，大学文化建设通常被认为是“务虚”的工作，甚至是“大而无当、无从下手”的工作，因而也是“口头上重视、行动上忽视”的工作，似乎难以将其列入党委的领导职责当中。但从中国大学的运行状况来看，文化缺失几乎成为大学诸种乱象与问题的根源，亦是大学改革和发展难以回避的根本性问题。故此，领导大学的文化建设工作，高校党委责无旁贷。至于同大学文化建设密切相关的大学制度建设，鉴于其在大学改革与发展中的战略性地位和根本性作用，同理亦应划归党委的领导职责，而且应当强调党委要从自身做起，如反思和审视选人用人的选用标准及价值取向，恪守党委集体领导中的民主决策、群众路线、多方参与、沟通协商、集体领导和分工协作等。在高等院校这一特殊的组织场域内，要代表“先进生产力（教育与学术生产力）”和“先进文化（以学术文化为内核的大学文化）”的发展要求或发展方向，实现“最广大人民（全校师生及政府、学生家长、合作伙伴、校友等其他利益相关者）”的根本利益，高校党委就必须依靠自身的领导管理智慧、顶层设计执行、“战斗堡垒”作用及示范引领效应来确立起先进的大学文化和大学制度，这是高校科学发展与各项事业的根本保证。至于第三个方面的“党管干部、党管人才”职责，实际上甚为契合高校这种以高深知识为操作对象、以培养人才和发展学术为使命的知识创造、传播和应用的机构。“党管人才”是中国共产党的优良传统和重要原则，高校人才队伍的建设和人才工作的成效直接关系到高校各项工作的完成和办学业绩的实现，因而在高校党委的各项领导职责中理当具有战略地位，成为党委职责的重心所在。

（二）高校党委领导职责的问责机制

不同于校长的行政首长负责制，高校党委的领导职权是集体行使的，因而其职责的履行也是党委这个集体来承担。党委“集体担责”的特殊性，一方面折射出对高校党委追责问责的技术与制度难度，另一方面也凸显了追责问责于党委集体的必要性。我国高校党委集体领导过程中的“领导的不负责”、“集体负责等于无人负责”等不良倾向，也在实践层面印证了这一点。从国内高校业已公布的大学章程文本来看，尽管高校党委的职责都有明文规定，但党委履责的问责机制几无一校提及，高校党委制度化建设中的“问责”短板由此可见一斑。鉴此，对于高校党委的追责问责机制设计，似可考虑以下几点：

一是从改变高校党委或党委常委会成员的遴选方式上着手，改“上级组织内定”的方式为公开的民主选举。职务的产生方式内在地决定了其履责取向，民主选举产生的高校党委或党委常委会成员，理所当然须“对下负责”，对党员师生负责。而且，同民主选举的遴选方式相联系的审议工作报告、党代会上的咨询与质询、罢免等制约机制，本身即可视为对高校党委或党委常委会成员履职的终极问责追责机制。

二是以校务公开为契机，推动高校党委或党委常委会决策的民主化和透明化。高校党委的重要职权是决策，对高校党委决策的追责问责，最理想的莫过于“事中控制”，即让教职员工代表参与（但不参与表决）学校党委的决策过程，并将相关决策结果及时公开，形成全程接受民主监督的党委决策模式，使对党委决策的追责问责“提前”贯穿于决策过程。

三是借对党委或党委常委会核心成员的民主考评机制实现基于个人职务的追责问责。如上文所述，党委核心成员一般既以成员身份参与党委集体的决策，又以个体分工承担由党委集体授权形成的职务分工。因此，对党委核心成员，应以其述职报告为基础，将教职员工对其个人的民主考评“做实”，使对党委核心成员这类领导干部的民主考评成为对其职务履责情况的民主问责机制。

四是完善党代会的党委工作报告审议机制和教代会的校级领导干部评议机制。一般情况下，党委领导集体须在党代会上对大会进行工作报告，大会对党委集体工作报告进行审议。事实上，这种对党委集体工作报告的审议机制，实质上代表着对党委领导集体年度工作的认可与否，故其亦可视为甚至发展成为对党委领导集体的追责问责机制。而教代会的职权中，亦包含有按照有关工作规定和安排评议学校领导干部 [5]，这种干部评议行为一旦能做到“真刀真枪”的高度，本身就构成对党委履责的问责追责机制了。

五是建立师生员工以个人的批评性意见或建议权为基础的问责机制。依据高校师生员工的民主权利，个人可以就学校党委履职情况提出个人的批评性意见或建议，这种书面性的意见或建议一经公开，亦可形成对高校党委或党委常委会成员的舆论压力，因而也就可以演变成一种校内舆论问责机制。

六是建立校外舆论监督与问责机制。在传媒网络化、资讯公开化的现时代，大学通常是社会舆论关注的热点。这也意味着，只要引导得当，以大众传媒为核心的社会舆论本身即可构成监督高校党委履责情况的重要主体。在密切监督高校党委履职情况的基础上，通过对高校党委领导“业绩”予以公开报道，客观上即可构成对高校党委履责的社会舆论问责机制。

注释

①此处的《意见》指2014年10月中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》。

②按照党的组织原则，党委常委会应由党委全委会选举产生，但在实际中，高校党委常委会的核心成员往往由上级党的组织部门直接任命，如党委书记和副书记。

③国外大学的理事会，通常是董事会的另一种称谓，它和董事会一样，一般是高校的最高领导与决策机构；而依据我国教育部发布的《普通高等学校理事会规程（试行）》，国内部分高校近年来积极成立的学校理事会，则是由高校办学相关方面代表参加、支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，其在性质、地位、职权和作用等方面均同国外大学的理事会有着本质的区别。

④这种学理常识很多时候与现实政治生活恰恰相反，比如，党委书记在其副职发生贪腐问题时丝毫未被追究政治责任（领导责任），甚至有时还利用职权和权术拿副职来当“替罪羊”。无疑，这种现象应予以矫正，以促进高校党委的规范化运作，建立和落实党委的政治责任追究机制。