新型城镇化进程中农民利益的保障与实现

韩艳丽，唐 宇

(燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004)

新型城镇化进程中农民利益的保障与实现

韩艳丽，唐 宇

(燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004)

新型城镇化是增进农民利益的重要战略举措。然而，目前我国在新型城镇化进程中却出现了诸多弱化和忽视农民利益的问题，突出表现在农民难以充分获得土地出让的财产利益、难以共享与城市无差别化的公共资源供给以及当利益被侵害时难以获得基本的利益救济等三个方面。因此，新型城镇化进程只有从不断完善土地制度设计、改善公共资源供给规则、培养农民权利意识和能力等路径着手，才能够真正实现对农民利益的保障，使其能够不断分享改革发展的红利。

新型城镇化；农民利益；利益救济

改革开放以来，我国城镇化率由1978年的17.9%上升到2013年的53.73%。事实证明，城镇化是推动我国经济发展、实现城乡一体化、使农民不断分享改革发展成果的一项重要战略举措，不断拓展了农民获得利益的广度和深度。与此同时，农民通过城镇化而受益，也使其更好地发挥了主体地位而进一步推进了我国的城镇化进程。可以说，保障与实现农民的利益既是我国城镇化所承载的基本价值诉求，又是城镇化不可或缺的主要条件。在传统的城镇化模式下，由于各种制度缺陷所呈现出的叠加效应、政策障碍、政府思维和行为不当等因素的影响，农民虽然通过城镇化获得了持续利益的增进，但由于农民处在利益分配链的末端，也存在着利益被弱化和忽视的现象。在当前我国推进新型城镇化的进程中，一些地方在盲目扩大新型城镇过程中同样出现了诸多较严重的背离农民利益的行为。因此，聚焦农民利益的保障与实现是新型城镇化必须重视的一个重要问题，必须着力破解影响农民利益的种种困境。

一、新型城镇化进程中农民利益保障与实现存在的突出问题

就当前来看，在我国新型城镇化进程中表现出的关系农民利益的突出问题，更多的是传统城镇化所积累的问题和矛盾的一种延续，而有些问题则是因为新型城镇化的“催化剂”作用而不断被放大。从宏观视角观察和梳理，当前存在的突出问题主要集中在以下三个方面：

1．农民难以充分享有土地非农化的财产收益

在当前新型城镇化进程中忽视农民利益最明显和最突出的问题就是农民的土地财产利益问题。观察我国城镇化的进程发现，我国城镇化的推进很大程度上是与我国房地产的繁荣分不开的，尤其是近年来随着房价的持续上涨，土地的出让价格也“水涨船高”，一些地方政府“通过招拍挂的方式以获取土地几十倍甚至是上百倍的价格把土地卖给开发商，从而获取巨大的经济利益”[1]，激发了其推进城镇化的热情和动力。鉴于城镇化具有能够为自身谋利的工具性，有些地方政府在新型城镇化中更是违背了城镇化所承载的价值诉求，出现了与中央城镇化建设初衷相背离的行为，未将其理解为人的城镇化，而只是单纯将其理解成了土地的城镇化，将其等同于大征地、大拆迁和造城运动。这样，这些地方政府打着新型城镇化的旗号，千方百计从农民手中征用土地资源，侵害农民土地利益的行为时有发生。由于我国农村土地归集体所有，我国现行的土地征用制度并没有完全承认农民所承包的土地在集体所有制下的财产性质，农民在征地过程中所获得的补偿只是以“承包者”的身份为限，所获得的补偿并非土地的完全资产价格，而是要在集体和农民之间进行两级分配，有些地方征地补偿的费用在被基层政府和村集体截留后实际到达被征地农民手中的已经很少。基层政府和村集体为了获得更多的土地收益，会尽量压低给农民的土地征用补偿。与此同时，农民所承包的土地在集体所有制下的使用用途被严格限制，“既不能进行出租和抵押，也不能直接进入土地市场进行交易，所有农村集体土地必须由国家征收，然后再进行出让”[2]。意味着土地要发生流转必须要通过地方政府来运作，承包土地的农民并不能直接与市场进行交易形成土地的市场价格。可以说，这不仅为地方政府通过征地从中获取巨额利益创造了机会，也使得被征用土地所获得的补偿价格与市场价格脱钩，往往是地方政府单方来制定的。这种由政府权力介入对农民土地财产进行补偿的征地行为，直接损害了农民的切身利益。另外，当前的征地补偿办法更多的只是一次性的货币补偿，并没有考虑农民失去土地后的生活水平以及长远可持续生计问题。征地的结果是，农民并没有享受到因为城镇化导致的非农化土地用途的变化所带来的增值收益，反而陷入了“无地种”后的经济困境。根据国家信访局的统计资料，现在征地引发的纠纷每年约400万件，一半以上群体性事件由征地拆迁引发[3]。而这些群体性事件频发的背后，是农民对新型城镇化过程中土地财产利益受损的强烈不满。

2．农民难以真正享受无差别化的公共资源供给

对于农民来说，新型城镇化所能带来的实际利益就是两种：一种是土地的城镇化，一种是人口的城镇化。土地的城镇化能够使农民获得土地非农化所产生的增值收益，而人口的城镇化则是使农民能够享受和城里人无差别化的公共资源供给。回顾我国的发展历程，我国农民在公共资源供给的获取比例上，一直与城市居民有较大的差距。公共资源向城市空间集中是我国发展过程中呈现出的一个基本特征，并逐渐通过城乡二元户籍制度将这种城乡之间不均衡的公共资源供给和享有方式固定了下来，这使得长期以来农民和城市居民在享受教育、医疗、社会保障、就业和基础设施等各种公共资源供给的过程中普遍存在不平等现象。就当前来看，我国的情况依然不够理想：一方面，对于大量进入城市工作和生活的农民工来说，他们普遍缺乏市民的存在感，没有把自己当作城市居民，主要的原因是基本的公共资源供给没有覆盖到这个庞大的社会群体，难以享受到和城市居民一样平等的工作机会、子女教育机会和社会保障等，始终使他们徘徊在城市空间的“底层”。另一方面，对于依然生活在农村空间区域的农民来说，由于公共资源供给的阙如也影响了其生存和发展的状况。作为农村公共资源供给主体的基层政府，在取消农业税之后希望其能够更多地投入到公共资源供给的改善上，但由于自身公共财政的“困境”，在面对农民逐渐增长的公共资源供给的需求而显得力不从心。而中央财政又过多倾斜于城市公共资源供给和完善上，这使得农村公共资源供给的缺口更大。从表象上，当前农村的基础设施、医疗条件、教育条件等都与城市有着显著的差别，影响和制约着农民生活质量，而这无形中更剥夺了其改善自身境遇的平等的生存权和发展权。由此可见，无论是对于进城的农民还是依然生活在农村的农民，当前的公共资源供给城乡差别化的问题，无疑在很大程度上损害了农民本该享有的实际利益，这也是与我国城镇化的初衷相背离的，因为城镇化的过程就是使农民获得国民待遇的过程。因此，新型城镇化过程中首先需要关注和着力解决的就是农民难以真正享受无差别化的公共资源供给问题。可以说，这一问题既是一个历史问题，又是一个时代命题。

3.农民难以合理有效获得基本的利益救济

“无救济即无权利”是西方法律谚语，充分表明救济在权利实现中的地位和作用。可以说，利益救济是利益能够得到保障与实现的“最后一道屏障”。在新型城镇化进程中，农民利益被忽视和侵害的一个重要表现还在于：农民难以合理而有效地获得基本的利益救济。主要原因在于：虽然具备相应的利益救济的制度保障和现实途径，但是由于农民处于社会底层，这使得农民在利益受到忽视和侵害的情况下通过制度化途径进行维权，如通过诉讼、仲裁和上访等寻求利益保护时，往往成本高、时限长，而且还难以取得成效。总得来看，我国的公共机构包括党委、人大、司法、纪委、监察及审计等。但事实上，在近年来侵害农民利益的事件中，许多公共机构由于“官官相护”，普遍选择袖手旁观，无所作为，集体失语，农民的诉求往往不会得到有效重视和解决。因此，制度化的救济途径往往处于虚置的状态，存在功能缺位和淤塞的情况。另外，就农民本身而言，长期以来由于缺乏权利主体地位，权利意识仍比较淡薄，缺乏如何维权的基本知识，在维权过程中，“对于自己享有什么样的权利、如何行使权利以及权利行使以后能够获得何种利益并不清楚，有的甚至一无所知”[4]，同时由于对以往他人无结果的维权经历的恐惧，作为“原子化的个体”通过制度化途径维权的信心往往不足。基于此，当前农民在利益被忽视和侵害时更多地选择通过“闹大”的途径来维权，这使得农民自发的或者有组织的各种群体性事件不断爆发，且规模越来越大，程度愈演愈烈。通过群体性事件，农民认为将自身的遭遇“闹大”，制造出轰动的社会效应，才能够增加引起政府部门及领导人关注的概率。可以说，虽然“闹大”在一定程度上也是一种利益救济的途径，创造了问题得以解决的机会，但是在一些群体性事件中有些农民的行为过于轻率和冲动，出现了用“生命维权”以及触犯法律的极端行为，代价太大。

二、新型城镇化进程中农民利益保障与实现的路径与措施

面对新型城镇化进程中亟待化解的关系农民利益保障与实现的突出问题，不难发现，其中既有制度层面的问题，也有制度缺失所引致的行为层面的问题；既有政府的问题，也有农民本身的问题。本文认为，要推动这些问题得以化解，至少应该从以下几个方面着手：

1. 完善土地制度设计，征地补偿要体现农民主体地位

土地的完整产权是由土地的所有权、使用权、转让权和收益权构成。而现有的农村土地集体所有制虚化了农民的产权主体地位，承包土地的农民既没有土地的所有权，也不具备完全的土地使用权、转让权和收益权，忽视了农民土地集体所有的财产权属性，这是地方政府在征地过程中能够侵害农民土地利益的重要原因。而要保障农民基于土地的财产利益，可以坚持农村土地的集体所有，但是土地的使用权必须要具体落实到每个农民手中，更重要的是要使农民能够真正拥有土地使用权的相应权能，即在使用土地的过程中能够进行土地转让并获取其中的收益。为此，国家必须首先在法律层面上对这一点进行界定和确认，基本的思路是：赋予农民长期而有保障的土地使用权，保障农民土地使用权的稳定性。要严格控制地方政府征收或征用土地的目的和用途，尤其是用于商业开发，而因国家公共利益实现的需要可以征用或征收农民土地，但是征用和征收不能带有强制色彩，前提条件是必须经过拥有土地使用权的农民的同意。要实现土地用途管理法治化，明确农民对土地规划和土地用途安排的参与权，通过参与程序的建立保障政府所进行的土地规划和土地用途安排符合多数民意。与此同时，在征收或征用土地时必须要把集体的收益权全部拿掉，所得收入必须全部归农民所有，地方政府无权从中取得相应的收入，而只能以政权身份用税收的形式取得土地出让收入的再分配，如土地所得税、营业税和土地(资本)利得税等。只有这样，缺少了通过征收或征用土地所能获利的刺激，地方政府胡乱征地的行为才能得到有效抑制。另外，在不损害国家利益的前提下，允许农民进行土地使用权转让，允许农民将手中的土地直接进入土地市场进行交易，使其能够通过与市场主体谈判获取土地的市场价格，享有新型城镇化带来的土地价值提升的全部财产利益，排除地方政府在其中的介入，进而避免地方政府从中截取相应的土地转让收入。

2.改革公共资源供给规则，分配结果要实现农民普遍共享

2014年7月国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定建立城乡统一的户口登记制度，这意味着城乡二元户籍制度将成为历史。但从实质操作层面来看，要使农民无差别化地享有公共资源，改革仅仅局限于户籍制度变革层面还是不够的，更要改革与户籍制度绑定的公共资源供给的各种歧视性规定。可以说，新型城镇化的推进过程就是在打破原有的城乡身份差异格局的同时逐渐消解各种旧有不合理规定的过程，通过新的规定的建立实现城乡利益一体的新局面。伴随着能够引致城乡身份变化的户籍制度改革，也要实现对影响利益一体的各种歧视性规定的同步变革。总体来看，变革的最终结果就是要建立城乡统一的公共资源供给规则，核心就是要构建起一种新的公共资源分配规则。一方面，在分配方案设计上，要实现公共资源在对农民分配中量与质的提升。当前，公共服务均等化的提出其实就为城乡公共资源分配提供了具体政策路径上的指导。党的十六届六中全会提出逐步实现基本公共服务均等化。与带有歧视性的各种规定不同，公共服务均等化是关于公共资源全国统一的制度性安排，全体公民享有的分配机会均等、结果大致相同。也就是说，不管是城市居民还是农村居民，都能够享有到制度保障的基本公共资源的供给。与此同时，公共服务均等化必然也是一种新的财政使用安排，要求突出财政的公共属性，扩大财政支出在全国尤其是在农村区域的覆盖范围。基于此，要实现公共资源在对农民分配中的提升，必须严格将公共服务均等化这一政策真正执行起来，并将其作为其它制度或规则进行配套改革的参照。另一方面，在分配程序设计上，关于公共资源分配的决策听证机制必须纳入决策过程中，要使农民能够拥有公共资源供给的知情权、监督权和建议权，保障农民无差别享有公共资源供给的利益。

3.培养权利意识和能力，利益救济过程要呈现农民法律至上的思维方式

农民利益要得到真正的保障与实现，不仅需要寻求外部制度与机制的建设，农民本身也必须具备良好的权利意识和权利能力，面对侵害自身合法利益的问题能够有效地进行利益救济，能够在相应的利益救济机制中获得利益补偿。新型城镇化的一个重要任务就是要培养农民具备良好的权利意识和权利能力。在上面的分析中，农民本身权利意识和权利能力不够，无疑是地方政府治理状态的一种反映。无视农民的利益诉求而表现出的冷漠、无为和“官官相护”，地方政府官员在治理中本身就不具备“法律至上”的精神，这就给农民一种通过法律途径进行利益救济没有效用的概念和知觉，容易使农民滋生“权利虚无”的心理。因而，农民权利意识和权利能力培养的一个着力点在于政府，需要政府构建起公正理性的治理格局，消除压制农民权利意识和权利能力形成的不利因素。其中最重要的就是要不断畅通和拓展利益救济的渠道，通过制度建设和监督机制的完备，督促地方政府真正关注农民的合理利益诉求，加大对政府漠视和侵犯农民利益行为的惩罚力度。只有形成良性的利益保护氛围，才能为农民权利意识的觉醒和权利能力的提升创造良好的外部条件。然而农民的权利意识和权利能力的形成，最终必须依赖农民本身。总的来看，要使农民形成良好的权利意识和权利能力，必须使农村社会逐渐形成现代社会的运转规则。事实上，当今农村社会在一定程度上仍按旧有运转逻辑维系，人与人之间的矛盾多通过谩骂、打架和舆论互相诋毁的方式进行解决，而在矛盾解决中为了实现力量和气势压人往往会借助家族势力。而农民与政府之间产生利益冲突时，通过“闹大”来解决其实也是以往行为模式的一种延续，同样追求“硬碰硬”和“气势压人”，这无疑无助于权利意识和权利能力的形成。现代社会是法治社会，权利内容和权利救济方式均经过法律认可和确认，这意味着只有通过法律来优化自身的维权策略和技巧才能够保证其正当性。可以说，现在社会中的权利保障所倡导的是一种法律至上的理念。因而，农村社会的运转只有逐渐向现代社会规则过渡，农民只有适应了现代社会规则，才能够真正形成良好的权利意识和权利能力。我们必须不断向农村社会注入现代社会发展的元素，使农村社会的运转逐渐与现代社会运转的节奏合拍。

[1]孙平．城镇化进程中地方政府行为的制度关联解释[J]．中共贵州省委党校学报，2011，(6)：85．

[2]安体富，窦欣．我国土地出让金：现状、问题及政策建议[J]．南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)，2011，(1)：25．

[3]王小乔．一场不可逆转、无法阻挡的改革[N]．南方周末，2013-10-25．

[4]赵万一．中国农民权利的制度重构及其实现途径[J]．中国法学，2012(3)：8．

[责任编辑：陈如松]

2014-12-23

秦皇岛市社会科学重点应用性课题：“秦皇岛市推进城镇化过程中政府行为研究”(201306072)

韩艳丽(1983-)，女，天津宝坻人，燕山大学文法学院讲师，从事行政管理理论与方法研究； 唐宇(1981-)，男，辽宁抚顺人，燕山大学文法学院2013级公共管理(MPA)学生。

F320

A

1007-9882(2015)01-0047-03