顶天立地科学编制市县“十三五”规划

王建康

2015年是“十二五”收官之年，也是认真总结发展经验，科学谋划“十三五”的关键一年。当前，我国迈入全面深化改革、全面推进依法治国的新时期，经济社会发展进入新常态，经济由高速增长转向中高速增长，国际国内形势都发生了广泛而深刻地变化。进入新时期，面对新形势，担负新使命、谋划新发展，就必须以新的理念， 深刻认识国际国内形势及各部门、各地区发展形势，超前谋划，特别是科学编制“十三五”规划，为今后五年明确发展目标，理清发展思路，强化发展举措，推动经济社会取得新成就，民生建设取得新突破。

首先，正确认识新形势，进而科学认识区情。经济形势面临深刻变化。改革开放以来，我国经济持续以两位数的增幅保持高速增长，与此同时也积累了诸多矛盾和问题，特别是产能普遍过剩导致市场约束趋紧，产业利润率下降;资源环境负荷过重，生态脆弱，承载力不足，人口、资源、环境与经济社会发展之间的矛盾非常突出;人口结构发生重大变化，劳动力逐渐由全面过剩转变为结构性过剩与趋紧并存。耕地红线、环境红灯约束下，依赖资源消耗的粗放增长方式难以为继;产品过剩、产能过剩约束下，片面依靠投资拉动的增长方式难以为继;人口老龄化、劳动力结构深刻变化约束下，片面依靠压低劳动力成本的增长方式难以为继。特别是陕北地区产业结构单一，能源资源产品价格大幅下调，经济下行压力加大。如何在资源节约、环境友好、以人为本、立足内需的前提下，谋划产业布局和结构调整，形成适应市场需求，具备产业竞争力和可持续发展能力的产业体系显得尤其迫切。

社会形势面临深刻变化。随着工业化、新型城镇化、信息化、农业产业化的深入发展，特别是信息渠道多元以及人民群众文化素质的不断提高，法律知识的不断普及，人民群众的维权意识和法律意识不断增强。与此同时，与多年的经济高速发展相比，经济发展过程和发展成果共享不足，群众收入水平和生活水平分化加剧，特别是在征地拆迁、劳动用工等领域还存在以损害群众权益为代价而强行推动“发展”导致矛盾积累的问题。随着依法治国的不断推进，可以预见，社会风险高发、社会矛盾频发仍将是我们面对的基本形势。另外，在民生保障、文化建设等方面还存在许多历史欠账，与人民群众不断提高的物质和文化生活需要相比，强化民生建设和文化建设仍将是“十三五”的重大课题。

其次，坚持新理念，科学谋划新发展。一是突出特色，做到“顶天立地”。所谓“顶天”，一是以上级精神为指引。充分贯彻中央、省委省政府的有关精神，充分贯彻中省“十三五”规划编制的有关要求，特别是突出“三个陕西”、“丝绸之路经济带新起点”等中省战略目标，为市县发展精准定位，确保规划编制是贯彻上级精神，体现中省战略意图的过程。这样编制的规划，才能融入发展大局，才能获得中省的认可与支持。二是在全局中科学定位。从国际国内大形势出发，特别是深刻认识国际国内市场和产业发展形势的变化，正确而全面地判断存在机遇、面临挑战，在全局中认识自我，捕捉机遇，整合资源，应对挑战，谋划发展。三是与上位规划充分衔接。市县规划的重要内容必须积极争取进入上位规划，市县规划也应自觉与上位规划保持一致，力争成为上位规划在本地区的细化与实施化方案。

所谓“立地”，一是确保规划符合区情，接地气。深入认识市县发展区位、土地、环境、人才、科技、市场及产业发展现状，确保规划具备鲜明的个性特色，确立的发展目标能够体现群众意愿、区域优势;二是确保规划能够落地实施。宏大的目标需要相应的项目和资源条件作为支撑，在当地资源、环境、人才、区位等各种约束条件下编制规划，目标才有可行性，措施才有针对性。

二是“六位一体”，坚持多规合一。经济社会发展是一项系统工程，也是一项具有历史延续性的长期工程，既不可能单兵独进，也不可能一蹴而就。必须将各种发展资源系统整合，将各项发展目标有机衔接，确保发展举措形成“组合拳”。特别是各市县既要编制经济社会发展总体规划，同时还要分行业、分地区编制各类专向规划，更应确保各类规划之间的协调衔接。

必须将经济、社会、生态、文化、政治和党的建设等多个发展维度统筹起来，将深化改革与扩大开放统筹起来，将保证较高的增长速度与不断提升发展质量统筹起来，确保规划编制体现全面发展、科学发展的要求;将经济社会发展总体规划与土地利用、城市建设、环境保护、招商引资、民生建设等多个领域的专项规划充分衔接，在总规中充分吸收和反映专项规划的核心内容，确保总规与专项规划相互支撑、相互衔接。此外，还应将“十三五”规划与各类中长期规划衔接起来，全面形成能够科学指导区域发展的规划群和规划体系。

三是突出改革，坚持创新驱动。体现全面深化改革的要求，突出通过制度创新和发展环境、营商环境的持续优化，为增强区域竞争力，建设经济活跃、生态宜居、人民安居乐业的市县注入发展动能;体现创新驱动的要求，规划设计可操作的战略举措，充分调动企业、科研院所及各类人才的创新创业积极性，积极搭建高端创新创业平台;积极参与区域合作，建立开放型经济体制，加强产业、教育、文化、科技等全方位的对外交流与合作，鼓励以多种方式多种途径与国内外各类相关产业发展主体广泛合作，引资借力借智借势，实现多赢。

四是产城一体，“四化同步”。以优化经济结构、提高自主创新能力、促进科技转化为重点，走产业集群化、科技创新型的发展道路。大力发展生产性服务业，推动大众创业，进一步优化产业结构;坚持完善城市功能。加快推进基础设施建设、“两型社会”建设、城乡一体化建设，建设布局合理、设施齐备、功能完善、环境优美、宜居宜业的智慧型新社区;坚持民生兜底。以解决民生为根本，增加居民收入，着力推进各项社会事业发展，不断提升社会医疗、养老、教育等公共服务的水平和质量;结合产业结构调整的需要，创新人才引进和管理体制机制，多层次、多渠道、全方位的引进和培养高端人才、专业人才，发挥智力资本在经济发展中的关键作用。

特别是规划编制过程中要高度重视推进信息化，应用信息化手段来推动发展，加快社会管理创新步伐，更好地解决民生问题。市县发展特别是边远区县长期面临着信息不畅，与外界沟通不够，难以融入现代市场体系和文明体系等问题，导致资源优势难以充分转化为产业优势，一些优势产品无法顺利销售，人民群众也难以享受到现代文明成果。通过强化县域信息化，更加精准地认识群众需求，更加全面地加强对外交流合作，为群众资源资产化、资本化提供更加广阔的实现平台。

总之，科学编制市县“十三五”规划，任务繁重，必须通盘考虑，充分动员社会各界智慧，集思广益，共同努力，特别是要把专家学者视野宽广、信息全面、方法科学的优势与地方干部熟悉区情的优势充分结合起来，才能交出无愧历史和人民群众的满意答卷。

（作者系陕西省社会科学院农村发展研究所所长）