国家治理体系与治理能力现代化研究综述

2015-04-17刘晴

中共四川省委党校学报 2015年2期

关键词：现代化法治体系

刘晴

(四川大学公共管理学院，四川成都 610064)

国家治理体系与治理能力现代化研究综述

刘晴

(四川大学公共管理学院，四川成都 610064)

国家治理；治理内涵；治理模式；治理法治化

通过查阅相关文献，对学术界关于国家治理体系与治理能力现代化的研究文献进行梳理，本文分别从国家治理内涵、治理模式、治理法治化和治理路径四个视角进行研究，并分析不同学者在国家治理问题上的见解。可以看出我国的国家治理是在探索中不断前进的，国家治理体系和治理能力现代化问题是我们党和政府在社会主义现代化建设和深化社会改革过程中尤为关注的焦点，而党领导国家建设和引领社会发展的使命，也决定了必须要探索与中国道路相契合的国家现代化治理。目前学术界对国家治理现代化的研究还存在一定的不足和需要改进的地方。

2013年11月9-12日，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，首次在党的历史性文献中明确了“国家治理”的理念，这对于当代中国的发展转型、中国特色的社会主义现代化事业的建设，乃至人类政治文明的发展，都具有重大的理论价值和现实意义。国家治理现代化的目标，是国家治理体系现代化与治理能力现代化的有机统一，不能将二者分割开来分别进行。在我国现阶段的社会转型深水期，推进国家治理体系和治理能力的现代化，既是全面深化改革的目标，也是当代中国民主政治发展的必然要求；推进国家治理体系和治理能力现代化，对于我们转变思维方式、革新传统观念、探求改革路径等方面提出了许多新的要求。本文以国家治理为主线，分别对国家治理的内涵、国家治理模式、国家治理法治化和国家治理路径四个方面的相关文献进行归类综述，在分析的基础上提出研究存在的不足以及今后发展的方向，以对我国当前所处的深化改革阶段的国家治理提供相应借鉴。

国家治理问题是学术界长期关注的焦点。十八届三中全会首次提出了“国家治理体系与治理能力的现代化”，更引发了学术界的重视。在中国知网上检索“国家治理”，显示有5591篇相关文献。通过对国家治理内涵、国家治理模式、国家治理法治化和国家治理路径四个维度分别进行国家治理文献检索，得出了以下文献篇数统计表。

表1 国家治理体系与治理能力学术文献篇数统计表[1]

可以看出，在十八届三中全会之后至今一年多的时间里，无论是核心期刊还是普通期刊，国家治理文献的总量都超出在此之前所有的文献数量。说明在深化社会主义改革的今天，国家治理的现代化问题不仅在党和政府引起重视，在学术界也引起了关注的热潮。

一、基于国家治理的内涵的角度

改革开放以来，为适应经济社会的发展，我国进行了多次政治改革，体现在国家对社会的控制程度减弱，公民政治参与方式和手段增加，更加注重司法公平公正，推进法治取代人治等等方面。目前学术界对于国家治理的内涵暂无明确定义，学者大多从国家治理与其他概念的比较中进行涵义解读。国家治理与国家统治是两个不同的概念，根据俞可平的观点，治理与统治既有相通之处也有实质性的区别，主要表现在五个方面。第一，权利主体不同。治理的主体是多元的，而统治的主体是单一的。第二，权力的性质不同。治理可以是强制也可以进行协商，而统治体现了更多的强制性。第三，权力来源不同。治理的来源包括法律，还包括其他的非国家强制的契约，统治的权力来源是具有强制性的法律。第四，权力运行的向度不同。治理的权力运行不是固定的自上而下，而有可能是平行的，统治一定是自上而下进行的。第五，二者作用范围不同。治理是以公共领域为边界，统治则只是以政府权力所及为边界，前者的范围要大很多。[2]方涛从马克思主义国家学说的角度分析了我国从“国家统治”到“国家治理”的发展。十八大首次使用“国家治理”的概念，在十八届三中全会中又首次提出把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，在他看来，这两个理论的提出，是马克思与中国特色社会主义相结合的产物和马克思主义中国化的重要成果，是对马克思主义国家学说的重大发展。他认为，马克思恩格斯创立了国家的本质是阶级统治的工具学说，列宁丰富和发展了无产阶级专政学说，毛泽东等中国共产党人在马克思主义国家学说的基础上，提出了人民民主专政理论，改革开放以来，中共通过推进政治制度改革，加强社会主义民主和法治，进一步丰富了马克思主义国家学说，而十八届三中全会提出的推进“国家治理体系和治理能力现代化”理论，又把马克思主义国家学说发展到了一个新阶段。[3]从统治到治理，是我国社会政治和国家治理发展的标志。国家治理不是空头支票，一般说来，国家治理应当包含治理主体、治理客体、治理目标、治理方式和治理手段五项要素。[4]姜明安认为，我国国家治理的现代化使得治理要素发生了变化：治理主体由单一走向多元，治理客体由被动、单向走向立体、主客体互动，治理目标由维护统治秩序走向以人为本，治理方式由神秘走向规范、透明，治理手段由人治走向法治。[4]这些都使现代化的国家治理与过去传统的国家治理形成鲜明的对比。

深化改革和治理的推进，“多中心”治理使得党和政府进行国家治理不再像过去那样单方面进行，而需要越来越多的与社会相联系。陈慧荣从国家与社会之间的关系角度分析解释我国国家治理。她认为，国家与社会共促互进，国家建设与国家治理特别需要处理好国家与社会的关系。具体说来包括两方面，其一，国家对社会既要超越又要渗透，国家治理需要理性化的超越关系和人情，需要自主性的超越社会团体；同时国家的治理需要社会网络来贯彻国家意志，国家持续的自主性和有效的权力渗透也离不开社会的配合。其二，社会可通过法治或问责制等对国家权力进行制衡，国家与社会分享治理权力也可使国家权力巩固、国家治理水平提高。[5]总的来说，国家治理需要具有长远的战略思维视角，充分发挥国家能动性，积极扩大公民参与，实现国家与社会的合作共治。朱天飚认为，从统治者部分接纳社会到全部接纳社会，期间经历了一个从国家统治到国家治理的模式转型，他从新自由主义的角度分析了民族国家和资本主义之间的互动历史，并得出国家治理的转型就是在如何控制资本主义的反思中完成它的根本变化，即将民众的参与作为国家治理的核心部分，这才是国家治理的根本所在。[6]随着信息化时代的到来，互联网不仅与社会、经济、文化息息相关，对我国的社会政治也逐渐渗透进来，不可避免的对我国国家治理产生影响。王国华认为处在深化改革和互联网迅猛发展的中国，在进行国家治理过程中遇到了一些特殊的新挑战。根据调查和分析，他认为我国互联网有发展快，规模大，覆盖广，渗透深，网民多等特征，与此同时，我国又处在经济的快速发展期、社会的急剧转型期、利益的快速分化期、价值多元期和矛盾多凸显期，特殊的国情碰上了互联网这个新工具、新平台，造成了我国社会发展和国家治理的新的基础、背景和条件。在这种环境下，面临的挑战包括：信息传播、媒体舆论格局完全被颠覆，“人人都是通讯社”；网民言论自由开放，使得无论正误的信息都易被放大、强化；主流文化和思想被质疑、解构，思想意识形态安全受到挑战；社会解构与社会力量被解构和重组。他认为，如果不能准确把握互联网的发展态势或不善于引导网络舆论，互联网将给我国社会政治带来多重危机，对我国的社会稳定、政治安全和国家治理造成严重的挑战。但他同时指出，互联网也是一把双刃剑，如果能充分发挥互联网的作用，它也将能成为推动我国经济发展和社会进步的强大动力。[7]可以看出，信息化的发展对于国家政治也是一种机遇和挑战。

二、基于国家治理模式角度

建国以来，党和政府为适应经济社会发展的新形势，在各个不同时期都与时俱进的对国家治理模式进行了全新选择，这对我国社会主义民主政治发展与和谐社会的构建都有极大的推进作用。邵鹏认为，国家治理模式的形成和演化是社会的经济基础、政治体制和文化观念等诸多因素共同作用的产物。他认为中国自近代以来，一直走的是“后发外生型”的现代化道路，即不是自发生成，而是对西方发达国家的挑战的一种积极回应。他提出了我国自建国以来共形成了三个阶段的国家治理模式。第一阶段即新中国刚成立时采用的是党和政府全能主义的国家治理模式，全能型国家治理模式适应了建国初期国家工业化的发展战略，并为政府管理经济和社会能力的提高，积累了丰富的经验。但由于它基本摒弃市场和社会的作用，造成行政负担过重，社会创新力严重不足。在1978年改革开放以后，计划经济向市场经济改革，中国政府在进行多次行政改革后，全能型政府逐渐转向经济绩效型政府，这就形成了第二阶段的发展型国家治理模式，这一阶段将经济发展放在了首要的位置，在强政府的巨大威力下，我国取得了举世瞩目的经济奇迹，但后来由于强政府的作用，也产生了许多“强政府悖论”的危机事态。进入21世界，为适应全球经济的发展，政府适时提出了“服务型政府”的概念，这一时期的我国处于转型时期，需要建立现代政治秩序来保持社会稳定，因此，第三阶段是“政府主导—官民协同”的多中心治理为特征的“管理—服务型”的多中心治理模式。[8]他的划分方法是从历史维度进行的，体现出了我们党和政府在国家治理方面的与时俱进和发展。

政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济变革。[9]国家治理模式是与一个国家具体的社会经济条件相适应的。作为治理对象的经济社会以及人民群众的文化水平和要求都是在不断发展变化的，国家的治理模式也需要随之改变。刘智峰认为，现代国家治理的模式正进行着五个向度的转型。第一，治理权从国家转向国家，也就是从国王的国家转换为人民的国家；第二，治理的范围从无限治理转向有限治理，就是国家需要放手进行“有节度的治理”，这与邵鹏提出的我国建国以来的全能型国家治理模式也是相对应的；第三，治理方法从权力治理转向法治治理，需要把政治权力的治理行为纳入法治的规范中，使治理行为合法化，即权力的治理到法治治理的转型，实质是治理的脱政治化和法治化的过程，是规范和约束治理权的过程；第四，治理主体从国家治理转向社会治理，随着土地、资本和劳动力的商品化，市场经济和社会经济的领域日益扩大，国家治理必须引入社会的维度，近些年提出的“市民社会”概念实质就是对国家治理权力的一种限制；第五，治理权利从治理者的权力转向被治理者的权利，康德理想的治理模式中提出自主的进行统治而又是共和制就是能使一个民族得以满足于自己的体制的东西[10]，可以看出，国家的治理必须要有人民的主动参与。刘智峰也提出，国家治理的转型不是单线的或非此即彼的，而是复杂的具有包容性的，需要不断丰富和完善。[11]国家治理的转型不仅体现了我国经济社会的快速发展，也体现出国家治理需要与时俱进、不断发展。

当代中国，党的领导是国家治理现代化的一个重大问题。张明军认为，国家治理模式一般以治理手段为主要划分标志，可以划分为三种基本类型：政策主导的治理、法治主导的治理和民主主导的治理。他提出，法治治理的本质意义在于对公平和正义的保障，是社会稳定、有机运转、公平正义的最后一道防线，在国家治理中占有相当重要的位置。党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”，要求“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。这三个“依法”和三个“法治”的思想，是中国特色社会主义建设中执政党治国理政实践探索的提炼，对推进国家治理现代化至关重要。坚持以法治为主导的国家治理模式将是中国共产党国家治理模式的现代化选择。同时，邵鹏也提出，法治主导与民主主导并不是截然对立的。现代意义上的社会实践，法治与民主总是连在一起，民主要求法治，法治体现民主，在国家治理中，依法执政离不开民主执政，依法治国离不开民主管理，法治建设中民主建设不能缺位。[12]从治理手段层面来看，国家治理应当是法治与民主相结合，其发展方向应当是在保障法治的基础上，不断提升民主治理手段发挥的作用。

三、基于国家治理法治化角度

“组织理论之父”马克思·韦伯提出合法的统治类型包括：传统型统治、法理型统治和卡利斯玛型统治(个人魅力型)，[13]而法理型统治类型就是他所描述的“法治国”理想统治，也为后来西方的依法治国理念奠定了基础。法治与国家治理息息相关，在现代社会，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。近年来越来越多的学者在对国家治理理论研究中更多的将关注点放在了法治化之上。张文显提出现代法治的核心要义是良法善治，国家治理现代化的实质与重心，是在治理体系与治理能力两方面充分体现良法善治的要求，他认为现代法治为国家治理注入了良法的基本价值，包括秩序价值、公平价值、人权价值、效率价值与和谐价值；同时也为国家治理提供了善治的创新机制，包括以人为本、依法治理和公共治理，需要分别从国家治理体系和治理能力着手，实现国家治理现代化。[14]法治是人民在党的领导下治国理政的基本方式，在党的十八届四中全会中也做出了全面推进依法治国的战略部署，胡颖廉从法治作为国家治理现代化的基础和保障地位角度进行分析国家治理现代化。他认为国家现代化中包含着国家治理体系的现代化，国家治理体系的现代化必然包含着国家的法治化。在治理体系的变革上，法治成为现代化的重要标志，也以其基本制度，为国家治理体系的现代化建构了最基本的模型，因此法治是国家治理体系现代化的基石。同时，在法律层面上，国家治理能力实际上就是法治能力，在今天主要就是运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾。维护稳定的能力，在此层面来讲，法治也是国家治理能力现代化的基石。[15]唐皇凤从构建法治秩序角度解读法治中国对国家治理现代化的影响。他认为“法律和秩序”是一枚硬币的两面，因为强有力的秩序通常意味着更有力的管制和对违法犯罪更严厉的惩罚，现代政治共同体的生存、维系与发展仰赖在于法律和秩序的存在。在此基础上，他提出法治秩序对于国家治理的重要作用表现为法律规范完整性为国家治理提供了法律依据、法治理想的渗透和传播为国家治理注入活力和生机、法治是协调现代国家治理体系中最根本的一对矛盾关系(国家权力和公民权利)的重要工具、现代法律制度的发展趋势昭示着国家治理现代化的战略路径。最终他得出的结论是在中国特有的国家治理现代化逻辑中，法治化是国家治理体系现代化的根本保障，构建法治秩序实为中国国家治理现代化的必由之路。[16]莫纪宏从法治精神的角度解读国家治理体系与治理能力的现代化问题。他提出“国家治理体系与治理能力现代化”可以从不同角度进行认识，但从保证国家软实力“现代化”具有可持续性的长远发展战略角度来看，“法治精神”才是判定“国家治理体系与治理能力现代化”最有效的的评价标准。“法治精神”在国家治理体系中的体现集中表现为宪法和法律具有最高权威，法制保持高度统一，一切社会关系都毫无例外地被纳入宪法和法律的范围加以调整，依法建立各项制度具有可靠性、稳定性和可预测性。“法治精神”就是要保证一切国家机关及其工作人员能够运用“法治思维和法治方式”来处理在国家治理中出现的各种复杂问题，“国家治理能力现代化”的核心内涵就是“运用法治思维和法治方式”解决重大和复杂社会问题的能力。[17]

在国家治理现代化推进过程中，也有越来越多的学者关注起软法(Soft Law)的地位和作用。根据姜明安的观点，我国目前最主要的软法形式包括：公法的基本原则；已经形成和正在形成的宪法和行政法惯例；执政党的党内法规；宪法、法律中的宣示性、倡导性条款；已经形成和正在形成的公民社会规则；司法判例；行政执法基准这七种。[18]在国家治理现代化过程中，姜明安认为软法主要在以下几个方面发挥作用，在推进依法治国过程中规范国家公权力的行使，在推进执政党依法执政中规范执政党的行为；在推进依法行政和法治政府建设中规范行政行为；在推进参与民主、协商民主中规范公民社会行为；在保障富强中国、民主中国和法治中国建设中平衡改革、发展、创新与法治的关系。同时他提出软法是由特定的共同体制定并在特定的共同体范围内实施的，如果超越了范围，软件就不具有效力。[18]徐汉明认为国家治理法治化现代化需要国家治理者与社会协同参与者运用法治思维、法治方式，将“软法”与“硬法”相结合，构建结构严密、规范有序、协调运行的经济、政治、文化、社会及生态文明治理体系，其中的软法指的就是乡规民约。[19]由此可见软法作为新型的国家治理法治化现代化的工具，其地位是不容忽视的。但在具体执行中，由于软法的制定主体多元性和制定主体的利益驱动，其各自制定的软法有可能违法国家法制统一的原则，制定出各种非法之法、非正义之法，导致国家法制的混乱。[18]因此国家应当规范软法的设定权限和软法的执行，完善软法的监督管理机制。

四、基于国家治理路径角度

在如何进行现代化的国家治理问题上，郑言和李猛提出，应当推行全面性目标的国家治理，提高国家治理的实际效果。他们认为，推进国家治理体系和治理能力的现代化从本质上说就是为了发展和完善社会主义制度，包括社会主义市场经济体制、社会主义民主建设、社会主义文化繁荣、保护生态环境、创新社会建设以及提升党的执政能力等一系列目标，这要求我国的国家治理不应该局限于一个领域或几个领域，而是推进对所有领域的治理。需要党和政府从全局出发进行科学的顶层设计，对改革目标之间的矛盾和冲突进行分析，并对实际的治理效果进行评估，从而提升国家治理的合理性。[20]在十八届三中全会中关于国家治理的现代化提出了“国家治理体系现代化”和“国家治理能力现代化”两个方面的问题，在高小平看来，治理能力现代化是把治理体系的体制和机制转化为一种能力，发挥治理体系功能，提高治理能力。在治理体系现代化的实现路径上，他认为应当坚持解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力相结合；坚持顶层设计与摸着石头过河相结合、推进治理制度创新；坚持发挥市场和社会在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用相结合，这三个结合是“治理”的本质属性在管理方法上的实现路径。[21]离开制度谈治理显然是不合理的。辛向阳提出推进国家治理的现代化，必须以完善和发展中国特色社会主义制度为基础，具体就是“型治”、“善治”和“法治”，就是在定型中推动制度完善发展，善于在重要领域和关键领域深化改革，并在推动法治中国的建设中完善制度，[22]就是要建立与改革和治理同步协调的国家制度。国家治理离不开治理主体，俞可平认为，治理主体的素质对国家治理的效果有着决定性的影响。他认为国家治理的路径也可以从提升中共干部教育培训的角度进行，通过解放思想，转变观念，修养党性，坚定信念等方便来提升党员干部的执政能力和治理能力。要推进干部培训教育体制的改革创新，[23]促进中共干部培训体系的现代化，在很大程度上有助于我国国家治理的现代化。于洪波认为，我国是现代化的后发国家，现有的治理体制和模式仍以传统性为主要特征，他认为我国现阶段的国家治理路径应从以下几个方面着力：解放思想，冲破束缚；顶层设计，统筹规划；制约和监督权力运行；法治化的国家治理；建立中国特色的治理评估体系；培育和弘扬社会主义核心价值观。[24]国家治理现代化是一个时代命题，需要举全国之力，全民之力，走出中国特色的治理路径。

五、研究中存在的问题及今后努力的方向

现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。[9]国家治理现代化的问题是一个系统多方面统筹的问题，不能一蹴而就。总的来说，需要在完善法治化的基础上，不断提升治理的民主性和有效性，实现国家治理体系与治理能力的现代化。通过查阅众多文献，可以认识到当前我国的国家治理正在探索中不断前进，但综合文献，根据笔者分析总结，现将研究不足及今后努力的方向归纳如下。

第一，关于国家治理的内涵问题，学界的认识较笼统，暂无明确定义。现有关于国家治理内涵的研究主要是通过将国家治理同其他概念进行区分，或者对国家治理特征进行阐述，从而得出国家治理的内涵，但仍未对“什么是国家治理(What)”做出明确的回答。在实际的国家治理实践中，相关部门在对国家治理的具体倾向和条例认识基础上就可以进行相应的执行活动，但在学术研究，尤其是理论研究中，概念的界定就很有必要了。“概念作为反映事物本质属性的思维形式，是进行科学研究的逻辑起点，是科研应该解决的首要问题。”[25]因此，对于国家治理的具体内涵还需要学界继续研究。

第二，研究视角多为宏观和中观，缺少微观具体分析。通过分析国家治理现代化研究文献，大多学者是根据十八届三中全会提出的“治理体系和治理能力”进行研究，或者将“治理体系”与“治理能力”选其一分别研究，研究的重点也大多是从制度、模式等较宽泛的宏观角度进行。作为深化改革与转型攻坚的现代中国，迫切需要一些具体的治理方案，指导处在一线的实际执行部门进行国家治理工作。

第三，对基层政府，尤其是县级政府治理能力研究的文献较少。国家治理的贯彻需要自上而下进行，顶层设计再好，贯彻执行不利也是得不出成就的。中国拥有2861个县级区域，作为农业大国，中国的基层社会被视为国家政治稳定的基础，农村基层治理也被视为国家治理的基石。[26]同时，任何国家治理都是基于本土的历史文化资源之上，都是基于传统和历史之上的治理。[27]国家治理实质上是各个地方的治理，治理面对的都是各个地方的实际情况。因此，基层政府的治理能力研究有待深入。

第四，国家治理的研究方向应当是“中学为体、西学为用”。国家治理的概念起源自公司治理，是从西方发展而来的，因此西方的相关理论因运用于实践的时间久而相对成熟，相比之下，我国对此研究较晚。一些学者直接将西方的理论照搬过来，并没有思考西方的理论是否适应我国国情，没有实现“本土化”。习近平在2013年8月19日的全国宣传思想工作会议上讲话指出：“每个国家和民族的历史传统、文化积淀、基本国情不同，其发展道路必然有着自己的特色。”因此，任何治理都不可能是某一种具有普适性模板的翻版，简单地说，治理是“地方性”的——民族的、地域的、地方的，[27]治理都是对一定地域的治理，这必然要将被治理地域的实际情况考虑在内。我国处在全面建设社会主义现代化的转型期，这一国情跟我国的过去不同，跟资本主义制度下的西方不同，需要我们在引进西方先进理论的同时，适应本国国情，进行“本土化”的国家治理。

此外，目前学术界对于国家治理中保障弱势群体利益的研究仍鲜有文献。那些为了公共利益而被牺牲了自身利益的群体的利益该如何保障，例如在三峡大坝建设或者城市基础设施建设中被迁移的那部分人的利益应当如何更好的保护，应当如何完善我国的民主制度，应当如何切实的执行，我们也希望能够尽快看到此类著作的问世。

[1]中国知网(CNKI),www.cnki.net/2014-12-24. 注：因中国知网检索只能确定到年份，笔者根据具体观察进行文献统计，文献数量并非完全精确到月日，只能大致看出发文情况。

[2]俞可平.国家治理体系与治理能力的现代化[J].前线,2014(01).

[3]方涛.从“国家统治”到“国家治理”——马克思主义国家学说中国化的历史演进[J].中共天津市委党校学报,2014(04).

[4]姜明安.国家治理现代化过程中国家治理要素的转变[J].法制与社会发展(双月刊)，2014(05).

[5]陈慧荣.国家治理与国家建设[J].学术月刊，2014(07).

[6]朱天飚.国家治理与新自由主义[J].学术月刊，2014(07).

[7]王国华.互联网背景下中国国家治理的新挑战[J].华中科技大学学报(社会科学版)，2014(04).

[8]邵鹏.国家治理模式演进与国家治理体系构建[J].学习与实践，2014(01).

[9]亨廷顿.变化社会中的政治秩序(M).上海世纪出版集团，2008(07).

[10]康德.历史理性批判文集(M).商务印书馆，1990.

[11]刘智峰.论现代国家治理转型的五个向度[J].新视野，2014(03).