中国1997-2014年卫生人力政策进程系统评价

张会，杨正夫，范吉平，陈晓云，江震，3

（1安徽医科大学卫生管理学院，安徽 合肥 230032；2中国中医科学院医院管理处，北京 100700 3中国疾病控制中心性艾中心 北京 102206）

近20年来，中国的卫生人力总量和结构发生根本性变化。卫生人力相关的法制与政策制定、人力培养体系建设、适宜培训技术普及、人力资源优化配置与规划等方面均取得突出进展，极大程度地提高了卫生人力发展的公平性与可及性[1-2]。为了解中国卫生人力政策进程，本课题搜集我国在1997年1月至2014年1月间直接或间接发布的与促进卫生人力资源发展相关的政策、文件、卫生人力相关文献进行系统评估。

一、资料与方法

1.资料来源。国务院、卫生与计划委员会、教育部、财政部、全国继续医学教育委员会等国家政府机构网站政策文件和报告，且具有实际执行效力。收集1997年1月至2014年1月间国家卫生人力发展政策，内容涉及卫生人力发展相关的组织领导、教育培训、财政支持、绩效考核、监管与评估等方面。

2.方法。根据世界卫生组织提出的《卫生人力监测快速评估指南》[3]中对卫生人力政策评价的四个维度：规划与建设、教育培训、财政投入、资质与考核对政策进行系统评价。

二、结　果

1.规划与建设。早在1997年，中共中央、国务院联合发布的《关于卫生改革与发展的决定》中，明确要求着重建设一支适应社会需求、结构合理、德才兼备的卫生人才队伍。2002年，卫生部颁布《中国卫生人力发展纲要（2001-2015年）》，从政策保障、财政支持、制度改革等多个领域提出15年内卫生人才工作的目标任务和实施策略。2011年，卫生部出台《医药卫生人才中长期发展规划（2010-2020年）》、《全民健康卫生人才保障工程实施方案》，将卫生人才的总体规划目标与具体行动相衔接。

基层卫生人力建设规划方面，1965年，国家既已出台《关于改革全日制医学教育加速培养农村卫生人员的问题》等相关文件，但系统的基层卫生人力规划始自2000年。2002年，卫生部、农业部等联合下发的《关于加强农村卫生人才培养和队伍建设的实施意见》中，就促进、鼓励卫生人力向农村流动制定了一系列的政策措施[4]。同年，卫生部等十部委联合印发《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》，提出加强社区卫生服务机构卫生技术人员须具备法定执业资格、推动岗位培训、鼓励卫生人才向社区流动等工作[5]。2010年印发的《以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划》，提出强化以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，是建立健全基层医疗卫生服务体系、促进基层医疗卫生服务水平提高的基础工程。国务院于2011年颁布《关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》，对乡村医生的执业行为、培养培训机制、补偿与养老政策等进行了补充与完善。基层卫生人力队伍建设思路日趋明确。

2.培训教育。近二十年，我国的医学教育建立了包括医学学历教育、毕业后医学教育、继续医学教育、基层卫生人才培训的综合医学教育框架体系。2001年，卫生部制定《中国医学教育改革发展纲要》，提出卫生人力医学教育改革与发展的指导思想、基本方针、发展目标与政策措施。在住院医师培训方面，90年代，卫生部先后发布了《临床住院医师规范化培训试行办法》及其相应的培训大纲，均对培训对象、培训内容及实施纲要等作了确切地阐述。2013年，国家卫纪委等七部委联合下发《关于建立住院医师规范化培训制度的指导意见》，住院医师规范化培训机制趋于完善。在全科医师培训方面，1999年，卫生部先后出台了《全科医师规范化培训试行办法》、《全科医师规范化培训大纲(试行)》及《全科医师岗位培训大纲(试行)》。2000年，卫生部颁发《关于发展全科医学教育的意见》，要求在2010年构建起全国范围内较为完备的全科医学教育体系。2002年《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》颁布，指出全科医师规范化培训教育费用由地方财政、用人单位和个人合理分担。2006年，人事部、卫生部等5部委联合出台《关于发展城市社区卫生人才队伍建设的指导意见》，要求加强对社区全科医师、护士的在岗培训，建立健全资格任职与聘用制度，并同时对职称、晋升、工资福利等方面实施适当政策倾斜等做了详细规定。2010年，《以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划》的颁布，标志着全科医师培训机制逐步健全。

3.财政投入。由于政府卫生经费投入统计多按照卫生机构进行分类，本研究采取主题词与自由词相结合的方式进行文献检索，未发现我国卫生人力方面的财政投入的具体数据资料。早在2002年，卫生部就提倡与企事业单位、社会各部门、民间单位团体甚至个人合作，积极拓宽卫生人力建设投入的资金渠道。2009年，中央确定重点加强以政府为主、用人单位和社会资助为辅的卫生人力投入机制建设。

自2006年以来，国家对西部地区卫生人才培养的财政投入有较大倾斜。2006年，卫生部印发《关于组织实施西部卫生人才培养项目的通知》，要求“按照每人每年1.6万元标准给予接收培养单位经费补助。”2009年卫生部实施《中西部地区农村卫生人员培训项目管理方案》，中央安排专项资金2.57亿元用于开展中西部地区农村卫生人员培训。2010年卫生部、财政部联合下发《中西部地区全科医生转岗培训项目管理方案》，指出乡镇卫生院全科医生转岗培训按照8 000元/人的标准给予补助，不足部分由地方财政给予补足。同年，为加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，卫生部出台《关于开展农村订单定向医学生免费培养工作的实施意见》，规定中央财政按照每生每年6 000元的标准优先用于免费医学生的生活补助。对中西部及基层卫生人力的财政投入标准趋于量化，有利于地区操作。

4.资质与考核。自1997年起，中央政府陆续出台了卫生人力相关方面资质认定文件。1998年与1999年，《中华人民共和国职业医师法》与《医师执业注册暂行办法》的先后出台，为规范我国医师执业与注册制度建设，保障医师的合法权益奠定了基础，标志着我国卫生人才管理工作步入依法管理的轨道。2000年，卫生部下发《医师资格考试暂行办法》、《临床医学专业技术资格考试暂行规定》及《医师资格考试违规处理规定》。2005年卫生部、人事部联合下发《护理学专业高级专业技术资格标准和条件》、《预防医学专业高级专业技术资格标准和条件》、《药学专业高级专业技术资格标准和条件》[4]。2008年《护士条例》与《护士执业注册管理办法》颁布，2010年卫生部、人力资源与社会保障部联合颁布了《护士执业资格考试办法》，医护执业资格认定制度日趋规范。

在卫生人员业务评价考核方面，2000年，卫生部出台《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》，该意见明确要求，“推行专业技术职务聘任制，逐步构建起符合卫生行业特征的卫生人才评价体系”[4]。同年，卫生部、人事部联合印发了《关于加强卫生专业技术职务评聘工作的通知》；2007年卫生部先后颁布了《医师定期考核管理办法》和《关于建立医务人员医德考评制度的指导意见（意见）》。2008年卫生部农卫司实施《乡村医生考核办法》；2010年卫生部出台《医师定期考核管理办法实施细则（试行）》，城乡卫生人员的考核方式、程序、结果和管理办法均得到全面部署。

三、讨　论

1.卫生人力发展政策框架体系在不断完善和深化。1997～2014年，卫生人力政策数量不断增加，但是卫生人力相关政策的出台相对密集时期为2001年至2010年间，卫生人力系统管理的覆盖范围及目标不断延伸。早期卫生人力政策主要关注卫生人力数量与规模，伴随着中国社会经济的飞速发展与医疗卫生体制改革的不断深化，卫生人力的配置公平性与质量受到进一步重视。自2009年新医改之后，卫生人力教育、培训和考核等配套制度得到系统完善，卫生人力资格认定制度建设与财政投入不断加强，逐步建立起了以教育、财政、考核管理、卫生人力个人发展为主的相辅相成的综合框架，卫生人力规模发展迅速，但政府对卫生人员支出份额低于国际平均水平。

2.卫生人力政策的循证实践有待提升。我国卫生人力资源理论研究始于20世纪80年代中期，主要包括卫生人力资源配置、规划、流动及系统管理等方面，但与卫生人力发展比较密切的基层卫生人力培训机制研究、卫生人力发展成本研究等方面的文献较少，卫生人力规划工具量化水平有待提升。20世纪五、六十年代至今，很多国家开展了卫生人力资源规划方面的基础性研究、农村及偏远地区卫生人力留用计划成本分析研究、面向农村卫生人力的教育培训、资格准入及补偿机制等系统研究，为卫生人力规划与管理工具和方法的更新提供重要的循证依据，这些研究方向值得国内研究借鉴。

3.面向基层卫生人力的综合规划是重要挑战。卫生人力政策向中西部及基层倾斜趋势明显。近20年，直接与基层及中西部卫生人力发展相关的文件数达到18个，尤其集中在2009年深化医药卫生体制改革后，基层卫生人力发展得到资金、培训、制度等多方面保障，但政策难以落实是当前的突出问题。一些国家用了长达50年的时间，才逐步建立基层卫生人力学历教育与资格准入、继续医学教育培训、补偿机制、财政投入等严格规范的管理体系。美国从70年代起，以大学为依托逐步开展乡村医学教育计划，包括短缺地区医生培养计划、乡村医生协助计划、乡村医学教育计划，与此同时，还在经济、教育、保险等方面辅以配套优惠政策。澳大利亚在解决基层卫生人力问题方面也采取了相关综合干预策略，如开设农村医学培训项目、农村医学教育卫星网、农村全科医师培养计划，并制订具体的可落实的安置、培训、偏远地区补助等政策。有效整合多种干预措施，推进基层卫生人力持续稳定发展将是长期挑战。◆

【参考文献】

[1]中国协和医科大学．中国卫生人力报告（2006年）[R]．北京：中国协和医科大学，2006．

[2]宋燕，卞鹰，等．1989-2008年中国卫生人力资源配置的公平性评价[J]．医学与哲学，2011，3（5）：70～74．

[3]WHO．A guide to rapid assessment of human resources for health[R]．2004．

[4]崔霞．我国医药卫生人才队伍发展策略研究[D]．中南大学，2012．

[5]卫生部．《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》[EB/OL]．http：//www．chinalawedu．com/falvfagui/fg 22598/35734，shtml．2015-03-03．