美新两国公职人员养老保险制度比较研究

美新两国公职人员养老保险制度比较研究*

李璐

(吉林建筑大学城建学院，长春130111)

摘要：机关事业单位养老保险改革是我国养老保险制度改革的重要问题.本文对美国和新加坡两国公职人员养老保险制度进行比较分析，对我国机关事业单位养老保险改革具有一定的借鉴意义.

关键词：美国；新加坡；公职人员；养老保险

收稿日期：2014-12-12.

作者简介：李璐(1984~),女,吉林省长春市人，讲师，硕士.

基金项目：*吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目(吉教科文合字2014第527号).

中图分类号：G 64文献标志码：A

A Comparative Study of the United States and New Zealand Public Servants Pension System

LI Lu

(TheCityCollegeofJilinJianzhuUniversity,Changchun,China130111)

Abstract：Institutions Pension reform is an important issue of reform of the pension system. Through a comparative analysis of the two countries to the United States and Singapore public servants pension system,it has a certain significance to the organs and institutions of pension reform.

Keywords:USA；singapore；public officers；pension

2015年1月19日，国务院出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，这标志存在了近20年的养老金“双轨制”的终结.但养老金并轨并非一蹴而就，面临财政缺口如何解决，过渡性政策、配套措施的制定、与城镇职工养老保险统筹等问题.国外发达国家公职人员养老保险制度起步较早，其中有很多可借鉴的经验，对我国避免改革走弯路，建立更加可持续的社会保障制度，具有一定的现实意义.

1国外公职人员养老保险制度

1.1　美国公职人员养老保险制度

1920年，美国联邦政府为公职人员建立了退休金计划，以解决因1883年公务员法案而引起的机构臃肿问题.1935年，美国正式出台了《社会保障法》，适用范围涵盖了除公务员以外的大部分工商业者和自由职业者.1987年，美国实行新的联邦雇员退休金计划，主要涵盖1984年之后参加工作的政府雇员[1]，这是对原退休金计划的一次“并轨”.

(1)公务员退休金计划.公务员退休金计划是待遇确定型养老金制度，退休金取决于雇员的工作年限和工资水平.以任职期间最高3年的平均工资为基数，工作10年以上的每年退休金为该基数的2%;工作不足5年的每年退休金为该基数的1.5%；工作在6到10年之间的每年退休金为该基数的1.75%.

公务员退休金计划的养老金由雇员和政府共同缴费，双方各承担工资税的7%.联邦政府公务员退休金全额发放的条件是：工作5年且达到62岁，工作30年且达到55岁，工作20年且达到60岁.工作不到5年的雇员因故离开工作岗位，可取回个人缴纳的费用和利息.工作5年以上但没有达到退休金发放条件的雇员因故离开工作岗位，可以在62岁时领取延期养老金，或者取回其缴纳的费用，但得不到利息[2].

(2)联邦雇员退休金计划.联邦雇员退休金提供三种不同的福利计划，分别为社会保障计划、基础退休金计划和节约储蓄计划.

社会保障计划主要用于养老遗属和残疾的保险费，以税收的形式筹集.联邦雇主和雇员每年要向联邦政府缴纳社会保障税，比例为雇员工资的6.2%.雇员在达到65岁后且缴费满10年就可以开始领取一定数额的养老金.

基础退休金计划也和工资及工作时间有关.工作30年达到55岁，工作20年达到60岁，工作5年达到62岁的雇员退休时，退休金计算标准=工作年限×最高3年的工资平均值×1.1%.工龄不足20年且未达62岁退休，退休金计算标准=工作年限×最高3年的工资平均值×1%.基础退休金计划是一个完全积累的养老金计划，资金来源于雇主和雇员的缴费，其中，2013年以前工作的雇员缴费率为工资额的0.8%，雇主缴费率为11.9%；2013年新入职的雇员缴费率为工资额的3.1%，雇主缴费率为9.6%；2013年12月31日后入职的雇员缴费率为工资的4.4%，雇主缴费率不变[3].

节约储蓄计划是一种自愿型的养老金计划，由雇员和联邦政府共同缴费.雇员可以在不超过基本工资的10%比例内自由选择缴费费率，联邦政府为雇员提供其基本工资1%的缴费.此外，政府为雇员缴费达到固定的百分点之后，提供一定比例的配送缴费，如达到三个百分点后配送100%.联邦节约储蓄计划由联邦退休金节约投资委员会管理.

1.2　新加坡公职人员养老保险制度

新加坡公务员养老保险制度是由退休金制度和中央公积金制度并存的混合型养老保险模式.

(1)退休金计划.新加坡政府于1943年建立了公务员退休金制度以解决公务员养老问题.退休金计划由政府统一管理，涵盖1972年以前参加工作的所有公务员.公务员法定退休年龄为60岁，由于健康原因不能继续工作或因被裁减等原因无法继续工作，可以选择退休年龄为55岁.领取退休金要达到法定退休年龄，且工作10年以上.年退休金为雇员年薪与工龄乘积的1/600.退休金每月支付，不交个人所得税.工作不到10年的，只能一次性领取相当于公务员在职期间工资总额10%的退休金.退休金计划实行现收现付模式，政府承担大部分费率，个人承担少量缴费，大约为中央公积金计划中个人缴费额的60%[4].

(2)中央公积金制度.新加坡公积金制度始于1955年7月1日，其法律依据是1953年新加坡通过的《中央公积金法》.1972年之后参加工作的公务员全部纳入中央公积金计划.1972年前参加工作的公务员可以在退休金计划和中央公积金计划中自由选择.公积金计划包括三个部分：一是最低存款计划.它是一种基本保障，作为公积金制度初期建立的养老储蓄计划的补充，旨在加强保障会员的养老金存款；二是公积金补充计划.其目的是协助养老金不足的会员填补退休账户上的存款；三是家庭保障计划.它是为会员及其家属在会员终生残疾或死亡时能继续保有住屋或提供赔偿而设立的一项养老保障措施.该计划的目标是使公积金会员能用公积金购买房屋，保障会员“老有所居”，并能够以不动产抵押贷款，或者通过出售产业来补充养老金.此外，新加坡政府还对贫困的老年人实行公共辅助养老金计划，提供的养老金数额约为社会平均收入的12%.

新加坡的养老公积金由雇主和雇员共同缴纳，最初的费率为雇主和雇员各缴纳雇员月收入的5%，目前的基本稳定在35%，其中雇主缴15%，雇员缴20%.从雇员年满50周岁起，缴费率会随雇员的年龄增长而逐渐下降，即50至55岁的雇员每个月的公积金缴费率将减少1个百分点至19%，雇主的缴费率则下调两个百分点至13%[5].自2014年7月1日起，公积金的最低存款调高至15万5000新元.

按照新加坡中央公积金局当初设立时的规定，政府官员的最低退休年龄为45岁，其他部门雇员的最低退休年龄为50岁，实际退休年龄则可以根据具体情况适当延长，但达到55或60岁时必须退休.然而，随着人口寿命延长，政府担心出现国民过早提取完账户中存款的现象，于是，将可提取公积金最低存款额的年龄提高至62岁，还拟将提取年龄逐步延长至67岁.在退休金领取方面，个人账户的基金在雇员退休后可以一次性连本带息领取，也可以分期分批领取.公积金的具体运营则由新加坡政府投资公司投资运营.公积金会员可动用80%的公积金存款或普通账户中的余额投资于股票、基金、黄金、政府债券、储蓄人寿保险等方面，以实现资产的保值增值.

2国外公职人员养老保险改革

自20世纪70年代以来，由于石油危机的影响，发达国家宏观经济形势恶化，养老保险制度也受到严重冲击.同时，人口老龄化趋势扩大，领取退休金的人数逐年增多，各国财政承受着过重的支出压力.面对困境，各国都进行了公职人员养老保险制度改革.

美国政府大力发展多元化养老保险模式，通过发展雇主补充养老金和个人储蓄养老保险来完善其三支柱的养老保险模式.建立社会保障信托基金，由社会保障署统一管理.提高退休年龄，美国制定了一套较为灵活的退休年龄选择机制，如果在62岁前退休，则只能领取全额退休金的70%，在1937年前达到65岁退休就可以全额领取退休金，而从1983年起这个年龄不断上升，1960年已达到67岁.并且美国鼓励延迟退休，如果工作到70岁退休，所领取的退休金要高于全额退休金30%.美国养老保险基金主要来源为税收，美国政府开始向退休金征税，并提高退休金税率.而随着财政压力的激增，美国政府从2011年-2013年间冻结了联邦雇员的工资上涨，从一种形式上降低了政府对雇员退休的缴费额.据人民网报道，2015年3月底，美国国会通过了联邦政府开支预算决议案，减低退休金部分投资项目的回报率，联邦退休金计划中一个最受欢迎的投资基金G-Fund的利率要重新计算，预计该基金年投资利率将由1.88%降低到0.01%.

新加坡中央公积金制度的创建是对原公职人员养老保险制度最彻底的改革.采取循序渐进的改革方式，“新人”必须纳入中央公积金计划，而“老人”可以在退休金计划和中央公积金计划中进行选择，2013年4月，正式取消了公职人员退休金.21世纪以后，新加坡政府对中央公积金制度进行了两次重大改革.第一次在2003年进行，将公积金总缴费率下调到33%，其中，雇主缴费率降低了3%，雇员缴费率不变；年龄在50~55岁的雇员公积金总缴费率逐年下调.第二次是2007年，将退休年龄由62岁延长到67岁，为55岁以上继续工作的人员增加最高可达200新币每月的就业补助.提高中央公积金的回报率，并鼓励延迟提取中央公积金.

3国外公职人员养老保险制度借鉴

3.1　法律体系健全

从两国公职人员养老保险制度发展及改革历程看，每一阶段政策的出现都伴随法律的颁布.完善的法律体系赋予了政府顺利推行公职人员养老保险制度改革和发展的权利，也保障了公职人员自身的合法权益.如美国1883年颁布的《公务员法》，1920年颁布的《公务员退休法》，1935年实施的《社会保障法》等.而在我国，一般的做法是边实践边立法，立法的速度往往跟不上实践的速度，导致机关事业单位养老保险改革在推进过程中遇到困难.我国于2011年实施了《中华人民共和国社会保险法》，目前，可否考虑该法的统一框架下，制定机关事业单位养老保险立法，规定养老保险实施总则、保险基金的征缴、经办和监督等.在有效解决机关事业单位养老保险改革中遇到的一系列问题之后，将机关事业单位养老保险统一纳入社会保险法.

3.2　建立多元化的养老保险制度

多元化的养老保险制度是众多国家公职人员养老保险制度改革的重要举措.如美国由社会保障计划、雇主养老金计划、个人养老金账户构成的三支柱养老保障体系.新加坡公职人员养老保险由最低存款计划、公积金补充计划、家庭保障计划三个层次构成.多支柱的养老保险体系保障了公职人员退休时退休金的替代率水平不至于大幅度降低，也更具有灵活性和可操作性.对于我国而言，除了建立基础养老金和职业年金以外，还可设立自愿型养老保险，个人缴费为主，国家扶持为辅.国家制定具体的商业保险运营机构，规范险种，给以税收优惠，公职人员可自愿购买，国家按一定比例给以补贴，使其作为基本养老保险的有力补充.

3.3　建立责任共担的养老保险筹资机制及有效运营机制

通过上述对两个国家公职人员养老保险制度的介绍中可以看出，公职人员养老保险制度都实行责任共担原则，国家、单位和个人多方共同筹集资金.责任共担机制的建立既可以减轻财政负担，也可以增强个人的责任意识，促进权利与义务的集合.

我国企业养老金制度实行以来养老金贬值近千亿元，如何实现养老金的保值增值，这是在机关事业单位养老保险改革工程中需要解决的问题.就目前国外经验来看，养老金都是由政府投资管理，政府承担风险.美国养老保险基金可进行各种形式的投资，如存入银行或是购买财政部内部发行的特别债券，但禁止入市.这样做是为了将社保基金保值增值任务交由国家财政解决，由财政贴息来保底增值.新加坡公积金由中央公积金局运营，承诺公积金会员汇报率4%左右，投资超过4%部分归政府财政，不足的则有政府补贴.

3.4　建立统一的社会养老保险体系

美、新两个国家的公职人员养老保险基本都早于社会养老保险，但独立的公职人员养老金计划在工作年限、退休年龄、替代率等方面都很优越，其他社会组织对此颇有意见，不利于社会稳定.因此，在养老保险制度的改革过程中都建立了统一或基本统一的体系.而一直以来我国的养老保险制度中，机关事业单位游离于外，这不符合社会保障制度的公平原则，也不利于各种人才的流动.今年，国家正式出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，力求解决机关事业单位和企业养老保险制度不统一的问题，这是关键性的一步，使全体人民公平地享有基本养老保障，是我国经济社会发展的必然要求，这既有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期，对于拉动消费、鼓励创新创业，具有重要意义.而随着政策的出台，国家面临的问题也很多，如完善配套政策，平衡退休待遇差，“中人”中级别、任职年限的平稳衔接等，在改革中不断解决问题，真正实现我国养老保险制度的统一.

3.5　渐进式提高退休年龄

在两国的公务员养老保险改革之中，都相应提高了公务员的退休年龄.专家推测，我国退休年龄每推迟一年，养老基金将增加40亿元的收入，同时减少160亿元的支出，弥补基金缺口约200亿元[6].退休年龄的调整是一项复杂的社会经济政策，对于我国机关事业单位而言，首先，政府应强化对各种非正常退休行为的监管力度，以减少低于法定退休年龄退休的现象；其次可采取先提高女性退休年龄，再延长男性退休年龄的方法，渐进式提高退休年龄.如从2015年起，女职工每年延迟一岁退休，女干部每两年延迟一岁退休.到2025年，女职工退休年龄均延迟到60岁.此后，男女职工同时每两年延迟一岁退休，至2035年退休年龄均延迟到65岁.延迟退休年龄可以在一定程度上缓解机关事业单位参保而财政带了的巨大压力.

4结语

机关事业单位养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分，其改革和完善是和谐社会建设的重要目标之一.国外发达国家公职人员养老保险制度建立早，制度相对完善，虽然并不完全适合我国国情，但也能够为我国机关事业单位养老保险改革提供可借鉴的先进经验，对我国探索机关事业单位养老保险制度改革创新，有着极其重要的实践指导意义.

参考文献

[1]张倩.英国和美国公务员养老保险发展历程比较及其启示[J].湖北社会科学，2010(7):39-41.

[2]王旭.美国联邦政府雇员退休金制度及对中国改革的启示[J].经济研究参考，2003(3):12-21.

[3]李育.养老保障体系“并轨”改革：美国经验及其启发[J].经济学动态，2014(10)：148-156.

[4]赵梓涵.我国机关事业单位养老保险制度改革研究[D].太原：山西财经大学,2009.

[5]许飞琼.新加坡完全积累型养老公积金[EB/OL].http://www.labour-daily.cn/ldb/node41/node2151/20140125/n34340/n34355/u1ai178153.html，2014.1.24.

[6]杨兹涵.我国公务员养老保险制度改革研究[D].长春：东北师范大学,2013.