新常态下“十三五”规划新思维

樊森

当前，全球政治、经济形势错综复杂，经济增长动能减弱，但新兴经济体发展较快并对世界经济影响日益扩大;我国经济下行压力仍然较大，社会矛盾问题多发，但长期既往传统发展方式积累的沉疴病垢和藩篱正在破冰，深化改革、创新发展释放的动力和活力不断显现，新一轮经济社会发展秩序和态势正在逐渐形成。

2014年5月，习近平在河南考察时首次提及新常态，新常态是十八大以来总书记在国际及国内、当前及未来发展新形势和要求下所做出的重大论断。11月9日，APEC峰会开幕式上，新常态之论进一步成型，总书记首次系统阐述了新常态，新常态将成为我国较长一段时期治国理政的新理念和新方式。习近平提出，新常态有四大特点，也面临着发展机遇，同时必然伴随新问题、新矛盾，能不能适应新常态的关键在于全面深化改革的力度。

新常态主要有四大特点：一是从高速增长转为中高速增长;二是经济结构不断优化升级;三是第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众;四是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。

新常态面临的发展机遇。第一，新常态下，中国经济增速虽然放缓，实际增量依然可观;第二，新常态下，中国经济增长更趋平稳，增长动力更为多元;第三，新常态下，中国经济结构优化升级，发展前景更加稳定;第四，新常态下，中国政府大力简政放权，市场活力进一步释放。

2015年是“十二五”收官之年，也是“十三五”谋划之年。“十三五”时期是我国现代化建设进程中非常关键的五年。我国全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，两个百年目标和“中国梦”进入起步五年期，发展改革良好期盼之切前所未有，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。站在新的历史时期和发展阶段，在新常态发展要求下，如何编制好“十三五”规划，与既往五年规划比较，编制“十三五”规划应树立以下新的思维。

一

本质思维

——追求回归发展本质

五年规划作为阶段性的全局规划，在既往的制定和发展实践过程中，在各种大环境冲击影响下，五年规划重经济、轻民生，重形式、轻实质等问题突出。十八大以来，总书记明确提出以人民对美好生活的向往为发展目标，将人民作为发展的起点和归宿点，真正体现发展依靠谁、为了谁。

以民本主旨并非首创，而是在我们发展中有意无意遗忘，“十三五”规划必须回归发展的本质，紧紧围绕人民的期望需求，以百姓生活水平是否提高，幸福福祉是否提高，人民群众是否满意作为衡量规划的标准，通过由国强民富转变为民富国强，真正通过规划统筹解决好老百姓的实际问题和期望需求。

二

本位思维

——重新定性GDP目标与指标

GDP总量目标及经济发展速度长期一直是国际、国内及社会各界关注的焦点，缘于发展导向和政策走向，所以上升到既是国家机密问题，也是政治敏感问题。关于GDP的问题，尤其今年来，随着十八大“五位一体”提出及转变发展方式迫切要求，GDP饱受大众诟病，关于GDP统计数字的真伪、存在的意义及能否真实反映人民幸福福祉等成为专家学界及老百姓的争议热点，甚至成为茶余饭后的调侃和讥讽笑点。

“十三五”规划必须重新定性指标问题，GDP要与不要的问题尚不能定论，也可以暂且不谈，但作为考核和衡量的指标和目标应该有，则必须首先去政治化，其次去形式化，三是约束性和指导性结合，四是考虑地区发展的差异性及各省市的自主性，五是考虑可为与不可为性。至少要形成GDP多少、高低和快慢不再是唯一性、独断性的好与坏及成与败的判断标准，而最终要以满足老百姓生活水平和幸福福祉为根本衡量和考核标准。

三

本源思维

——以人口及结构研判未来发展

我国经济社会发展经历了不同阶段和过程，各种经济和产业形态更迭，从面上和形式上供需结构在发生着变化。纵观发展历程，所有发展的主体是人，需求起因是人，满足终点是人，所有所产生的发展形态和结果无不与我国人口及结构变化相关。目前阶段，官方统计我国13.6亿总人口，人口变化正出现增长停滞、总量下降、劳动力减少、老龄人口迅猛增加、性别比失衡等诸多现实问题。人口对发展的影响具有滞后推导效应，如果说之前人口及结构影响了30年的发展，那么当前的人口结构及走势将会影响我国未来30年的发展。

“十三五”规划必须重视和研究判断人口对经济社会发展的问题。一是调整适应当前及未来发展的人口政策，确保为未来发展提供足够空间和潜力;二是以当前人口及结构研究未来经济产业结构及社会公共服务配套的方向方式;三是以人口的转移变化布局及趋势确定发展的重点及支点。

四

生态思维

——坚持生态底线、注重文明发展

改革开放以来，我国经济发展取得全球瞩目成就，已作为世界第二大经济体，但以此对资源、自然、生态及环境造成的污染触目惊心，造成了发展不持续的严重问题，偏离了发展的本质要求，为追求发展而发展。十八大把生态与政治、经济、社会、文化一并作为我国“五位一体”发展总体布局，实现文明发展，建设美丽中国。将生态文明建设作为首要文明并提升到治国理政的理念层面，把生态文明建设等融入和全面贯穿到发展的各方面和全过程。

实现文明发展，生态文明首当其冲。“十三五”规划明确发展必须坚持生态底线，严守生态红线，严格保护生态环境;二是转变发展方式，推动产业转型及升级，提高产业技术含量，摈弃传统的经济和生产方式，走一条自然和谐、生态文明的可持续发展道理;三是注重全面的文明发展，以生态为底线但不仅仅唯生态底线，注重生产生活的全面文明意识、水平提高。

五

创新思维

——考量创新经济增长的原动力因素

经济增长伴随着人类活动及社会财富变化而变化，是相对比较概念，有可能正增长，也有可能是负增长。影响经济增长的因素有制度、人力、资本、资源、要素等，是多方面的，也是多重属性的。我们普遍认同和常规的方式，从经济增长最为直接的几个因素考量，主要为投资、出口和消费。从我国经济发展的历程、阶段和轨迹来看，唯三要素并重投资、强出口、轻内需等长期存在，加之投资拉动过度依赖国家投资为主，在当前投资乏力、出口受限、经济低迷、内需不足的状态环境下，影响经济增长的结构性问题，经济增长的引擎减少、动力不足问题异常严重，严重影响经济社会可持续发展。

在新环境下，按照经济发展的普世规律，“十三五”规划首先要摈弃唯三要素思维，要寻找挖掘影响经济增长的诸多要素，实现全面发力;其次不能顾此失彼，遵循经济规律，逐步减少对投资过度依赖，走一条内外需求、消费主导，制度、改革、开放、科技、创新、以人为本的新型增长之路。我国国情、经济发展的阶段和结构特征，都充分显现出，经济增长的发力点仍然较多，增长的回旋余地较大，发挥好综合因素的协调拉动，尤其发挥好人民群众发展的积极性和首创精神至关重要。

六

角色思维

——正确把握宏观调控方式

对于当前我国政治及经济体制而言，宏观调整对经济社会发展起到了生死决定性的作用。长期以来，行政主导、习惯性过多干预、依赖性的干预、无奈式的干预微观经济已成为习惯，导致经济发展始终走在特色的边界道路之上，导致我国经济一直处于面多加水、水多加面的混沌状态，宏观调控的决定因素导致好坏泾渭分明，同时存在较多误伤。十八届三中全会明确提出了市场在资源配置中起决定性作用，合理界定市场与政府的关系，为国家宏观调整方式定了性明了方向。

“十三五”规划首先要把握政府与市场的关系，把握政府宏观调控的方式，有所为有所不为，使政府在该发挥的重大基础设施、社会、民生等领域发挥作用，管住政府的那只手，减少对微观经济干预;同时，保持宏观政策的稳定性和连续性，保持政策的定力，减少行政性和政策杠杆刺激，减少行政性、政策性投机，给市场和经济发展留足适应、调整和发展的公平环境和空间。

七

科学思维

——尊重经济结构性的发展规律

三次产业的渐次发展已成为世界各国经济发展的普遍规律。新中国成立及改革开放以来，经济快速发展，趁全球一体开放融合和信息科技等发展的机遇，快速融入全球经济，用30多年的发展历程走过了世界各国上百年的发展道路，使得经济产业结构产生了一低二慢三高的新现象。由于结构的快速变化，较长时间我们将当前的结构变化归功和热衷于人为调整，自大自为，人为乐观，盲目冒进，加上我国的区域发展不平衡，差异较大，发展的水平和质量较低等，实则出现了结构调整的假象和虚假繁荣，为完成农业现代化、工业化，直接跨步飞跃进入高端城市服务化。

“十三五”规划必须对经济及产业结构进行正确客观认识，一是一定尊重发展规律，渐次发展;二是减少人为安排结构，结构不是规划、计划或安排出来的，是发展程度的自然提升;三是考虑地区发展的水平差异等。因此要尊重规律和实际来判断发展的结构和阶段，从而制定区域发展的政策导向和重点。

八

开放思维

——主动融入区域开放开发新格局

我国区域面积较大及区域自然条件等差异，势必在发展中采取不平衡区域发展及区域增长极带动发展方式。从改革开放初期的东部沿海开放到中部崛起、西部开发及东北振兴，一批国家级开放开发园区发展，到截至目前11个国家级新区的成立，及“一带一路”、自贸区、长江经济带及诸多大区域经济圈层体系的建设实施等，都深刻影响着我国区域经济社会的发展，我国区域开放开发已进入了新的阶段，沿海、沿江、沿边、沿带及区域中心城市群圈等多层次开放开发新的格局基本形成。

随着交通、信息、技术、网络、科技等技术的飞速发展，时刻在改变着区域要素流向，自觉不自觉影响着区域发展。“十三五”规划，首先要打破思维禁锢和定势，更加主动融入国内及全球发展体系;二是打破有形国际疆界、行政边界，以更加开放的心态主动融合大区域和全球体系，推动区域一体化发展，拓展发展空间;三是积极主动适应开放开发区域新格局，搭上“一带一路”发展机遇，不断优化小区域的空间布局。

九

动态思维

——动态适应人口转移的新型城镇化建设

近些年，我国城镇建设取得了量增面扩的巨大成就，吸附和聚集了人口不断向城镇尤其大城市聚集，使我国城镇化率接近55%。城市建设政府及开发商等各方面均有积极性，缩小差距、统筹城乡城镇、村镇建设等政策支持，发展势头也是有目共睹。但随着新形势下的人口结构及布局方向，致使城镇建设与人口需求匹配度不高，有城缺人少人无人，城市拥挤拥堵人满为患，村镇建设空置闲置等问题同时存在，同样不容忽视。

新型城镇化是十八大以来确定的推动我国经济社会发展的主要推动力量，意义重大。“十三五”规划要充分认识当前我国经济社会发展、城镇化建设及人口结构、转移的新问题、新特点;其次真正树立以人为本的新型城镇化建设，围绕人的转移和实际需求配套城镇化建设，避免投资浪费;三是要把握人口较长远的进城、分流、返乡的变化趋势，推动产城融合，以城镇化建设主动引导人口聚集分布。

十

和谐思维

——更高层面提高民生福祉

民生是根本，民生福祉是发展的本质。近年来，随着国力增强及发展水平提高，重大基础建设、社会公共事业、城乡统筹等均取得了一定的成效，在公共服务均等化的基本面上做了较多工作，但覆盖面窄、配套不够、保障不足、水平较低、差距较大、有失公平，服务滞后等问题仍然突出，不能满足人民群众对生活的需求和期望。

“十三五”规划首先使发展回本归位，真正树立人本主旨，努力为老百姓提供相应的公共服务;二是在基本公共服务均等化的层面上，按照“扩面提质、深化共享”思路，进一步强化民生工程建设，进一步扩大覆盖面、提高配套水平和质量，为社会提供更高层面的民生福祉，建设和谐社会;三是认真研究人口转移和新型城镇建设，充分做到公共服务投资建设为人服务，避免人口转移或人口不足的配套浪费。

十一

善治思维

——创新推动社会治理体系和能力现代化

党的十八届三中全会首次把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标的两者其中之一。此后，习近平总书记多次讲话中提到“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并对其重大意义、主要内容和需要注意的问题等做了阐述。我国执政方式经历了国家统治、国家管制到目前国家治理的三个发展阶段，从国家统治到国家管制，再到国家治理现代化实现了执政方针的历史性跨越，必将对我国治国理政产生巨大且深远影响。

当前，面对社会经济结构性变化所产生的矛盾和问题，传统社会管理方式已面临重大挑战。“十三五”规划首先要转变治理观念和思维方式，政府从“全能型”到“服务型”，从“监管”到“服务”转变，合理界定职能;二是创新社会管理制度和体制，完善社会公共管理规则、规范公共秩序，引导各级社会组织及群众参与治理，形成多元的治理体系;三是运用信息、网络、移动互联等现代新技术、新方法，增加管理幅度和深度，缩减管理机构体系，提高管理效率和管理质量。

十二

法治思维

——运用法治底线思维依法治国理政

法治是发展的重要保障。十八届四中全会关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。形成完善的法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

“十三五”规划首先要强化法制意识和坚持法治底线思维，做到依法作为;二是完善法治体系建设，建立立法制度体系;三是深化司法信访改革，实现公允执法;四是开展行政执法能力建设，提高执法水平;五是打牢全民守法基础，培养法制习惯。

（作者系中研智业集团董事长）