浅谈物权法中公共利益的几点认识

杜荣娟

【摘 要】《物权法》第四十二条第一款明确规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。由于对公共利益的概念界定及类型列举未能达成足够的共识，《物权法》最终未对公共利益问题作出进一步规定。但不难看出“公共利益”在此项规定中的重要位置，既唯有为了公共利益，国家权力机关才能剥夺和限制公民合法的财产权利。一个讲求诚实信用的政府，必然是严格遵守法律的政府，如此关系国计民生的重大问题必须得到一个完善的法律界定。

【关键词】公共利益；共同利益； 政府利益；物权法

《物权法》自颁布至今已将近十年，但却未对“公共利益”这一重要概念做出规定。如何界定“公共利益”对《物权法》的有效实施具有重要意义，下面谈谈我对《物权法》中公共利益的几点粗浅认识。

一、区分共同利益和公共利益

公共利益和共同利益是两个非常容易混淆的概念。共同利益首先是指多数人的利益。共同利益中的共同体通常比较宽泛，它可以是几个人、可以使一个组织、也可以是一个社区、甚至一个地区、乃至一个国家，都可以被看作是一个共同体，这些不同层次的共同体往往存在着不同的自身利益。换言之，共同利益也可以被称作利益共同体，人们参与某一共同体的目的是为了获得比个人活动更多的利益。共同体获得的利益通常超出单个人所获得的正常收益，而这些利益是被“共有的、共享的、不可分割的”。

虽然共同利益通常是指多数人的利益，这个“多数人”可以是一个组织、一个地区、甚至是一个国家，但这并不意味着共同利益就等于公共利益。公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，公共利益是指一定社会条件下或特定范围内不特定的多数人利益相一致的方面，它不同于共同利益，具有涉及对象的不确定性、涉及面大、涉及不特定人数更多，而共同利益则可大可小。相对于公共利益，共同利益具有私人性、可分割性、利益内部化的显著特征，属于私人利益的范畴，而公共利益是基于公共目的性而产生的利益，明显超越了某个组织或地区，具有外溢性和不可分割性。

可见，共同利益与公共利益两者既有区别又存在联系，公共利益是最一般意义上的共同利益，公共利益是社会大多数公众的共同利益，但共同利益不一定是公共利益。

二、区分公共利益与政府利益

政府作为国家权利机关的执行机关，是国家公共行政权力的象征，其代表了公共利益，拥有实现公共利益的职责和权利。然而，政府作为国家运转的机器，其自身也存在着一定利益需求。所以，就需要正确区分公共利益和政府利益。

1963年美国法学教授布雷纳德·柯里在他的《冲突法论文集》中首次提出来了政府利益说。从理论上讲，国家是阶级统治的工具，政府作为国家权力机关的执行机关，是实现统治阶级意志，维护统治阶级利益的工具。政府的这种属性决定了它实施的管理必然是以维护统治阶级的利益为根本目的的。因此政府除了公益性、利他性以外，也必然会存在着自利性，即政府除了具有管理公共事务的本质属性之外，还具有自身的利益需求。

政府作为社会公共事务的管理者和社会产品的提供者，不可避免的存在政府自身利益与公共利益的博弈。尤其是在政府转型期，各种利益冲突复杂化的今天。

政府利益和公共利益是两个不相等价的概念，但两者又存在着密切的关联。公共利益的受益人必须是不特定的多数人，受益群体是开放的、不是特定、不封闭的的群体，不存在等价交换行为。另外，随着社会经济的发展，人们日益增长的物质文化需要是在不断变化的。由于各地区自然条件和经济发展水平存在差异，经济发达地区和经济欠发达地区的利益需求自然也存在不同，这就需要政府能从大局出发合理协调、干预。

三、公共利益在《物权法》中的现实意义

在实践过程中，公共利益是一个高度抽象、又易生歧义的概念，如不严格限定，极易出现滥用现象。而对于公共利益的界定，可谓仁者见仁，智者见智，极易形成分歧和偏差。财产权的相对稳定是社会稳定和发展的的物质基础和保障，《物权法》的本质属性是保护财产权的神圣不可侵犯，而对公共利益的规范界定，可以有效地保护私人的财产权。我国宪法中的征收、征用也是以公共利益的需求为前提的，公共利益的限定范围，不仅仅是《物权法》的需要，也是包括宪法在内的诸多法律规范、完善的需要。从这个意义上来说，公共利益的法律界定是对宪法在内的基本法律的完善与贯彻，是不可回避的历史责任，必将填补我国法律史上一项空白。

当前，我国正处于政府转型的关键时期，各级地方政府往往为了满足自身利益甚至是部门利益，模糊化公共利益滥用行政权利，严重地侵犯了公民的合法权益，损害了政府的形象，在个别地区，土地征收征用、城市房屋拆迁，已经成为引发各种社会矛盾的源泉。对“公共利益”概念加以明确界定，能够维护公民的合法权益，促进法治建设和和谐社会的进程。是危房改造还是商业开发，是退耕还林还是土地征收都存在着公共利益规范界定的问题。除了“世界和平、环境保护、慈善事业、教育事业”等显而易见为大众谋福祉的事业之外，其他很多利益的都存在着具体界定的困难。因此，公共利益的界定真的是迫在眉睫。

参考文献：

[1]张千帆.“公共利益”的构成——对行政法的目标以及“平衡”的意义之探讨[J].比较法研究，2005年05期

[2]杨涛.宪政视角下的“公民上书”[J].安徽大学法律评论，2006年02期

[3]张千帆.“公共利益”的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示[J].中国法学，2005年05期endprint