关于运用法治思维化解“霸船”事件的思考

朱长青

（长江航运公安局上海分局，上海 200122）

关于运用法治思维化解“霸船”事件的思考

朱长青

（长江航运公安局上海分局，上海 200122）

近年来，上海邮轮经济快速发展，但因台风、大雾等不可抗力原因多次发生邮轮变更、取消航线或航程，导致游客抗议、拒绝下船的“霸船”事件，要求船方给予经济赔偿。“霸船”事件屡屡上演，引发社会广泛关注，不仅凸显了国际惯例与国人维权理念的碰撞，产生了诸多不稳定的因素，而且造成潜客观望，不利于培育新的旅游市场和经济增长点，制约了邮轮经济的健康发展及区域经济转型发展。文章通过分析“霸船”事件的原因、处置过程中暴露出的问题，提出运用法治思维化解“霸船”事件的对策和建议。

“霸船事件”；法治思维；化解矛盾；对策

近年来，随着中国进入中等收入国家行列，人民群众逐步富裕起来，邮轮旅游作为一种“高端、大气、上档次”的时尚休闲旅游产品，日益受到人们追捧和选择，并在中国得到迅猛发展。2008年6月26日，我国第一份关于邮轮产业的国家指导性文件《关于促进我国邮轮业发展的指导意见》由国家发改委下发后，《国务院关于加快发展旅游业的意见》、《国民旅游休闲纲要（2013—2020年）》、《交通运输部关于促进我国邮轮运输业持续健康发展的指导意见》等文件相继出台，大大促进了邮轮旅游业的“井喷”发展。目前，上海邮轮出入境游客已占全国70%，而吴淞口国际邮轮港因为码头吃水深、岸线长、设施专业配套，受到了世界各大邮轮公司的青睐和眷顾。2015年靠泊283艘次、接待游客174万人次，邮轮靠泊量和游客客流量呈现逐年翻番趋势，即将超越新加坡成为亚洲最大、最繁忙的国际邮轮港。在邮轮旅游业高速发展繁荣的背后，也隐藏着巨大的隐患，出现了不和谐的音符，那就是“霸船”事件屡屡上演。“霸船”事件的表现行为主要是乘客因故强行占据邮轮、阻碍正常邮轮班次运行、阻碍其他班次游客登船、引发冲突、封堵港口道路交通，以及打、砸、破坏港口公共设施、辱骂殴打邮轮公司及旅行社工作人员等极端行为，是聚众共同违反国家法律，危害公共安全、扰乱公共秩序、侵害其他公民权益的行为。该类事件屡屡见诸新闻媒体头条，引发社会广泛关注，成为影响邮轮经济跨越式发展的制约因素。各级政府和相关职能部门应当高度重视，只有运用法治思维来化解“霸船”矛盾，维护社会长治久安，才能实现邮轮经济的跨越发展。

一、“霸船”事件发生的原因及法律分析

据统计，2012年～2015年，上海吴淞口国际邮轮港共发生“霸船”事件22起。随着邮轮和游客的增加，“霸船”事件发生的频率也逐年增大。如何科学处置、有效预防、甚至杜绝“霸船”事件，笔者认为首先要从客观的视角和法律的角度对“霸船”事件发生的原因进行理性分析。

（一）“霸船”事件发生的原因

引发“霸船”事件既有自然气候条件大雾、台风等“不可抗力”的原因，也有旅行社工作失误等人为的因素；既有表面的、也有深层次的。归纳起来主要有四个方面：

（1）由于受大雾、台风等“不可抗力”的影响，邮轮延迟开航致使航程缩短或者“跳港”，以及旅行

目的地行程被取消或变更，因而导致游客不满而引发纠纷。如 2015年4月6日，“海娜号”邮轮因为大雾影响，推迟了12个小时开航，取消了原计划停靠日本的福冈港，游客极为不满，1 800名游客拒绝下船，要求赔偿。同样，因为台风“天鹅”的影响，2015年8月31日，皇家加勒比“海洋量子号”邮轮9日8晚的“广岛、横滨、神户”日本游，变更为“仁川、釜山”韩国游，邮轮返沪后，200余名游客拒绝下船，经过6个小时的劝导，最后被船方保安“抬下船”。之后，候船的4 970名游客得以上船。这起“霸船”事件因为游客、邮轮公司、旅行社等各方在网络媒体上的舆论战而“闻名全国”。大雾、台风等“不可抗力”是引发“霸船”事件的主要因素，占比80%以上。

（2）由于旅行社工作失误、网络故障等原因出现重复售票、没有游客出境信息等情况，导致游客无法上船出行，游客提出赔偿。如2013年6月28日，由于旅行社和邮轮公司的沟通问题，导致300名游客没有船票，无法登轮，一些游客情绪激动，砸毁邮轮港候船大厅玻璃及部分设施，警方出动大批警力，以防止场面失控。同样，2014年5月20日，800余名游客因为网络故障，没能收到台湾方面的“大陆游客观光出入境许可证”而滞留在邮轮港，引发纠纷。

（3）少数游客因航班延误没能赶上船期，以及由于邮轮故障晚点到港，使部分在上海中转的游客延误了飞机和火车的情况，导致游客要求赔偿。如2015年8月23日下午5时，“海洋量子”号邮轮按照更改后的行程起航，有大约几十位游客因航班延误没能赶上。

（4）国人邮轮旅游观念还没有与国际接轨，这是引发“霸船”事件的深层次原因。在国外，邮轮度假是一种偏向“邮轮即目的地”的旅行方式。即游客在邮轮旅行过程中，大部分时间都会享受邮轮提供的各种新奇设施、美食与服务，地面游只占其中小部分，一些游客还会选择只待在邮轮上。而国内部分游客目前依然把邮轮当做一种交通工具看待，更看重出境后的上岸游览，加之一些旅行社的夸大宣传，调足了游客的胃口，因此，一旦行程变化，就会产生很大的不满情绪。

（二）“霸船”事件的法律分析

在问卷调查中，居民按照自己的理解，对各个指标的重要性程度进行选评（分类效果仍采用公众支持率、管理执行难度、公众识别与实施难度收集相关信息，确定指标权重），重要程度从高到低依次为很重要、较重要、一般、较不重要和不重要。将得到的分类效果权重赋予综合正确率指标，可得分类投放方案评价指标权重如表2所示。

“霸船”，大多是由于航次不正常、服务不到位，游客认为自身权益受到侵害，以拒不下船的“闹事”形式宣泄不满情绪，获取经济赔偿或补偿的一种“中国式”维权活动。游客维护自己的正当权益，无可厚非。但是笔者也坚决反对“霸船”这种过激的维权行为。事实上，每一次霸船，游客闹一闹就可以获得额外赔偿，而且闹得越凶，赔得越多。这种“示范”效应又会激发下一次“霸船”事件的重演。“霸船”事件，不仅严重影响了国人在国际上的声誉和形象，给上海地区造成了诸多不稳定的因素，而且不利于培育市场和新的经济增长点，阻碍了区域经济的转型发展，与法治社会建设背道而驰。人们经常听到一些旅客因为飞机晚点而采取“霸机”手段维权，导致航班延误而被拘留的新闻，但是“霸船”事件与一般的飞机、火车晚点等情况有本质的区别，不能简单地用“拘留”来处理。在实际处置过程中存在一些难点，主要有四个方面：

（1）遇到台风、地震等不可抗力，根据相关法律规定，经营者可以免责，但没有规定游客的损失由谁来承担。该类事件目前旅行社通常的做法是根据《中华人民共和国旅游法》第六十七条的规定，将未产生的费用退还给游客，主要是港务费和岸上观光费，应该说是合法、合理的，但是否合情就值得商榷了，因为港务费和岸上观光费两项加起来才几百元，与人均数千元甚至一万五千多元的整个费用相比实在微不足道（另外，上船后每人每天还需另付油轮服务费），所以在实际过程中，游客对此往往难以接受并要求赔偿。

（2）邮轮旅游合同关系非常复杂。邮轮公司一般“切舱销售”承包给各旅行社，合同关系涉及邮轮公司与旅行社、邮轮公司与邮轮港、邮轮公司与游客、旅行社与邮轮港、旅行社与游客，等等，但是游客在选择邮轮出行时，仅与旅行社一家直接签订合同，而邮轮公司、邮轮港同样也是消费者购买旅游产品的服务提供商，也就间接形成了游客与邮轮公司、游客与邮轮港之间的合同关系，由于参与主体较多、责任不明确，引起纠纷时各主体之间常常相互推诿。2015年8月31日，皇家加勒比“海洋量子号”邮轮“霸船”事件中就是典型一例，游客找旅行社、旅行社要求游客找邮轮公司、邮轮公司要求游客找代理商......。

（3）游客的过度维权，已经触犯相关法律法规。在霸船“谈判”过程中，有些邮轮公司同意给予适当

补偿，但是游客提出过高的要求、甚至要求赔偿旅游费的50%～70%，不答应就拒不下船，乃至阻挠其他游客下船和登轮、打砸邮轮港设施、谩骂工作人员、发生肢体冲突，等等，这些行为危害了公共安全、扰乱了公共秩序、侵害了其他公民的合法权益，已经触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国出境入境管理法》、《中华人民共和国刑法》等法律法规。

（4）法律法规尚不健全，邮轮旅游立法显得尤为迫切。邮轮旅游来到中国时间不长，是新鲜事物，相关法律法规还不健全，邮轮旅游的经营规范和旅客的合法权益保护问题，遭遇到不少现实法律困境。

二、处置过程中暴露出的问题

每次发生“霸船”事件，政府及相关职能部门都要召集相关各方进行协调、沟通，虽然最后解决了纠纷，但在实际处置过程中也暴露出一些问题，笔者认为有主要有三个方面：

（1）对管辖权的认识偏差，导致不敢管、不愿管。在处置“霸船”事件中，一些职能部门和执法人员认为“霸船”事件的违法行为发生地为国际船舶，对“浮动的他国领土”我国行政机关无管辖权，最好能不管尽量不管，避免出现“国际麻烦”。笔者认为，船旗国基于将船舶视作“浮动领土”而在其上行使属地管辖权，本身即违背了“国家主权原则”。根据国际法的领土主权原则，国家领土的一个重要特征就是排他性，因而在国家领土主权问题上，相互尊重主权和领土完整这一国际法重要原则首先表现为一国领土内不允许他国领土的存在。加之《联合国海洋法公约》及中国刑法和治安管理处罚法等规定，对于进入中国水域的国际船舶上发生的行政违法行为，中国行政机关可以行使管辖权。

（2）公安机关冲在一线，导致警民关系紧张，弱化职能部门的履职权威。在处置“霸船”事件中，交通行政管理部门和旅游行政管理部门作为两个主要职能部门能召集相关各方进行协商、调解，但由于“霸船”事件涉及人员多、社会关注度高，如处置不当，会演变为大规模的群体性事件甚至打砸抢事件，地方政府担心事态扩大，从维护社会稳定的大局出发，在实际处置过程中，往往交通行政管理部门和旅游行政管理部门的工作还没有开始，就要求警察冲在一线，利用警察的刑事执法和行政执法身份拥有的强制力，既维护秩序又威慑游客，并在处置过程中要求全程协助处理。警察“种了别人的田、荒了自己的地”，其结果是造成群众反感，伤害警民关系、干群关系，弱化职能部门的履职权威。

（3）政出多门，多头执法，造成取证难、处罚难。长期以来，中国水上行政执法力量分散，政出多门、职能交叉，甚至出现功利执法、选择性执法、相互掣肘等问题，“九龙治水”一直饱受诟病。就“霸船”事件来说，除涉及地方政府、旅游部门、交通部门、旅游质量监督部门、邮轮公司、邮轮港和相关旅行社等单位外，单单公安机关就涉及好几家：吴淞口国际邮轮港属于交通运输部长江航运公安局上海分局辖区，而长江航运公安局上海分局没有外事管辖权，只负责邮轮港港区及周边水域的治安、刑侦、消防、反恐及群众求助等工作，不能登邮轮；道路交通管理由上海市公安局宝山分局交警部门负责；游客的出入境手续检查由出入境边防检查站负责，而外籍邮轮上的刑事、行政执法由上海市水上公安局负责。但是在实际工作中，只有长江航运公安局上海分局（吴淞派出所）一家在负责日常安保工作，只有出现“霸船”事件时，相关单位才会到场，此时，已经失去了最佳的取证时机。通常是由有关部门登轮进行法制宣传、劝说，将滞留的游客“请下船”，或是由船方强行抬下船。再由政府牵头，组织相关部门进行协商处理。

三、运用法治思维化解“霸船”事件的对策和建议

十八大以来，党中央提出了的“四个全面”的战略布局。其中，全面依法治国这一举措，与全面深化改革、全面从严治党相辅相成，共同为全面建成小康社会这一战略目标提供基本动力、基本保障、基本支撑。没有全面依法治国，国家生活和社会生活就不能有序运行，就难以实现社会和谐稳定。只有如习近平总书记所要求的，全社会都尊法学法守法用法，把法治思维、法治方式贯彻到治国理政的全过程、落实到改革发展的大棋局，法治才能成为中国前进的坚强保障。笔者认为运用法治思维和法治方式来化解“霸船”事件的矛盾，要坚持做到“三个维护”，即维护群众利益、维护邮轮经济健康发展、维护法律尊严。

（一）加快邮轮经营法规建设，界定各方主体责

任，切实维护群众利益

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，邮轮旅游作为新业态，其健康发展取决于政府、业者和游客的共同努力，完善的法律规范是处置乃至杜绝“霸船”事件的关键和根本。据悉，上海市旅游局和上海市交通建设委在前期调查研究的基础上，正在制定一部邮轮旅游经营规范，用法律条文来规范邮轮公司、码头和旅行社三者的权利和义务，用法治推动邮轮旅游健康发展。同时，上海市工商局和上海市旅游局已于近期公布了上海市邮轮旅游合同示范文本（2015版）征求意见稿，其中明确规定“霸船”行为要承担法律和经济责任；针对“不可抗力”等情况划定了免责和分责界限，同样，该合同示范文本有别于现在邮轮船方提供的格式条款《乘客票据合同》，特别通过合同中的“事先约定”机制，来明文保障旅行社和旅游者的合法权益。

（二）积极主动作为，畅通群众诉求渠道，维护邮轮经济健康发展

当前，我国进入矛盾多发期，维护稳定是压倒一切的大事，各级党委、政府和职能部门要换位思考，正确对待群众诉求。应当成立由党委、政府牵头，各责任部门共同参与，依法处置矛盾纠纷的调处机制，并真正发挥作用。可以试行在邮轮港成立社会矛盾调解办公室、游客维权投诉办公室，等等，就近、及时接受游客投诉，并进行高效处置。让群众知道找谁、到哪里去解决问题。同时，为避免“九龙治水”局面，要进一步明确职责：旅游行政管理部门负责旅行社邮轮旅游经营的监督管理，交通行政管理部门负责邮轮码头秩序维护和邮轮公司的监督管理。政府负责邮轮旅游突发事件的应急处置工作，制定应急处置预案。公安、海事、口岸联检单位等相关行政管理部门要进一步加强相关法律法规的研究，进一步提高业务能力和水平，按照各自职责做好邮轮旅游的管理工作。“霸船”事件发生后，各职能部门要积极主动介入，加强沟通协调，为邮轮经济健康发展提供良好的外部环境。

（三）公开公正司法，倒逼去“中国式”维权，坚定维护法律尊严

“霸船”事件与堵马路等群体性事件具有很大的相似性，游客“霸船”维权，政府相关部门出面干预，最后游客迅速拿钱走人，与到法院打官司相比效率高得多，个人权利意识很强但是法治意识、特别是公民守法意识很弱。在处置化解社会矛盾过程中，要坚持依法办事，做到法律面前人人平等，对群众的合法权益要毫不含糊的加以维护，对私欲膨胀、无理取闹的人员，要以事实为依据，以法律为准绳，坚决依法处理。对于在“霸船”事件中，不听劝阻，有危害公共安全、扰乱公共秩序、侵害其他公民权益等违法犯罪行为的不论是中外游客还是外籍船员，该追究法律责任的追究法律责任，坚定维护法律的权威性和尊严，倒逼去“中国式”维权。

（四）加强法治宣传教育，引导群众依法表达诉求，打造法治政府新形象

一是要广泛开展邮轮旅游宣传推介、文化推广和体验活动，探索开辟无目的地邮轮航线，提升游客对邮轮旅游的认知度，逐步培育海洋文化，倡导文明出游；二是各级政府要真正做到依法行政，加大合同法、旅游法、消费者权益保护法、治安管理处罚法、刑法等法律法规的普法力度，特别是新闻媒体要加强舆论导向宣传，全社会要鼓励群众通过调解、仲裁、诉讼等法治方式解决矛盾纠纷，形成遇事找法、办事依法、解决问题靠法的良好法治氛围，只有全社会学法、信法、守法、依法办事，才能杜绝“霸船”此类事件的发生，才能最终建成社会主义法治国家。

[1] 彭卫东.“霸船”现象剖析、预防与对策[J].中国水运，2014，（4）.

[2] 叶欣梁，李涛涛.基于利益相关方责任的邮轮“霸船”事件思考[A].2015中国旅游科学年会论文集[C].2015.

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2095-4263（2015）04-0012-04

2015-12-15