农村土地确权 江西破浪前行——写在江西将列入2015年全国土地确权工作整体推进试点省之际

◇文/万珍（本刊记者）

农村土地确权 江西破浪前行
——写在江西将列入2015年全国土地确权工作整体推进试点省之际

◇文/万珍（本刊记者）

农村综合改革是全面深化各项改革中最难啃的硬骨头，而农村土地承包经营权确权登记颁证工作又是当前农村综合改革中最艰巨、最复杂的基础性工作。2014年，江西在没有被列入全国3个试点省份的情况下，自我加压、主动作为，在全省范围内推进土地确权工作。截至去年底，全省97%的村民小组完成了调查摸底公示，65%的村民小组完成了调绘勘测，49%的村民小组进行了调绘勘测公示，8个县颁发了首批证书，全省没有发生一起赴省上访情况。

“由于我省工作主动、措施得当、成效明显，得到了农业部、省委省政府、兄弟省份及新闻媒体的高度认可。”在日前召开的全省农业工作会议上，江西省农业厅党委书记陈日武透露，农业部已明确表态，国务院同意将江西省列入2015年全国整省推进土地确权工作9个试点省之一，中央财政根据国土资源部“二调”农村集体耕地面积，将给予我省4.5亿元的工作经费补助，分两年兑现，“这将极大地减轻我们自身的压力”。

高位推动 上下齐心

土地确权登记颁证工作，中央有号召，省委有部署，群众有期待。然而，由于农村土地问题的高度敏感性和复杂艰巨性，让不少干部产生了畏难甚至抵触情绪。为纠正这些错误认识，确保改革顺利推进，我省从凝聚改革共识入手，高位推动，层层动员，广泛宣传，着力营造上下齐心抓确权的生动局面。

“江西确权颁证的一大特点就是高位推动，省委省政府对此十分重视，明确把这项工作当成今年各级党委政府的工作重心和硬性政治任务来抓。”陈日武介绍说，重视的程度可以说史无前例，形成了“五级书记亲自抓、四套班子齐上阵、十万干部下村组、千万农户共参与”的工作格局。

江西省委书记强卫、省长鹿心社等省领导对土地确权高度重视，他们在深入基层专题调研的基础上，亲自动员、亲自部署、亲自拍板，专门成立了农业和农村体制改革专项小组，省政府还先后出台了《农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》和《关于开展农村集体经济组织产权制度改革试点的意见》等指导性文件。省农业厅则按照部署成立了全面深化农村改革工作领导小组，抽调精兵强将组成了综合协调、政策指导、督导检查、宣传报道、信息平台建设5个工作组，具体实施全省的确权登记颁证工作。

2014年4月和11月，省政府先后两次召开确权登记颁证工作推进会，各市县党委政府分管领导和农业局长全员出席。尤其是4月份动员会后，各地相应明确了各自的目标和要求，使确权工作快速在全省范围内铺开。

鹰潭市政协副主席黄占共此前接受采访时表示，省里对市级领导进行培训后，市里再对县（区）、乡镇、村、组等一级级干部和登记工作人员进行专门培训，让大家能够理解和把握政策界限，明确入户调查、地块勘测、航拍配合、图标制作、张榜公示、颁证发证等“几步工作法”。铜鼓县的“四套班子”领导，用一个星期的时间把全县的15个试点村跑了个遍。此外，各地还充分利用宣传手册、招贴画、报纸广电等传统媒介和QQ、微信、12316信息平台等新兴媒体进行广泛宣传。

由此，全省上下形成了“农民得实惠、农业增动力、农村添活力”的改革共识，一场以“定成员、准登记、确实地、赋真权、颁铁证”为主要内容的土地确权改革携雷霆万钧之势，在赣鄱大地破浪前行。

明确主体 依靠群众

在这场涉及到全省1519个乡镇、17441个村、200015个村民小组、864万户农村家庭、3482万农村人口的改革中，农民既是这次改革的受益者，也是这次改革的参与者和决策者。省委书记强卫多次强调：“一定要充分尊重群众意愿。衡量这次改革的成与败、进与退的标准和依据，就是老百姓。要看老百姓满意不满意、高兴不高兴、答应不答应。”

各家各户种哪块地，原本也是清楚的，但要把面积查实、图纸画全、四至标清、登记造册、颁证确权，还是需要费很多功夫。乡土村落是一个熟人社会，人情远近、土地厚薄等情况，只有同一个自然村、同一个村民小组的村民才知根知底。因此，江西在推动这项改革中，始终坚持发动群众、依靠群众、相信群众，明确了“确权主体以农民为中心，登记颁证以村组为中心”的工作方案。

“省里不搞统一模式、不搞一刀切，赋予基层充分的自主权，因此，即便是同一个县、同一个乡，甚至同一个村的不同村民小组，确权方式方法和模式都可能不同。”省农业厅副厅长唐安来表示，要充分调动基层的积极性。

在万年，每个村小组都成立了确权工作理事会，让基层党员群众当裁判、拿主意、断是非，努力探索出既不违背政策，又充分尊重民意的矛盾调处方法。“我们鼓励村组大胆尝试，充分征求群众意见，‘看菜下单’，既提倡确权确地的主流模式，同时对存在因标准化改造造成耕地四至不清的村组，或是耕地大规模流转的村组，允许采用确权确股不确地的模式，对少数情况复杂的村民小组，允许两种模式并行实施。”万年县农业局局长陈章鑫表示。

在本次改革中，很多地方都紧抓机会，在理事会的组织调解和村民们的见证下，把历史遗留的疑难杂症一并解决了，基本上做到纠纷不出组、矛盾不出村。迄今为止，全省没有出现一起赴省信访局上访的事件。

夯实技术 科技助力

确权登记颁证的第一步是“摸清家底”，为了最精准地勘测土地面积，江西省经过反复试验，确定了“航拍图+图解+实测”的技术路线，也就是最大程度利用国土二调成果，制作调查工作底图，实在达不到精度要求的再进行实地测量。在此基础上，提出了“找准航拍图、田亩认清楚、核对承包人、地块标上图、资料齐归档、信息化建库”的操作流程。

铜鼓是典型的山区，田块多散布，又夹于两山间，连片田块较少且连片规模面积少，给勘测调绘带来很大的不便。“针对我县耕地主要特点，我们决定根据影像图实地勘测的方法进行勘测调绘，把国土1∶5000的影像图放大到1∶2000进行勘测调绘。由乡、村、组工作人员及农户和专业队伍人员拿着图纸到每块耕地上进行勾图、确认，再由专业测绘人员根据勾图图纸情况进行上图和内业整理后，生成农户承包地块示意图，最后向全体农户进行公示，公示无误后建库、发证。”铜鼓县农业局局长金宵介绍说，对于航拍效果 不是很理想的地段，通过将比例放大到1∶1000重新航拍。

我省是一个劳动力输出大省，很多年轻人都在外打工，无法及时回到家乡实地测量、签字确认。针对这种情况，各地充分利用现代通讯手段为确权登记工作服务。比如召开村民代表会议时，用手机与外出人员联系，远程征求意见，并做好记录；在摸底调查环节，利用电脑视频、微信等手段，进行政策宣传、情况核实；在地块指认时，用手机拍摄承包地现状图、航拍图等，发送给外出农民辨别确认。这些办法有效地解决了会难开、议难决、无证据等问题。

春节临近，大量外出务工人员陆续返乡，确权颁证工作迎来了黄金时间。省农业厅希望各地抓住这个喜庆团圆的好机会，把群众发动得更充分，把情况核实得更准确，把资料登记得更完备，把信息公示得更到位，把纠纷化解得更彻底。

铜鼓：先人一步 已成标杆

从率先进行试点，到颁发全省土地确权第一证，再到发放全省首笔承包经营权抵押10万元贷款，铜鼓土地确权工作总是先人一步，其在实际工作中总结出的四条基本原则、四段十六步工作法、“四榜公示”等具体做法，吸引了不少外地人员前来考察交流。继打响农村土地承包经营权确权登记颁证工作第一枪以来，铜鼓再接再厉，目前在全省率先完成了土地确权登记，已然成为我省此项工作的一个标杆。

“土地确权颁证工作没有现存的路可走，我们也是边试点边摸索，先试点后铺开，在全县范围内展开‘3+1’模式，即确权确地到户、确权确股不确地、前两者混合（一部分确权确地到户，剩余部分确权确股不确地）、确权到组（城郊、园区附近被征地村的剩余土地确权到组，由组统筹，人均分红），各地根据自身实际选择合适的确权模式。”铜鼓县农业局局长金宵介绍说。开始筹备之初，省市具体实施方案尚未出台，铜鼓就依据当地实情，制定了一系列操作原则和工作方法，如“四榜公示”，即摸底调查表上榜公示、确权登记方案上榜公示、勘界确权上榜公示、农村土地承包经营权发证上榜公示，确保做到承包面积、承包合同、承包经营权证、登记簿四相符；“四签两不准”，即群众开会通知要签收、参加会议要签到、表决投票要签名、通过方案要签字，不准代签、不准用铅笔、圆珠笔签字；“五到户”，即承包地块位置到户、承包面积到户、承包合同到户、承包经营权证到户、基本农田标注到户。

这些工作法在实际操作过程中起了极大地指导作用，确保铜鼓在全省率先完成了土地确权登记，全县农村出现了土地有身份、流转有保障、贷款有担保、创业有资本、合作有基础、种田有责任的多重效应。

自2014年6月26日在带溪乡西村村发放了全省首笔10万元土地经营权抵押贷款以来，全县土地经营权抵押贷款增加5笔，金额总计为180万元。2014年，铜鼓全县新增流转土地面积1.6万亩，累计达5.82万亩，占耕地面积的45%；农业产业化市级以上龙头企业发展到 14家，其中省级7家，市级7家；登记注册的农民合作社达到139家，平均每个合作社吸纳 80余户农户，覆盖全县 42.7 %以上的农户。

余江：善用群众的智慧

农村土地确权关系到广大农民的切身利益，如何让农民满意，余江做到了始终坚持农民的主体地位，尊重农民的意愿，善于集中群众的智慧，激发和调动农民参与改革的积极性。

据了解，余江全县18个乡镇场，有16个乡镇的1157个村小组有土地确权任务。“由于政策性强、涉及面广，我们把组织领导、组织发动、群众参与支持放在非常重要的位置。”余江县农业局局长于贵福介绍说，该县明确了农村土地确权登记颁证工作“三级书记”负责制，乡镇党委书记、村支部书记为第一责任人，在召开了县、乡、村三级干部500余人参加的动员大会后，开始向群众进行政策宣传。“我们写信给农民朋友，整理政策汇编，拉横幅、贴标语，就是要让干部群众明白，这次确权颁证不是打乱重分，不是调整土地，而是在二轮延包基础上进一步完善土地承包关系，保护农民土地承包权益。”

“我家原来只有三口人的田地，这次搞土地确权，我要求村里按六口人的份额重新分田。乡、村干部多次上门，耐心细致地宣传政策，做通了我的思想工作。”余江县平定乡双鱼村农民万康海在自己了解政策后，还主动加入村工作小组，协助做好土地确权工作。

“尊重农民意愿，保障农民土地承包经营权，这是我们推进确权工作的根本前提。”于贵福表示，要做到每一个环节都让群众参与、每一个问题都要听取群众的意见。凡遇到重大事项，余江按照“一村一策”和“村民议决”的要求，由村民大会讨论决定，充分尊重农民的主体地位。“我们将实际工作中的做法总结为‘一确定、二不漏、三不许’，具体说来，就是确定好一个由老党员、老干部及德高望重人员组成的3-5人的确权工作村小组，具体负责确权登记工作；二不漏即在调查登记工作过程中，做到‘田不漏户、户不漏田’，将每块田和每一户相对应；三不许即不许未确立确权模式就进行登记，不许未经三分之二的农民群众同意就进行登记，不许未经农民签字就进行登记。”

余江的土地确权工作在高位推动、依法依规、尊重民意的情况下稳步推进。截至2014年底，该县平定乡耙石村、洪湖乡苏家村已发证近300余份，邓埠、春涛、杨溪、潢溪等乡镇进入审核、公示、纠错阶段。

万年：颁证工作全面启动

“有了土地证，我就可以放心地出去打工，再也不用担心土地收不回来，我还可以用土地去贷款。”万年县齐埠乡上汪村的村民汪天行手里拿着《农村土地承包经营权证》，像是吃了一颗定心丸。2014年12月1日，万年县率全市之先，在齐埠乡上汪村颁发了首批农村土地承包经营权证。

万年县辖区有6镇6乡，130个行政村，1446个村民小组。在全县41.28万亩的总耕地面积中，农民承包了34.47万亩。自2014年4月28日全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作推进会召开以来，万年作为先行整县推进试点县，在上饶市率先启动了这项工作。截至2014年底，该县指界勾图工作全部完成，第二次公示完成率达到98%，打证、颁证工作已全面展开。

这些成绩的取得，跟万年在推进土地确权登记颁证工作过程中采取的一系列行之有效的措施分不开。如万年成立了土地确权工作领导小组，设立了1个办公室、2个督导组和12个指导组，县确权办和督导组定期督查，对工作落实不力的乡镇、村组及责任人进行通报；针对现有土地承包关系复杂、矛盾隐患较多的实际，早在工作启动之初，就组织乡镇、村组干部代表召开座谈会，收集整理普遍存在的问题，逐个破解；针对插花地勾图费时费工的问题，采取整片推进的勾图方式，即勾图不按村小组逐个推进，而是按田畈整片推进，涉及到的村小组同时到场，指界勾图，大大提高了工作效率……

“这都是我们在实践中不断摸索出来的工作方法，比较适合万年的实情。土地确权工作时间紧、任务重、矛盾多，为了及时交流工作情况、答疑解惑，我们还搭建了万年县农村土地确权工作微群，在这个平台上，各个乡镇除了每天公布自己的工作进度外，还能提一些建议或者困惑。”万年县农业局局长陈章鑫认为，这不仅仅是个交流平台，还无形中增加了各乡镇的压力，让他们互相竞争、互相促进。

在万年，大学生村官成了农村土地确权工作中一道亮丽的风景。“这些大学生村官白天积极与村干部忙着对各村土地确权进行勾图，晚上还要挑灯夜战对信息进行录入和汇总。他们忙到了甚至连为自己办理工资的时间都没有。”湖云乡确权登记工作负责人发出感慨。在万年县农业局经管站站长看来，土地确权工作涉及走访入户、逐田清查、勾图、信息录入等方方面面，在这个过程中，大学生村官充分发挥了自己学习能力强、领悟速度快、计算机操作熟练等优势，不仅让这项工作进展得更加顺利，也让年轻的他们得到了锻炼。