公交补贴机制研究综述与展望

公交补贴机制研究综述与展望*

朱伟权1,2▲谢秉磊1杨晓光3葛宏伟2

(1.哈尔滨工业大学深圳研究生院广东深圳518055；2.深圳市综合交通设计研究院有限公司广东深圳518003；

3.同济大学交通运输工程学院上海201804)

摘要建立科学、规范的公交补贴机制是促进公交行业稳定健康发展与增强政府财政补贴有效性、可持续性的重要保障。为促进国内公交补贴机制相关研究的发展，回顾和总结了公交补贴机制领域主要研究的发展现状、研究成果、存在问题及发展方向。首先简要介绍了公交补贴机制的基本定义及研究的热点、难点问题。而后从公交补贴的理论依据、补贴测算方法、补贴及补贴机制对公交系统绩效的影响3个方面，重点对主要研究方法、研究结论及存在的问题等进行了梳理和分析。最后进行了问题总结并从公交成本评价方法、更优化的补贴机制构建等方面探讨了未来的研究发展方向。

关键词公交；补贴；补贴机制；研究综述

中图分类号：U491.1+7文献标志码：A

收稿日期：2015-05-06修回日期：2015-07-22

基金项目*国家自然(批准号：71173061)、国家自然

A Review and Prospects of Subsidy Mechanism for Bus Transit

ZHU Weiquan1,2▲XIE Binglei1YANG Xiaoguang3GE Hongwei2

(1.HarbinInstituteofTechnologyShenzhenGraduateSchool,Shenzhen518055,China;

2.ShenzhenTransportationDesignandResearchInstituteCo.,Ltd.,Shenzhen518003,Guangdong,China;

3.SchoolofTransportationEngineering,TongjiUniversity,Shanghai201804,China)

Abstract:A scientific subsidy mechanism ensures the healthy development of bus transit industry, and the effectiveness and sustainability of government subsidy. This study reviews the research status, achievements, existing problems and development prospects on the subsidy mechanism of bus transit in China. Firstly, the definition, research focus and challenges on the subsidy mechanism are reviewed. Secondly, the study summarizes the main methods, conclusions and problems on the research rationales, the calculation methods of bus transit subsidies, and the effects of subsidy and subsidy mechanism on bus performances. Finally, the research challenges are summarized and the future research trends and topics are identified including cost measurement method and establishment of subsidy mechanism.

Key words:bus transit; subsidy; subsidy mechanism; literature review

▲第一作者(通信作者)简介：朱伟权(1980—)，博士后，工程师. 研究方向：公交规划，公交运营绩效评价与监管. E-mail：80104141@qq.com

0引言

一般意义而言，公交补贴机制是政府公交监管部门为了实现特定的政策目标，如协调公交企业经营性与公益性之间的矛盾、提高公交系统绩效、实现社会福利最大化、优化交通出行结构、节能减排等，给予公交企业和乘客以金钱或非金钱形式补贴的1种机制[1]。其中，金钱形式补贴包括资本补贴(车辆更新、场站建设与租赁等补贴)、营运补贴(亏损、绩效等补贴)，非金钱形式补贴主要指扶持公交行业发展的相关优惠政策与优先措施(实行税费减免政策、建设公交专用道等)[2-3]。建立科学、规范的公交补贴机制是促进公交行业稳定、健康发展与增强政府财政补贴有效性、可持续性的重要保障。

自20世纪70年代开始，公交补贴机制一直是国外政府公交监管部门、公交企业及学术界关注的热点问题，国内从20世纪90年代开始才逐渐受到重视。绝大多数研究集中在公交补贴的理论依据、补贴测算方法、补贴及补贴机制对公交系统绩效的影响等方面，主要回答“为什么要补贴”、“如何进行补贴”、“补贴产生什么影响”这3个基本问题，其中公交补贴测算方法研究更是国内外学术界重点关注和深入研究的热点、难点问题，目前尚未见到全面、系统地分析和归纳相关研究成果的文献综述。笔者从公交补贴的理论依据、补贴测算方法、补贴及补贴机制对公交系统绩效的影响3方面对国内外公交补贴机制的相关研究成果进行了梳理和分析，最后进行了总结并探讨了未来的研究发展方向。

1公交补贴的理论依据

长期以来，学术界一般认为对公交行业进行补贴的基本理论依据在于其存在规模经济性、正外部性、公平性、公益性4个方面的特征[4-5]。

1.1规模经济性

Mohring[6]、Button[7]、Elgar等[4]等很多研究认为公交行业存在规模经济性，公交运营的边际成本将会低于平均成本，若实行边际成本定价，公交企业会发生亏损，因此需要政府予以补贴。

1.2正外部性

通过补贴降低公交票价，有利于引导部分小汽车出行人群向公交出行转移，随之产生很多正外部性效应，包括减轻城市交通拥堵、交通事故损失以及减少空气与噪声污染，改善土地利用、公共建筑的总体环境布局等。在对小汽车交通没能按照外部成本征收合适的道路使用费情况下，公交补贴实质上属于1种次优措施[8-9]。

1.3公平性

如果公交票价过高，低收入、老弱病残等弱势群体将难以承受，因此实施补贴降低公交票价成了变相资助这类目标人群的1种重要手段，或是1种收入再分配方式。这种补贴手段通常被认为是相对低效的，因为在很大程度上其实施效果主要取决于实际受益人群的具体情况[8,10]。

1.4公益性

公交具有经营性与公益性并存的特征。在市场经济条件下，公交企业要以经济效益为中心；同时，公交还是公益性事业，需要承担为广大群众提供普遍、低价、优质公交服务的责任。如提高群众到工作岗位聚集区、医院、学校、购物中心等出行区域的可达性，改善群众的生活质量。因此，需要对公交公益性功能造成的亏损进行合理补贴[11]。值得一提的是，国内研究[2-3,12-16]普遍认为应根据公交的经营性与公益性特征，将亏损划分为经营性亏损与政策性亏损两部分，经营性亏损由企业自负，政策性亏损应由政府补贴。政策性亏损一般是指公交企业因政策性因素(如开辟政府指令性线路、燃油价格上涨、新能源车辆购置和技术改造等)造成的亏损。

然而，上述依据也受到不少批判。比如，目前对于公交行业是否具有规模经济性的问题仍存在一些争议，Jørgensen等[17]、Cowie等[18]认为在特定的生产水平下，公交行业才存在规模经济性。还有少数学者质疑公交补贴未必能引导小汽车出行人群向公交出行转移，反而可能会诱增新的出行需求，使交通状况更加恶化[19]。此外，Fabbri[20]认为上述从经济学角度提出的公交补贴依据在保证公交正常运营、发挥其社会效益方面具有合理性，但仍存在明显的局限性，主要是其忽视了公交行业还存在组织、监管方面的问题。并提出应将公交补贴问题纳入监管范畴，在激励性监管理论框架与方法体系下，从规范公交企业运营管理行为、提高运营绩效等角度进行补贴。

2公交补贴的测算方法

2.1国外研究

国外的社会经济发展、法律法规以及公交发展政策等情况彼此差异悬殊，国外学者在不同的现实与研究背景下，对公交补贴测算模型与方法进行了广泛和深入的研究。从相关研究成果来看，主要有基于福利经济学或激励性监管这两类理论分支体系下的公交补贴优化或测算方法[20-21]。

2.1.1基于福利经济学理论的补贴研究

基于福利经济学的补贴观点是以实现社会福利最大化为目标，主要采用成本效益分析、优化定价等方法构建优化模型测算补贴数额[20]。早期较具代表性的研究包括Jackso[22]、Glaister等[23]、Viton[24]等提出的各种优化补贴模型。近期的典型研究，如Antos[25]通过对芝加哥公交系统进行成本和社会效益分析，针对其公交系统的财政补贴失衡问题，提出了一系列针对小汽车使用者的税收和收费措施，建立了公交补贴机制框架；Parry等[9]提出了1个能综合考虑交通拥挤、人口规模、车辆规模、线网规模等众多因素在内的公共交通票价优化与补贴模型，并应用模型对华盛顿特区、洛杉矶、伦敦这3个不同类型城市的公交补贴进行了测算；Mattson等[11]提出应计算公交系统的外部成本和收益，采用边际成本定价法来确定公交系统的最优票价和补贴水平，在社会福利最大化目标下，公交补贴应等于平均成本和边际成本的差额，并据此测算了美国中小城市公交企业的补贴数额。

采用这些优化模型来测算公交补贴的方法需要较多的假设条件，计算步骤非常复杂，且补贴测算结果容易受到模型选择、可获取数据情况等影响，总体而言，模型方法的适应性和可操作性都不够理想[4,20]。Fabbri[20]还指出传统的基于福利经济学理论来优化公交补贴的方式虽然有其优势，但在成本分析、解决公交经营性与公益性之间的矛盾及信息不对称问题等方面仍存在明显缺陷，提出应采用竞争性招标、标尺竞争等方法来建立激励性补贴机制。

2.1.2基于激励性监管理论的补贴研究

早期激励性公交补贴机制的研究思路大多是建立公交系统的关键绩效指标(key performance indicators，KPIs)或非绩效指标与公交补贴之间的有机联系，采用指标评价、模型测算等方法优化公交补贴，主要是为了实现激励公交企业改善运营绩效、降低运营成本以及保障公交公益性、公平性等政策目标。其中，关键绩效指标包括比值与单独指标两种指标形式，如单位营运里程的成本、营运里程、车小时、客运量等；非绩效指标主要指人口、公交服务区面积、乘客出行次数等与社会经济发展情况相关的指标[26]。相关的代表性研究包括Forkenbrock等[27]、Marshment[28]、Matherly[29]、Larsen[30]、Hensher等[31]、Longva等[32]等。这种补贴测算方式一般具有较好的操作性，但在科学性、给予企业激励的合理性等方面仍存在不少问题。Marshment[28]指出对比值形式的关键绩效指标进行评价，依据其排名结果来分配补贴的方式存在不能测算具体补贴数额的问题；Schmidt[33]认为基于营运里程评价的补贴机制给了公交企业增加营运里程以获得更多补贴的激励，这会导致在公交出行需求薄弱区域盲目开辟过多线路和挤占过多财政支出的问题，建议应设计能激励公交企业优化经营管理、降低运营成本以及提高客运量的补贴机制。

随着激励性监管、公交绩效评价等相关理论与方法的不断发展和完善，Filippini等[34]、Farsi等[35]、Cullmann等[36]部分学者在采用前沿分析法(frontier analysis)构建模型来评价公交运营成本的基础上，从强化行业内部竞争、化解信息不对称问题等角度出发探索了构建更具激励性、公平性公交补贴机制的基本思路。他们都认为主要由于外部运营环境(交通运行状况、公交线网结构、配套基础设施等)对公交绩效、成本的影响和信息不对称问题的制约，公交监管部门通常处于难以合理地测算补贴数额的困境。并提出应借鉴Shleifer[37]的基于标尺竞争的激励性监管思想，考虑外部运营环境因素的影响，采用先进的前沿分析法构建模型来评价成本，据此设立更为科学、合理的成本标准与测算公交补贴数额。实质上后来这些学者的研究思路与Fabbri[20]提出建立激励性补贴机制的观点基本上是一致的，其关键在于如何恰当考虑外部运营环境因素、信息不对称问题的影响，以及如何构建合适的成本评价模型来评价公交运营成本，目前相关研究仍不多见，有待继续深入研究和探索。

2.2国内研究

我国在公交补贴机制方面的研究始于20世纪90年代，至今主要形成了基于会计与统计核算、经济学这两类理论与方法分支体系下的公交补贴测算或优化方法。

2.2.1基于会计与统计核算方法的补贴研究

2008年之前，我国大部分城市都尚未建立科学、规范的公交企业成本费用评价和补贴机制，对公交政策性亏损范围尚未明确，且缺乏易于量化、操作性强的考核指标及方法。李振华等[12]、杨则海[13]、柴芳[15]等早期研究都认为应引入合理成本和服务质量两方面的政策性亏损补贴考核指标(如人车比、人公里、车公里、单车运营成本等)，并明确各指标考核标准，据此来测算政策性亏损补贴数额。随后，黄浩丰等[14]、魏利华[38]对政策性亏损的范围、补贴项目进行了更为清晰的界定，提出从社会公益性服务、政府指令性任务、低票价管制、燃油价格上涨等方面对政策性亏损进行分类测算与补贴的方法。

2004年和2006年，国家相关部委相继出台了《关于优先发展城市公共交通的意见》(建城〔2004〕38号)、《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》(建城〔2006〕288号)[39-40]，这些文件都明确提出：要对公交企业的成本和费用进行评价，核定企业的合理成本，建立规范的成本费用评价制度与政策性亏损评估和补贴制度。此后，许多城市积极地开展了相关改革与探索，从2008年开始，深圳、上海、常州、苏州、武汉、许昌等越来越多的城市陆续建立了基于公交成本规制的补贴机制，国内相关研究的重心也逐步转向基于公交成本规制的补贴机制研究。较具代表性的研究包括章钢等[41]、戴星[42]、姚莲芳[2]、高祥涛[43]、霍娅敏等[44]、林定良等[3]等，大都提出了对公交合理成本、服务质量、营收、合理利润等因素进行综合评价的方法，构建基于公交成本规制的补贴机制。王永胜[45]、黄海南等[46]等还分别从公交企业、公交线路层面提出了运营成本的测算方法，以确定合理运营成本作为分配公交补贴的依据。从公交成本规制的相关研究和实践来看，基于成本规制的补贴机制一方面对合理范围内的政策性亏损直接进行单项补贴，保障了公交公益性；另一方面，依据既定的成本范围、考核标准，结合对公交成本、服务质量的审计与考核情况给予激励性补贴，注重企业运营效率的提升。因此，与仅针对政策性亏损的传统补贴机制相比，基于成本规制的补贴机制在加强对公交企业降低成本、提高服务质量的约束与考核方面具有明显的创新意义。实施基于公交成本规制的补贴机制也是贯彻落实国家优先发展公共交通战略中相关财政政策的具体体现；同时，从国际上公交以及其他公用事业的激励性监管实践和相关实证研究(如Dalen等[47]、Farsi等[35]来看，也是完全符合发展主流趋势的。然而，与国外基于公交成本评价的激励性补贴机制研究相似，国内的基于公交成本规制的补贴机制研究同样面临着如何合理地评价公交运营成本、设立规制成本标准值等问题[1,48-49]。

2.2.2基于经济学相关理论的补贴研究

近几年来，国内少数学者还结合我国公交发展情况，基于效用理论、优化定价等经济学理论与方法提出了公交补贴的测算模型。如郝记秀等[50-51]、王海燕等[52]综合考虑居民的职业、年龄、收入等因素建立了分类补贴测算模型，并分别以北京市、南京市的公交为例，测算了分类补贴总额，还建议应建立票价补贴联动机制；杨帆等[53]在分析公交的规模报酬递增、正外部性和次优理论3方面机理基础上，建立了边际成本定价、供求平衡定价、Ramsey定价与补偿优化模型，并以西安市的公共交通为例进行了定价与补贴测算。这些研究为我国城市公交补贴优化提供了新的思路，但这些研究仍处于理论研究阶段，可操作性不强；而且正如Fabbri[20]指出，也是忽视了公交行业存在的组织、监管方面的实际问题，存在明显缺陷。

3公交补贴及补贴机制对系统绩效的影响

近30年来，许多国家的公交财政补贴负担不断加重，涉及公交补贴机制、企业所有制等在内的公交行业监管发生了一系列深刻的变革，许多学者也随之开展了有关政府财政补贴及补贴机制对公交系统绩效影响的实证研究，以期为公交监管部门优化公交行业组织与监管、公交补贴机制等提供有针对性的对策和建议。

3.1补贴对公交系统绩效的影响

目前，主要采用线性回归和成本函数模型这两种方法分析补贴对公交系统绩效的影响。例如，Cervero[54]、Wunsch[55]等研究采用回归分析法，分别分析了美国、欧洲国家的政府补贴对公交绩效的影响；Kim等[56]、Sakai等[57]等研究采用传统的超越对数成本函数(translog cost function)模型，分别分析了以色列、日本的政府补贴对公交绩效的影响。

绝大多数的实证研究，如Cervero[54]、Li[58]、Sakai等[57,59]等都认为：政府给予公交企业补贴不仅不利于企业的生产率、效率提升，反倒会促使其运营成本增加。虽然补贴对企业改善服务效果的影响是有利的(如维持或诱增公交客运量)，但作用可能比较有限[60-61]。有鉴于此，Sakai等[57,59]还建议补贴分配应与公交企业的运营绩效考评挂钩，建立激励性补贴机制，逐步减轻企业对政府补贴的依赖性。然而，部分研究得出了截然不同的结论，指出在不同条件下政府补贴对公交系统绩效可能存在有利与不利2种影响。Filippini等[62]认为其具体影响情况与行业监管体制架构以及监管部门对公交企业运营信息的把控能力有关，而Karlaftis等[60]认为主要取决于公交系统的规模情况。此外，Sakano等[63-64]指出政府补贴对公交系统不同维度绩效的影响存在显著差异性：对其技术效率的影响是不利的，但对其配置效率没有影响。

3.2补贴机制对公交系统绩效的影响

为了更加客观、准确地进行影响分析研究，国外学者大都考虑了交通运行状况、公交线网结构等公交企业短期内难以直接控制的外部运营环境因素，采用前沿分析法来对比分析传统的及激励性补贴机制对公交系统绩效的影响。例如，Jørgensen等[17]、Dalen等[47]、Piacenza[65]采用随机前沿超越对数成本函数模型，分别分析了挪威、意大利的基于讨价还价、标准成本、固定价格等补贴机制对公交系统绩效的影响；Margari等[66]采用数据包络分析法(data envelopment analysis，DEA)和随机前沿分析法(stochastic frontier analysis，SFA)相结合的方法，分析了意大利的基于成本加成、固定价格补贴机制对公交系统绩效的影响。

上述研究成果显示：在相似的外部运营环境下，采用基于标准成本、固定价格的激励性补贴机制分别相对于基于讨价还价、成本加成等传统的补贴机制而言，在促使公交企业提高绩效、降低成本方面具有更强的正向激励作用；同时，创建良好的公交外部运营环境对于保障激励性补贴机制更有效地发挥作用具有重要意义。这些研究结论为公交监管部门优化公交补贴机制、加强行业监管提供了方向性指引。

4总结与研究方向展望

笔者从公交补贴的理论依据、补贴测算方法、补贴及补贴机制对公交系统绩效的影响3方面对国内外公交补贴机制的相关研究成果进行了梳理和分析。可以发现，相关研究成果非常丰富，但仍存在不少局限性。比如，主流的公交补贴理论依据研究拘泥于经济学的理论框架，忽视了公交行业存在的组织、监管问题，未能结合激励监管相关理论进行分析；在公交补贴测算方法研究方面，大多数基于经济学、会计与统计学等理论与方法的传统研究，仅以社会福利最大化、协调公交企业经营性与公益性之间的矛盾等为优化目标，提出的补贴测算模型方法计算复杂，指标评价不够科学、合理，可操作性较差。基于成本评价的激励性补贴机制研究具有明显的创新意义和实用价值，但在公交运营成本评价方法方面仍需进一步完善；在公交补贴及补贴机制对系统绩效的影响研究方面，以往研究主要集中于美国、挪威、意大利等欧美国家，研究视野和研究范围还不够宽广。因此，相关问题研究值得重点关注和进一步研究，至少包括以下5个方面。

1)进一步分析总结公交补贴的理论依据。应敢于突破既定经济学思维的束缚，结合激励性监管理论、激励性公交补贴机制的相关研究成果，从公交行业组织、激励监管等视角总结提炼，不断丰富和完善公交补贴的理论依据研究。

2)完善公交成本的基本特性分析与评价方法研究。不同类型的公交成本项目一般存在不同特性，可能适用于不同的成本评价方法，即使是对于同一类公交成本(如运营成本)而言，仍有多种评价方法、模型可供选择[35]。为此，应完善公交成本的基本特性分析，梳理合适的成本评价方法，特别是要加强对不同评价方法、模型的对比分析与实证研究，为更为科学、合理地测算公交补贴提供有力的技术支撑。

3)加强我国基于公交成本规制的补贴机制优化研究。应紧密结合实践，重点研究如何进一步科学、合理地评价公交运营成本、设立规制成本标准值等问题，其中评价公交运营成本是难点。建议基于标尺竞争的激励性监管思想，采用合适的前沿分析法，并考虑外部运营环境因素的影响来评价公交运营成本，以减轻信息不对称问题的影响，提升运营成本评价的科学性[34-36]。

4)拓展公交补贴及补贴机制对公交系统绩效的影响研究。在研究数据可获取的情况下，应将研究范围拓展至其他在社会经济、公交发展政策及补贴机制等方面有着不同特征的国家和地区。尤其是国内学者应加强中国典型城市的公交补贴及不同补贴机制对公交系统绩效影响的实证研究，为完善我国城市的公交补贴机制提供重要决策参考。

5)从系统整体最优的更高层面构建公交补贴机制。既有研究大多是在特定的政策目标下(如社会福利最大化、协调公交企业经营性与公益性之间的矛盾、提升企业运营效率等)进行，从单一角度考虑如何测算公交补贴的问题。实质上公交补贴涉及政府、公交企业及乘客等多方利益相关主体，具有多主体、多层次、多目标的复杂特性，建议未来可从系统整体最优层面考虑，构建能协调多方主体利益、适应面更广、可操作性更强的公交补贴机制。

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