规划审批制度创新思路探索

陈龙溪

（福建　漳州　363000）

规划审批制度创新思路探索

陈龙溪

（福建漳州363000）

规划审批属项目建设过程中占有相当比重的前置阶段，因其综合性，牵涉部门较多（如：发改、国土、建设、民防、水利、环保、通信、气象、供电、图审），造成审批周期较长，也因此往往成为上级部门和建设单位的批评对象。如何创新审批制度一直是规划行政主管部门的重要课题，在党中央、国务院关于“进一步简政放权”和省市常委、政府关于“进一步提高审批效率”时代背景下，这个课题的现实迫切性尤为突出。

本文结合实际工作，借鉴兄弟城市的相关案例，对漳州本市规划审批制度的创新思路作一些粗浅的探索。

1　漳州市的规划审批手续及其时限

漳州市的规划审批改革工作一直走在全省前列。①不但指依法依规的正规化和制度化，而且包括先行“确权”再“限定自由裁量权”方面的审批提效，这个经验得到了省政府和省纪委的认可，并在全省推广漳州经验；②漳州市行政服务中心成立伊始，规划审批业务便随之首批进驻，该中心是国家认定的模范单位，十几年来成绩斐然，大多数规划审批业务的办理时限也由法定的30个工作日减少为7个工作日，降幅巨大。

截至目前，在规划审批手续方面，申请用地规划许可证办理、修建详细规划审批、工程规划许可证办理，竣工规划条件核实是建设单位必走的工作流程，单此流程就涉及7个部门、4个审批环节、提供25项资料，一切顺利的话，即建设单位业务精通且流程不反复相关部门不卡壳，每个建设项目的规划审批手续累计需要40个工作日。

在漳州我市现行管理模式下，即使是开辟绿色通道、允许容缺受理的重点项目，从项目报件到施工许可耗费一年已是神速。

应该说在现有的行政制度之下，漳州市的规划审批制度几乎挖潜已尽，也就是说，在各行政部门权利分置（即所谓的发改、国土、规划等三规分立）的条件之下，规划审批制度的提效必须另辟蹊径。

2　厦门市的规划审批手续及其时限

厦门市行政审批制度改革是在省内乃至全国各地改革试验的基础上，博采众长又发挥自身优势，深化后加以升级之举，从某种意义上讲是对原有行政管理体制的颠覆性变革。

厦门市行政审批制度改革的实质，就是在实施顶层设计的基础上，对市政府及各相关审批部门的运作模式进行全面的改革。改革之前，厦门市的建设单位从申请项目建议书到取得用地规划许可，需涉及7个部门、9个审批环节、提供25项资料，累计需要53个工作日，费工耗时低效；改革后，建设单位只需要对应1个部门、1份申请表、提供6项资料，仅需10个工作日，效能提高显著；对以资金性质为区分的全部三种建设项目类型而言，均设置为一个流程五个阶段，建设单位只需办理最先的报件和最后的收件，以最有代表性的“公开出让用地备案类项目”（参见附件一：《公开出让用地备案类项目审批流程图》）为例，五个阶段涉及发改、规划、国土房产、建设、民防、市政园林、消防、经信、水利、环保、通信、气象、供电、质安、交易中心、图审、造价等部门的协调、审批和颁证均内部流程运转，无须建设单位介入，并且每个环节明确办理时限，项目整个流程审批总时限（从项目备案到施工许可）精简为39个工作日。

3　厦门市规划审批制度改革的实质和借鉴意义

厦门模式其实就是实施“多规合一”在建设项目审批流程上的具体体现，也就是在发改、土地、规划、城建、环保、林业、海洋等部门实施规划合一的基础上，将分散在各职能部门、各受理环节的决策、协商和审批进行整合和前置，升级现有各地行政服务中心的“一站式服务”模式，发展为“一流程解决”。具体体现在：

（1）政府职能行使方面。发展是第一要务，项目的生成和落地便是重中之重。厦门模式通过贯彻“一张图、一个平台、一张表、一套机制”，以项目的策划为抓手，重点研究、把控城市总体规划、专项规划、控制性详细规划、城市设计等内容，从项目的生成起便化被动为主动，实现“重事前谋划”。

（2）具体项目管理方面。现行管理模式各政府职能部门往往以项目审批作为工作重心，项目的事前谋划则相对弱化；同时具体项目的审批流程耗时费力，事后监管又跟不上，这种模式饱受诟病，也与简政放权的大政方针不符。“轻事中审批”的厦门模式将工作重心从事前审批转移到事中事后的服务上，“宽进、严出、重罚”，简化甚至取消行政许可和审批，但辅以加强跟踪抽查、严格竣工验收、从重处罚各类违法违规行为等配套措施。

厦门模式的借鉴意义，在于与漳州市现行运作模式相比，其可对困扰当前一系列深层次难题的“症”而下的一剂“良药”。其意义有三：

（1）从政府职能的角度来说，在与地区经济和社会发展规划同步的一定时期内，把握住改善民生所需的公共服务设施和市政服务设施的种类及数量、发展经济所需的新增产业和升级产业的类型及规模、推进时序这几个方面，事先安排好项目的土地、规划、设计、资金和政策等发展要素，政府的微观的项目操盘能力将如臂使指，宏观的发展目标和指标也能确保实现。

（2）从部门管理的角度来说，厦门模式能够更充分地发挥各类规划的前瞻性和指导性，促使发改、土地、规划等职能部门积极主动地开展工作，既承担起更大责任，又消化了部门之间和部门内部的交叉审批，从而显著地提高了行政审批效率，从根本上提升了行政服务水平。

（3）从建设单位的角度来说，无论是近期、中期还是远期，政府所提倡、想推动、要实施的项目一目了然，职能部门有责任、社会资本有兴趣，都可以对号入座、各取所需；办理批建手续时，只需“一进一出”，免去了在发改、规划、土地、住建、环保、文物、水利、消防、人防、空军、供水、电力、电信、无线电等等部门的往返奔波和公章旅行，在可控可预知的期限内完成项目建设。

综上所述，厦门模式是一种可以达到政府宏观运行、职能部门管理和建设单位项目建设三方面的共赢的一种良性模式，对于现行行政管理体制尤其是规划行政审批制度，可谓脱胎换骨、意义深远。

4　漳州市规划审批制度改革的探索

厦门模式为未来政府的深化改革展示了一条明白无误的路径，而且作为紧邻的兄弟城市，存在着推动厦漳同城的现实需求，值得漳州市借鉴和努力效仿。厦门具有特区政策和先行探索的优势，而漳州市的“多规合一”尚未正式启动，全面借鉴的政策和法律背景均不具备，但时不我待，漳州市可以根据现实背景和自身特点，先行实施“一合并、二取消、二提前、二放开、零容忍”等五项提速提效举措。

4.1“一合并”

即合并现行设计方案的审批和《建设工程规划许可证》的办理这两个流程，将《建设工程规划许可证》的申请办理由原来的施工图阶段前置到方案设计阶段并同步办理，实现关口前移，简化手续。

合并后须处理如下三个环节：

（1）根据《福建省人民防空条例》第19条规定要求，建设单位未取得漳州市人民防空部门批准文件，市规划局不得发放《建设工程规划许可证》。市规划局在审批建设项目的设计方案后便直接办理工规证便与之抵触，这就需要与市人防办协商解决：但在市行政服务中心主持召开的项目修规联审会上，市人防办必须派代表发表意见并形成会议纪要，这就等同办证之前已获其批准；而140m2及以下规模的小项目无须召开联审会，则由人防办先行出具批准文件。

（2）办理工规证的申报材料需提供使用土地的证明文件：以划拨方式取得的用地提供国土部门出具的《建设用地批准书》，以出让方式取得的用地提供国土部门出具的该宗地的权属意见书或《国有土地使用权证》或《国有土地出让合同》。合并办理后则只需建设单位出具《国有建设用地使用权出让合同》即可，这就需要与市国土局协商解决。

（3）根据漳政综[2010]196号文第四条规定：“建设单位和个人凭缴纳配套费的收据办理建设工程规划许可证”，合并办理后该城市基础设施配套费的95％部分（5％部分由市规划局自行收缴）可调整至办理《建筑工程施工许可证》时由市住建局收缴，这就需要与市住建局协商解决。

4.2“二取消”

即取消收取施工图、取消项目开工前的微机预定位这两个环节。

取消收取施工图指的是《建设工程规划许可证》合并办理之后，原先将施工图作为工规证的附图便失去意义，因此只须核发总平面图、彩色立面图、效果图作为其附图。取消后须须处理如下环节：现行建设单位向市房管局申请办理《商品房预售许可证》和《房屋初始登记》时，经市规划局批准的施工图是报送要件之一，这就需要市住建局把关。

4.3“二提前”

即将交通影响评价提前至项目用地的控规阶段编制和审查、由市规划局提前组织编制市政类项目修规。

这二个提前均需编制经费的开支，前者需要市土地收购储备中心增加支出这部分编制费用，分摊进项目用地的总成本中；后者可根据每年年初计划或提高市规划局土地出让金提成比例，由市财政统筹专项经费划拨，项目总成本不变的前提下，在项目正式启动之前先行支出。

4.4“二放开”

即放开对日照分析报告、交通影响评价这二份报告编制单位的管制，由建设单位自行委托具备相应资质的设计单位编制。

4.5“零容忍”

“零容忍处罚”是实现“宽进、严出、重罚”根本保障。即补充出台相应规定，建立黑名单制度，对建设单位、代建单位、设计单位、测绘单位、图审机构等有不诚信行为或违法违规行为的，加强监管加大处罚：在市规划局承担相关检查费用的前提下，日照分析报告每项必检、设计文件随机抽检。如果检查不合格，市规划局以通报的形式对责任单位予以警告，并责成其负担相关检查费用；如果责任单位的成果第二次不合格，则列入黑名单予以曝光，并处一定时间内市规划局不予审查其成果的惩罚。

可以说如果实施“一合并、二取消、二提前、二放开、零容忍”，也只是当前条件下的过渡举措，未来随着形势的发展，漳州市规划审批制度改革还将有更大的力度，更多的举措。

TU984.11+1

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1673-0038（2015）27-0245-02

2015-6-4