关于矿山地质环境保护与恢复治理的思考

2015-04-16陈秋伶

江西煤炭科技 2015年3期

李燕，陈秋伶

（1.江西省煤田地质局二二六地质队，江西萍乡337000；2.江西省地质矿产勘查开发局九一五地质大队，江西南昌330002）

1 概述

矿产资源是人类赖以生存和发展的物质基础。由于历史原因，在矿产资源开采过程中，人们重效益轻环境，再加上技术上的限制、认识上的不足和粗放式的管理，导致矿山常年无序过度开采，矿山地质环境破坏比较严重，成为制约我国经济和社会可持续发展的重要因素〔1－2〕。

我国在矿山地质环境恢复治理方面起步较晚。20世纪60年代初，一些厂矿及科研单位开始考虑矿山复垦问题，一些科研单位还专门从事这项工作的调研。80年代初，我国开始进行矿山地质环境综合治理工作。进入本世纪以来，我国加大了对矿山地质环境的保护治理力度，强化了矿山保护与恢复治理的立法工作。法律法规的制定和完善，总体上对保护和改善全国生态地质环境具有积极的促进作用。但由于矿山地质环境历史遗留问题严重，地域间发展不平衡，规范化、科学化不够，法制和组织结构有待进一步完善，资金渠道不够畅通，这些都影响到了矿山地质环境恢复治理工作的发展。

自中华人民共和国国土资源部颁发的《矿山地质环境保护规定》于2009年5月1日实施以来，全国各地针对各类矿山展开了“矿山地质环境保护与恢复治理方案”的编制工作，并对废弃或闭坑矿山着手进行治理。截至2013年底，江西省矿业开采累计占用、毁损土地面积6.4万公顷，而累计治理恢复的面积仅1890公顷〔3〕，可见江西省矿山环境治理工作亦有很长一段路要走。

本文以江西省萍乡市为例，对矿山环境保护与恢复治理过程中可能会遇到的一些问题进行讨论。

2 萍乡市矿山地质环境现状

萍乡市有“江南煤都”之称，煤炭开采历史悠久，在2008年3月17日已被列为国家首批资源枯竭城市之一。目前，市区管辖范围内的各类有证矿山近300座，主要为小型煤矿、采石场等，多为私人合伙企业。

私有小型矿山“重开发、轻保护”的观念普遍存在，在矿产资源开采过程中基本未进行矿山地质环境保护与恢复治理，工程量主要表现为大量废（矸）石的堆积、原有地形地貌的破坏、土地资源的占用、生态环境的改变（包括土壤性质和水质污染）等等，并存在地面塌陷、崩滑流等地质灾害隐患，威胁矿区生产生活设施及附近居民生产生活安全。萍乡市目前存在5个较大范围采煤沉陷区，即安源—高坑塌陷区、青山塌陷区、白源塌陷区、巨源塌陷区、黄冲—焦源塌陷区，塌陷区内房屋、道路、市政设施、农田、水利等设施遭受了较严重的破坏。在小型煤矿比较集中的湘东区荷尧镇、莲花县坊楼镇、上栗县桐木镇等地也存在较大面积的地面塌陷隐患。

另外，由于受利益驱动，当地非法露天开采浅层煤现象屡禁不止，这些非法开采点有些位于有证矿山内，有些位于居民点附近，对矿山正常生产和居民生产生活安全造成一定影响。非法乱采滥挖破坏山体结构，改变原有地貌景观，形成大量人工边坡及采掘坑，容易诱发崩滑流地质灾害。

3 矿山地质环境保护与恢复治理中存在的问题

目前萍乡市各类有证矿山的“矿山地质环境保护与恢复治理方案”基本编制完成，但矿山恢复治理工程还未完全展开。在恢复治理方案编制过程中，笔者发现还存在一些问题。

3.1 “矿山地质环境保护与恢复治理方案”的可操作性

“矿山地质环境保护与恢复治理方案”（以下简称“方案”）是根据《矿山地质环境保护与恢复治理方案编制规范》（DZ／T0223－2011）进行编制的，主要包括矿山基本情况、矿山地质环境背景、矿山地质环境影响评估、矿山地质环境保护与恢复治理分区、矿山地质环境防治工程、经费估算与进度安排等等。

方案中提出的治理措施主要为：① 地质灾害治理工程；② 植被景观恢复工程；③ 硐口封堵和生产生活区治理工程；④ 监测工程。根据相应治理措施工程量进行经费估算。

矿山地质环境恢复治理是一项综合性比较强的工程，涉及到地质、环境、生态、测量、工程造价等多个学科，而一般方案的编制是由水工环工作人员完成的，有些由地质人员编制，受到知识储备的限制，方案中的治理工程量可能会与实际治理工程量出入较大，尤其是地质灾害治理工程量是在地灾预测评估的基础上进行布置的，最终地质灾害危害程度与预测结果的吻合程度很难确定，因此地质灾害治理工程量实际上只有参考意义，这样导致最终治理费用与方案中的经费估算存在较大差值的可能性较大。

报告的评审认定在厅级发证矿山还较统一，但在工作的不同阶段还是存在一些差别，方案编制工作前期，不管是编制人员还是评审人员，都存在一个学习摸索的阶段，之后随着方案编制越来越成熟，越来越程序化，评审认定标准才越来越清晰。市级以下发证矿山的评审认定标准碍于评审专家个人对规范章程的理解不同，不同城市对方案的评审认定也存在一定差别。

总之，方案仅能作为矿山恢复治理的指导依据，实际可操作性不强，具体施工时，还要由有资质的单位进行相关项目的施工图勘查设计。

另外，矿山除了编制方案之外，也编制了土地复垦方案、水土保持方案，此中部分工程设计是有重复的，这无疑给矿山增加了负担和疑惑，到底按哪个方案进行治理也是个问题。

3.2 矿山地质环境恢复治理资金的管理

江西省于2010年开始实施矿山环境治理和生态恢复保证金制度，保证金的核定是根据矿山面积、矿种、开采方式等，由江西省国土资源厅保证金管理平台系统自动计算矿山保证金的年均存储额和总存储额。矿山企业根据保证金核定额度到指定银行开户并存储保证金，恢复治理工程完工后提交相应验收材料，并通过由江西省财政厅、国土资源厅和环境保护厅组织专家的验收，根据验收结果（结论），收回相应额度的返还保证金〔4〕。但目前，保证金制度的实施也存在一些问题。

（1）保证金的核定方式有待商榷，对于同类型的矿山，如萍乡市诸多小型煤矿，大部分产能相似，保证金金额基本上由矿区面积和剩余服务年限确定，各个矿山的保证金金额差别较大，而矿山恢复治理费用最终是根据矿山环境受破坏程度，完成设计相应工程量消耗的费用，经费估算额与保证金金额基本上不存在对应的关系。而在市级或县级发证矿山的方案评审认定中，部分评审专家要求恢复治理费用必须占到保证金的相应比例，对于矿区面积较大而开采面积较小的矿山，显然是不合理的。

（2）保证金的应用和返还。矿山企业存储到指定银行的保证金只有在恢复治理工程完工并通过验收之后，才能申请返还一定额度的保证金。也就是说矿山企业仍需要额外垫付恢复治理工程费用，保证金在恢复治理工程中是不能动用的。这样保证金的实际作用仅成了矿山企业进行恢复治理工程的一种信誉保证，这无疑给目前大都不景气的矿山企业增加了负担，也增加了对保证金顺利返还的担忧，导致矿山企业对履行矿山治理恢复的义务缺乏积极性。

3.3 矿山地质环境恢复治理工程施工应注意的问题

（1）方案不能代替施工设计，仅对矿山恢复治理工程起指导作用，矿山企业在进行具体施工之前，还要委托相应技术单位进行相关项目的施工图设计。

（2）除了方案之外，矿山企业还编制了土地复垦方案、水土保持方案、环境保护方案等等，这些方案都是以矿山地质环境保护为目的，虽然侧重点各有不同，但在工程设计上还是存在部分重叠，具体到工程实施时，矿山企业就会疑惑到底该用哪个方案来实施，验收的时候会以哪个方案为标准来验收。

（3）方案中部分工程量是为了保障矿山正常安全生产设计的，除了考虑到闭坑后矿山地质环境的恢复，还要保证矿山在服务期限内能够正常安全生产，矿区生产设施和工作人员不受地质灾害、环境破坏的影响，在矿山闭坑后，鉴于这些工程对地质环境的影响，拆除与否是个需要考虑的问题，那么这些工程的验收也存在疑问。

（4）在小型煤矿较集中的区域，虽然各矿山开采煤层、范围和深度不同，但它们对地面塌陷、水体、植被、土壤等地质环境的破坏具有累加影响。对于那些处于共同影响区域内的地面塌陷、崩滑流等地质灾害治理责任的划分与处理也是一个复杂问题。

3.4 “非法开采”造成环境破坏的治理问题

萍乡市非法露天盗采浅部低热值煤现象屡禁不止，对地表造成较严重破坏。根据“谁破坏，谁治理”的原则，这些区域本应由非法盗采人员负责恢复治理，但这几乎是不可能实现的。对于这些区域的恢复治理工作应如何处理也是一大难题。若完全由地方政府负责，也存在诸多困难。目前，萍乡市各地方政府也在摸索尝试通过“谁投资、谁受益”的方式，招募投资治理单位，并取得了一定成果。